權力監督體系的構建*

張 杰 李和中

權力監督體系的構建*

張 杰 李和中

強化權力運行制約和監督體系，形成科學有效的權力制約和協調機制，是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的重要目標。這突出了權力運行制約和監督體系建設的緊迫性和重要性，也是站在頂層設計的高度提出的改革方向和具體要求，從我國目前的權力監督體系來看，還存在著監督體系整體功能相對弱、監督體系不夠完善、監督主體之間的制衡不夠等問題。因此，基于系統論分析權力監督體系的構成要素及結構關系，探討權力監督體系存在的問題，并探尋優化權力監督體系的路徑具有重要意義。

系統 權力腐敗 廉政 監督體系

作者單位武漢大學政治與公共管理學院 湖北武漢 430072

黨的十七大提出要完善權力制約和監督機制，黨的十八大進一步提出要建立健全權力運行制約和監督體系。從“機制”到“體系”，體現了中國共產黨在公權力監督制約方面理念更加成熟。黨的十八大以來，黨中央高度重視黨風廉政建設和反腐敗斗爭，陸續提出了一系列新的理念、思路和舉措，形成反腐敗高壓態勢，增強了全黨全社會反腐倡廉建設的信心。但正如黨中央明確指出的，滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗形勢依然嚴峻復雜，一些腐敗問題和不正之風影響惡劣、亟待解決。從根本上解決這些權力腐敗問題，必須堅持系統規劃、整體設計、多措并舉、跟進監督，形成權力監督的合力，夯實反腐倡廉的社會基礎。

一、基于系統論的權力監督系統分析

（一）系統論的基本內涵

系統的思想源遠流長，系統論作為一門科學，被公認為是由美籍奧地利人、理論生物學家LV貝塔朗菲創立，貝塔朗菲（Lvon Bertalanffy）從“機體系統論”入手，創立了一般系統論。貝塔朗菲一直把亞里士多德看作是系統思想的始祖，他這樣寫道：“亞里士多德的論點‘整體大于它的各個部分的總和’是基本的系統觀點的一種表述，至今仍然正確。”[1]他認為，一般系統論就是對“整體”和“整體性”的科學探索，整體性的觀念是其核心思想，將原來認為形而上學的概念變成了一個既可以實證研究又可以定量描述的科學概念。

系統論重點研究的是如何將要素通過合理的結構使之轉化成為系統整體目標的問題，以此來解決單一要素和工具無法解決的問題。用系統論的觀點分析問題，要求基于普遍聯系的理念進行辨證的分析，從整個系統的集成和協調到各子系統的設定，都要著眼于系統運行的長期性和整體性。[2]從基本方法上看，系統論將研究對象視為一個客觀存在的整體，通過研究整體的要素、功能和結構，以及整體結構與所處環境、所要達成的目標三者之間的互動規律來構建和完善人類社會發展的工具系統和工程技術系統。從這種意義上來說，系統是指由若干要素組成的具有單個要素所沒有的功能和性質的有機整體，整體所表現出的功能和性質不等于各個要素功能和性質的簡單疊加。系統論的基本原理包括：整體性原理、目的性原理、層次性原理、突變性原理、開放性原理等。其基本規律包括：結構功能相關律、競爭協同律、信息反饋律、漲落有序律等。基于以上系統論的基本原理，權力監督體系可以視為由各種監督要素構成的一個有機的權力監督系統。

（二）權力監督體系構成要素分析

權力監督體系是指權力監督制約的主體、內容、對象、程序等要素構成的相互聯系和相互制約的有機整體。[3]要提升權力監督體系的整體功能，首先要對系統構成要素進行分析，而要素是組成系統的基本單元，更是系統變化與發展的動因。從系統整體性功能的視角來看，筆者認為行政權力監督系統的研究首先應當確定監督的目的、規范、組織和手段這些基本要素，這些基本要素也是權力監督系統的核心部分。從權力構成來看，權力分為決策權、執行權和監督權，所以對權力的監督系統主要由對決策權的監督、對執行權的監督和對監督權監督三個層面構成（見圖一）。這三個層面也都要通過監督的目標、規范、組織和手段才能發揮其綜合效能。

