上海應加快推進全民閱讀地方立法

郭靜雯

上海應加快推進全民閱讀地方立法

郭靜雯

全民閱讀是以政府為核心，倡導多方參與；以促進閱讀為目標，營造良好社會氛圍；以惠及全民為范圍，重點保障特殊群體；以兼容并包為理念，促進閱讀優(yōu)質內容和引導數(shù)字閱讀活動。本文在國內外閱讀立法實踐的基礎上，總結上海全民閱讀工作經驗，著力加快上海全民閱讀地方立法，為科創(chuàng)中心建設和國際文化大都市建設提供支撐。

閱讀；全民閱讀；立法；上海

一、全民閱讀的概念和發(fā)展

閱讀是一種從書面