1．監督的目的。根據依法治國的要求，行政權力監督的目標包括行政合法、行政合理以及行政效率三個方面。行政合法要求公共部門能夠依法行政，依法行政要求公權的設立和行使必須合法，行政主體不得享有特權，任何越權行為及非法行政行為都為無效行為。行政合理是行政權力監督的第二個目標，它要求行政主體在行使行政權力時必須符合公平正義的法律原則，不得濫用自由裁量權。行政效率是行政權力監督的第三個目標，旨在評價行政主體在履行職能時是否真正高效，同時還需要考慮行政成本。

圖一 權力監督系統構成圖

2．監督規范。監督規范是指行政監督主體對監督對象進行監督所依據的準則和所使用的模式。在法治社會中，監督的主體、客體及手段應從法律的層面給予明示，并從系統的意義上加以整合，從而形成內部協調、層次分明、職責明晰的法律規范體系。這一體系主要是明確法律所規定的監督目的、主體以及主體間的關系等，并把對行政權力的監督納入法制軌道。比如：規范監督用權范圍、監督手段、明確用權規則及程序等。

3．監督組織。監督組織從根本上說就是監督主體的問題。在國家機關內部有中央和上級行政機關、審計機關和監察機關等監督主體，在國家機關之外有人大、政協、新聞媒體和群眾團體。按照系統論的原理，行政監督的組織系統是行政監督系統的子系統。構建監督組織是將各監督主體的職責加以明確，保證各個監督主體能夠相互協調，正確運用監督手段從各個方面發揮監督作用，形成監督合力，避免在監督中出現互相推諉，監督缺位、越位的問題。

4．監督手段。監督手段是監督系統中一個重要的子系統，它包括監督的方法、技術、工具等。一方面，監督手段運用得體不僅可以防范行政官員的獨裁與瀆職，而且可以防范行政權力的變異與失衡；另一方面，監督手段的充分運用有助于高效實現既定的行政監督目標。目前權力監督主要針對權力使用的合法性與合理性，行政效率卻容易被忽視，而創新運用監督手段可以促進行政效率的提升。

二、我國權力監督體系面臨的主要問題

目前，我國行政權力監督與改革開放初期相比已有很大的發展，形成了多種監督制度并存的局面，各監督主體都扮演著各自的角色。但是，在實踐中權力監督的成效還有待進一步加強，仍存在一些亟待解決的突出問題。

（一）監督系統的不對稱性

從政治經濟學和信息經濟學角度看來，兩個“不對稱性”是腐敗產生的結構性條件，這兩個“不對稱性”包括：一是信息不對稱性，腐敗是黑箱行為的一種，信息越不透明、越不完備，就越容易使權力執行者逃脫監督而產生腐敗；二是權力的不對稱性，腐敗是一種濫用公權的行為，權力執行者與權力監督者的身份地位相差越多，權力越不受制約，腐敗的機會和可能性就越高。委托代理理論認為，公民將權力轉讓或委托給公職人員，由他們代表公民行使公共權力，但是由于委托人與代理人之間存在信息的不對稱，代理人很難對委托人進行有效監督。由此可見，權力監督具有艱巨性和復雜性，只要信息不對稱存在，權力濫用就會存在。政府作為代理人是最大的信息處理中心，不僅掌握著大量的信息資源，而且具有利用信息資源的權威和職能；而信息不對稱主要表現在普通黨員和群眾對監督信息的缺乏以及監督權利得不到保障方面。有關調查顯示，在回答“機關領導在權力監督方面存在的主要問題”時，選擇“權力封閉運行，使人無法監督”的占65.8%。[4]沒有政府信息的公開化，公民參與和社會監督就無從談起，只有消除了政府管理中的信息不對稱，實現廉政信息以及其他信息資源共享，才能遏制權力濫用的發生，推進廉政建設民主。

（二）監督主體聯動乏力

由不同的監督子系統構成的多元主體參與系統，由于體制上缺乏將各監督主體連接在一起的監督紐帶，缺乏整合權力監督部門的協作平臺，從而導致了監督主體之間溝通不暢，互動不夠，無法形成監督的合力，更無法共享監督信息，難以形成覆蓋面廣、聯動機制更完備、信息更充足的監督平臺。另外，還存在監督主體重點聚焦不夠突出的問題，由于各個監督主體所重視的監督方面、所處的監督環境以及所具備的監督職能不同，對權力機關的監督各有側重，由此使監督缺乏共同的聚焦點。雖然這樣在客觀上使對權力的監督覆蓋面更廣，但是在實際運行中卻存在機構職責分工不明確、被監督的權力所處的環境不斷變化等問題。在這種聯動不夠的監督體系中，監督主體的配合不足，重疊監督或監督缺位就更加難以在新環境中形成監督合力，從而在客觀上造成監督力量分散、監督不夠及時、無法對突出問題展開集中監督，更無法突出監督重點。

（三）監督體系缺口洞開

目前，我國行政執法的內部監督體系和外部監督體系已基本建立，但缺乏有效整合，很多監督流于形式，對行政決策權、執行權和反饋權沒有形成有效的閉環監督，因此對于行政過程中出現的違規行為難以完全制止和糾正。系統的觀點認為，監督系統中只要某一環節監督缺失或者監督不到位，整個監督的實效就會受到影響。從我國公權監督現狀看，一方面，處于監督主導地位的仍是自上而下的監督方式，而自下而上和平行監督的方式不僅被人們忽視而且還在機制上難以實現，由此就存在監督依靠上級領導，監督存在較多空白的問題，這也導致監督受領導個人作風和能力的影響較大，使得監督具有很大的不穩定性。另一方面，就目前的現狀來看，我國地方政府的廉政監督工作大多偏重事后糾偏，即廉政出現問題之后才進行立案調查，是一種懲治行政主體的事后監督方式。而忽視了預防與控制的事前監督與事中監督。由此，不當的行政行為就容易造成對行政相對人利益的損害和對行政資源的浪費。

（四）監督系統機制不全

羅伯特·杰克曼認為：“既然政治集中關注權力關系的狀況，那么必須有一套能夠為容納這些關系做出結構安排的政治制度。[5]在實踐中由于監督權受制于執行權的體制沒能從根本上解決，權力主體自己監督自己，又不向外界提供監督的渠道，而其他監督主體看不到監督的成效也就沒有監督的動力，從而導致監督主體不愿監督，這在很大程度上制約了監督的效能，權力失控和權力“尋租”的現象時有發生。從法理上看，目前我國各級監督機關雖然已經被賦予監督的權力，但最終難以實現應有的監督效應，其中一個重要原因就是缺乏相應的運行機制和保障機制。例如，我國憲法已經明確規定監督政府工作是人大的重要職責之一。但在實際工作中，很多地方政府接受人大質詢的具體規范程序并未建立，人大對政府的監督效果不佳、力度不夠，并且在重大事件上未形成對政府匯報的工作機制，致使人大在對重大政策出臺前的論證、對重大人事任免的討論、對重大失誤的問責等方面，都缺乏有效的介入性監督。此外，從社會監督層面來看，新聞輿論監督、公民監督等作為社會監督的一部分，也缺乏有效的法制保障。

三、實現權力監督體系的路徑分析

（一）明確監督目的，完善權力監督體系考評

權力監督的目的就是實現行政的合理、合法以及行政的高效，完善行政權力的制約和監督體系不僅要在運行機制、制度安排和組織結構上進行探索，而且要有一個可供衡量和評判的科學標準。管理學上有這樣一句名言：“可評估的，才是可管理的”。因此，基于系統論的理念構建完善權力監督的考評顯得尤為重要。

1．構建行政權力監督實效評估制度。行政監督實效是對行政權力的監督效力、效率、效益和效度的統稱，目前，雖然我國已經初步形成了內外結合的行政監督體系，但在監督方面依然存在著明顯的缺陷，出現了監督 “虛”、“漏”、“難”等現象。為了防范或減少這類現象的產生，在進一步加強和完善我國行政權力監督體系的基礎上，不僅要對行政權力運行的情況進行監督和考評，而且還要對行政監督的實效進行考核評估。只有這樣才能發揮監督系統的總體效能，促使權力能在陽光下運行。從當前的情況來看，我國并未形成一套科學的、統一的、操作性強的行政監督實效評估指標體系，僅在行政監督的某些領域和監督行為中形成了指標體系，如質量、衛生、安全等領域以及效能監察、執法監察等具體的行政監督方式中。總的來看，我們還應該通過完善和推行行政監督實效評估信息制度、參與制度、流程制度、結果反饋制度來提高權力監督的實效。①王凱偉：《行政監督實效的評估及其改進對策研究》，湘潭大學博士學位論文，2011年，第43～57頁。總而言之，要健全監督法規、制度和程序，讓監督人員有所為且有所不為，讓監督達到應有的效果；我們可以借鑒香港廉政公署在廉政方面的經驗，最高行政長官通過委任人大代表、學術界、法律界、商界等人士組成多個咨詢委員會，咨詢委員會的主席由非官方的委員擔任。委員會嚴格實行例會制度，核查部門的每一項日常工作，以確保權力運行的公平與公正。

2．明確法治政府績效評價目標導向。國務院總理李克強在十二屆全國人大二次會議上作政府工作報告時指出，要深入貫徹依法治國基本方略，用法治的方式和思維履行職責，把政府工作納入法治軌道。[6]法治政府的核心要素就是依法行政，依法行政的基本要求包括合法行政、合理行政、便民高效等，依法行政的基本要求和權力監督的最終目的可以說是統一的。因此，構建以法治政府為導向的評價體系既是建設法治政府的內在要求，也是提升權力監督實效的保障條件。所謂法治政府績效評價，是以政府績效評價的導向和理念為基礎，以特定政府或部門為評價客體，對其在法治建設方面的效率、效能與公平性等方面的綜合評判。從根本上說，法治政府績效評價是政府績效評價的重要組成部分，它涵蓋了政府整體或部門、政府政策績效評價、政府支出等范疇，并與它們形成為一種矩陣結構。[7]據系統論的觀點，政府活動可以分為投入（input）、過程（processes）、產出（output）、影響（impact），這四個部分構成了政府任何一個活動的完整過程，即評估的四個維度。其中，影響（impact）包括公示情況、公眾印象、公眾看法、公眾評議等第三方監督指標。

3．構建黨風廉政建設考核評價體系。建立結構合理、程序嚴密、客觀的評價指標體系以及科學有效的評價機制，加強對政府權力的監管，保證權為民所用，這些都體現了民主政治的基本要求。目前，我國在黨風廉政建設評價過程中存在評價主體單一化，程序不規范等諸多困境。比如：責任制考核中，絕大部分是黨委部門的內部評價，而沒有將公眾對其評價納入其中，內部自評容易走形式，還容易形成內部權力斗爭的問題，評估體系應該將工人、農民、知識分子、企業經營者這些群體納入評價主體之中，加入黨外評價力量則可以保證評價的客觀性，使黨內的氛圍更加和諧。總的來說，可以從如下幾方面繼續完善黨風廉政建設考核評價體系：第一，健全廉政建設的評價制度安排。制定廉政建設評價的法規制度時，既要有總體方案設計，又要有對應的具體內容及細則。第二，完善廉政建設評價主體約束機制與第三方評價監督機制。從評價主體來看，至少應包括學術界專家、監督部門成員、評價對象的直接領導、社會公眾代表等。第三，建立透明政府。透明政府不僅要求政府的行政決策過程、執行過程和監督過程都要公開，而且與政府廉政建設評價指標相關的所有信息都應該予以公開。

（二）嚴格監督規范，完善權力監督規范體系

權力需要監督，誰掌握了權力，誰就必須要接受監督；權力越大，監督就得越嚴密、越規范，這是由權力自身的特點決定的。目前我國權力監督制度體系中還存在不協調、監督方法不夠明確、監督主體職責不夠明晰等困境。比如：行政問責制度還面臨著行政問責主體單一、客體不明、范圍有限、程序不健全等。只有形成一套規范的監督體系，才能提高權力監督的實效。

1．建立權力監督體系的統一協調機制。監督的規范是從系統的意義上加以整合，促使形成內部協調、方法明確、職責明晰的法律規范體系。為了更好地強化各監督部門的監督力度，明確各監督機構間的協作關系，各監督部門需要有統一的協調機構來統領它們的工作。學界的觀點認為可以建立由黨委統一領導下的監督協調委員會之類的機構來指導各監督機構的工作，此機構不僅能夠在監督中起到表率作用，還能夠將監督主體的監督行為進行協調和整合，把各執紀執法機關的信息、人力、手段、職能和財力等資源有效地組織起來，綜合規范地加以運用，形成反腐敗合力。筆者認為，可以考慮在人大的直接領導下建立一個協調機構，因為人大擁有立法和監督的雙重身份。這個協調機構只需對人大負責，整個權力監督體系在它的統一協調下自成系統、相對獨立，從而充分發揮體系的整體效能，保證權力監督系統運行規范、有序。

2．構建完善的權力問責清單體系。通過清單的方式對權力問責程序、問責范圍、問責客體等進行明確。其一用清單責任制實現權力運行過程的直接追責。政府部門一旦出現權力越位、責任缺位，該如何追究相關部門、工作人員的責任，這需要一個可操作的、具體的規則，通過權力清單、責任清單和廉政清單等來進行細化。行政決策、執行和監督三方面的權力都必須實行責任制，并把責任落實到具體的人，只有這樣，權力運行過程中的對應的責任才是可以追究到人的。更進一步來看，責任追究不僅要弄清楚責任追究的具體對象，還要弄清楚責任人如何被追究，官員的失誤、失職如何被量度，應該如何處置，處置的力度與方法等都需要具體化。其二用公開廉政清單的方式保證權力運行可監督性。權力清單、權力運行規則和運行程序制定出來之后，必須實行全部公開化，以此來防范權力的暗箱操作。廉政清單制度通過對健全責任機制、細化崗位職責分工、提高防控措施的針對性和有效性，明確了崗位責任追究的程序。還可以通過多個“xx不準”、“xx 嚴禁”、“xx 杜絕”“xx 報告”等方式在辦公場所、網站等渠道予以公示并公布舉報方式及程序，接受公眾監督，形成強大的社會監督力量。其三用法定的清單制度保證權力運行規范性。地方政府每個部門以及每個權力主體的權力清單列出來之后，需要對追責、定責、限權、公示等提供更為具體的制度體系，并加以法制化。

3．構建監督系統共享的信息平臺。監督體系作為一個有機整體，行政效率的提高、腐敗現象的遏制等都依賴于監督體系的統一規范和整體功能的提高。僅靠一個部門、一種手段難以對權力形成規范的監督，也難以快速查辦腐敗案件。因此，必須加強各監督主體的監督合力，激活監督體系的整體協調機制，建立統一的、規范的信息化平臺。一方面，要建立共享的監督信息資源網。網絡信息技術加大了監督信息的透明度，它不僅為我們提供了新的監督渠道也成為我們監督的工具，在權力監督體系中，只有將監督信息資源網通過共享的方式建立起來，這樣才可以使監督主體及時、全面、準確、規范地了解監督客體的權力運行狀況，通過網絡監督主體之間相互聯系形成聯動，對權力進行有效監督。另一方面，加強對重點領域、關鍵崗位、重要事項的動態監督和實時預警。把政府采購、行政審批、服務群眾窗口等重點領域和關鍵環節納入電子監察范圍，建立信息采集機制并實現共享。總之，設計覆蓋面更廣、聯動機制更完備、信息更充足的監督平臺對完善監督規范體系顯得尤為重要。

（三）強化監督組織，提升權力監督體系功能

系統哲學認為，組成系統的各個子系統要素可以在一定的系統結構中發揮它們單獨不能發揮的功能和作用。[8]構成監督系統結構的各種權力監督主體，必須在權力監督系統中強化各自的監督權威，這樣才能在系統中發揮其更大的作用。

1．增強各權力監督主體的獨立性。鄧小平說過：“對權力的監督最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查”。[9]改革開放以來，我國與權力監督制約有關的機構部門一直在不斷的調整和充實。目前，承擔著反腐敗斗爭任務的部門主要有如下三類組織：一是中央和地方的各級紀律檢查委員會。二是國家的監察部門和地方省市縣級監察廳（局）。三是各級檢察部門。從我國的歷史和行政實踐來看，要實現對權力有效的監督和制約，必須走政治、行政和司法監督相對獨立的道路。按照監督的一般規律，有效的監督有兩個前提：一是監督客體處于監督主體之下；二是監督主體必須具有權威性和獨立性，并不受其他客體的干擾。權力監督主體只有比監督客體具有更大的權力，或者至少要與它要限制的權力一樣大，才能對客體的權力進行限制和制約。因此，強化權力監督主體的權威性和獨立性是完善和健全我國權力監督體系的前提和基礎。監督主體的強化突出表現在紀檢監察等專門監督機構獨立性和權威性的強化。如：將地方各省市縣的黨的紀律檢查委員會、監察廳（局）和預防腐敗局、反貪污賄賂局和法院分別從地方黨委、政法委和地方政府中獨立出來，形成一個由上至下的獨立機構。

2．強化國家權力機關的監督權。我國的權力機關是人民代表大會，而人民代表大會的監督權是建立在我國人民民主監督基礎之上的。《憲法》規定我國人民具有監督的權力，但是這種監督的權力在現實中表現為伸張的權力而不是辦理的權力，也就是說人民群眾在自身利益受損的情況下可以向有關部門舉報或反映情況以維護自身權益，但是在行政機關的決策和行政過程之中民眾缺少對其干預的渠道和平臺，這樣一來就不能實現真正的監督權。人大作為權力機關應當對公民的這種權利進行保護，政府機關接受權力機關的監督，就是接受人民的監督。不承認或不尊重國家權力機關的監督，就是不承認或不尊重人民的政治權力；動搖了國家權力機關的監督權，就是動搖了人民當家作主的地位。[10]人大在監督上要切實履行監督職能，不能讓監督權僅僅停留在文件之中，人大要通過常委會加強對行政機關的日常監督，通過嚴格審議對政府行政預算的審批來加強對政府的監督，不能將預算審批走過場，流于形式。

3．強化民主監督權。“民主與監督兩者不僅互為前提，而且互為實現方式；民主的過程就是監督的實現過程，而監督的過程，一定要包含著民主。”[11]要實現真正意義上權力監督，發揮權力監督的價值，就必須進一步推進黨內民主建設。要想強化民眾的監督權，就必須從當前民眾監督積極性不足和監督權力得不到保障的實際出發來解決問題。只有通過建立健全舉報信息收集機制、舉報信息處理機制與健全舉報信息反饋與回訪機制，才能保障權力監督的體系目標實現。首先，要加強關于民眾監督的制度保障。完善民眾監督有關的法律法規，確立監督權的法律地位；明確民眾監督的形式、權限和程序，賦予監督主體應有的監督權。其次，要強化紀檢監察部門的信訪舉報工作的力度。信訪舉報是民眾監督的重要渠道，通過設立紀檢監察等各種監督部門的舉報窗口接待來訪民眾，處理舉報、控告和申訴等。因此在信訪環節各個部門要暢通信訪渠道，認真處理民眾信訪的問題，不僅要保護信訪者的人身安全還要及時處理信訪的問題，不能因為怕事而將群眾反映的問題壓著不說，也不解決。而各級黨委和紀委也要與信訪部門一同及時就信訪中提出的重要問題進行妥善地處理，“及時對來信來訪中的重要問題進行研究并督促辦理，予以妥善處理”。[12]完善我國的信訪制度不僅能夠暢通民眾對行政機關權力監督的渠道，而且通過這一渠道解決了民眾的疑惑、維護了民眾的切身利益，那么它在客觀上也能夠激發民眾監督的積極性。

4．強化新聞媒體輿論監督權。在整個權力監督體系中，新聞輿論監督這一監督主體具有重要的作用，馬克思稱其為“第三種權力”。新聞媒體的監督實際上也是人民的監督，新聞媒體在對行政機關的權力監督過程中不僅作為監督主體，同時也是其他監督主體履行監督職能時所應用的工具。科學技術的發展對新聞媒體監督權利的實現具有很大的強化作用，因此，國家應該大力推進新聞媒體所使用的硬件和軟件工具的更新，同時學校也應當培育出更專業、具有職業道德及公共精神的新聞媒體人。我國新聞媒體的監督目前存在法律地位不夠明確的問題，雖然新聞媒體具有法律上的監督的權利，但是在實際運作中缺少獨立性，容易受到行政機關的制約，并且由于行政機關的官方媒體實力強大，受其影響，民間傳媒組織會在一定程度上跟風而行，使監督的效能大打折扣。另外，還需要注意的是新聞媒體的市場運作會使一些小的傳媒組織受行政機關的物質誘惑而進行不實報道，人為地操縱輿論導向。

（四）創新監督手段，拓展權力監督體系渠道

1．權力的制衡監督。黨的十八屆三中全會首次明確提出：在貫徹落實黨風廉政建設責任中必須發揮黨委的主體責任和紀委的監督責任，切實加強對一把手的監督，針對一把手授權過重的情況，將黨政主要領導主導或者承擔的決策、執行和監督權進行科學合理的配置，防止領導干部“一言堂”的現象產生。權力集中于一把手從某種意義上來看可以提高行政效率，但往往容易產生權力腐敗現象，所以要加大力度對權力本身進行制約，而分權是進行相互制約的前提。從權力的分配關系來看，決策、執行、監督三者分離不僅僅是為了分權，其關鍵是要使三者互相制衡。比如：一項政策如果在實施中出現了問題，能夠在權力監督的制度框架內及時落實責任制，使行政問責形成制度化，這樣就可以促使決策者、執行者、監督者進行相互監督、相互制約，形成良好的權力制衡監督體系。

2．權力的分類監督。第一，對決策權的監督。行政部門的權力首先是通過決策來實現的，對決策權進行監督實際上是事前監督。對決策權的監督要求政府在進行事關公民利益的決策時要召開聽證會，而且要規定參加聽證會的人數、參與人的職業、性別、年齡和民族構成。并且在決策之時要及時公布決策信息和與決策相關的財政支出。保證決策的民主化和透明化，發揮群眾集體的聰明才智。第二，對執行權的監督。對執行權的監督實際上就是事中監督。要求各個監督主體在行政執行過程中能進行跟蹤，特別是新聞媒體要對執行效果持續進行報道，使公民了解執行的進展，同時要為公眾提供發表意見的平臺和渠道，以便在執行中出現偏差能夠及時糾正。公共權力執行也是分階段的，權力執行主體在每一個階段的權力運行中都要發布相關執行信息和財政支出狀況，同時權力執行主體要在每個階段向人大常委會報告執行狀況，由常委會決定工作是否繼續進行。第三，對監督權的監督。法律賦予了各個監督主體的監督權力，就是要保證監督的合法和科學，那么監督權也要接受監督。實際上就是要保證在監督中運用合法的渠道、合理規范的方式進行監督，以防過激的監督行為。

3．權力的技術監督。各級政府在使用技術對權力進行監督方面進行了大量實踐，學術界也進行了積極的探索。政府部門廉政信息公開平臺、公共服務招投標的電子監督平臺、食品藥品電子監管系統、12315投訴舉報及回訪系統等紛紛建立起來并投入使用。從目前科學技術的發展和監督效能上看，權力的技術監督是最精確的監督方式，對權力運行進行事前監督是比較有效的方式。比如：利用科技對政府的決策過程進行全程錄像監控，在不涉及國家機密的政府日常會議視頻可以放到政府網頁上供公民觀看，使公民能夠明確了解政府會議內容、做出某一項決策的程序以及最終形成的決策結果。同時，政府公共資源市場化配置也可以實行錄像、視頻或網絡等全程監控，監控錄像同樣也可以放在網絡上，并且與公眾利益相關的重大決策視頻應該在網絡上同步直播。這實際上是對權力運行進行了全程的監控，這種事前監督的方式可以從源頭上有效地治理權力腐敗，從而提升政府的行政效率和透明度。

[1]（美）路·馮·貝塔朗菲 王興成：《普通系統論的歷史和現狀》，《國外社會科學》1978年第2期，第 69～77 頁

[2]朱未易：《基于系統論視角的社會科學研究管理機制建構》，《史志學刊》2009年第1期，第95～99 頁

[3][8]烏杰：《系統哲學基本原理》，人民出版社，2014年，第 26～79頁

[4]楊根喬：《當前縣(區)“一把手”權力監督問題調查與思考》，《當代世界與社會主義》2009年第 3期，第 147～151頁

[5]（美）羅伯特·W.杰克曼 R.W：《不需暴力的權力：民族國家的政治能力》，歐陽景根譯，天津人民出版社，2005年，第23頁

[6]李克強：《在十二屆全國人大二次會議政府工報告》，《人民日報》2014年3月6日，第1版

[7]鄭方輝 盧揚帆：《法治政府建設及其績效評價體系》，《中國行政管理》2014年第6期，第26～31 頁

[9]中共中央文獻編輯委員會編：《鄧小平文選》，人民出版社，1994年

[10]郭濟：《政府權力運籌學》，人民出版社，2003年，第49頁

[11]林尚立：《黨內民主：中國共產黨的理論與實踐》，上海社會科學院出版社，2002年，第12頁

[12]《中國共產黨黨內監督條例 （試行）》，法律出版社，2004年，第30頁

（責任編輯：王立坦）

Analysis on Building the Power Supervision System

Zhang Jie Li Hezhong

Strengthening the power operation,restriction and supervision system and forming a scientific and effective power restriction and coordination mechanism are the important goals of the comprehensive deepening reform put forward by the party in the third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee.This highlights the urgency and importance of the power operation,supervision and supervision system,and also puts forward the reform direction and specific requirements from the height of the top-level design.Judging from the current power supervision system in our country,there still exist such problems as the weak overall function of the supervision system,imperfect supervision system and inadequate checks and balances among the subjects of supervision.Therefore,based on the systematic analysis of the elements and structure of the power supervision system,it is of great significance to explore the problems existing in the power supervision system and to explore the path to optimize the power supervision system

system,corruption of power,honest and clean government,supervision system

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“基于全面從嚴治黨的高校黨內監督機制研究”（批準號：16JZD040）。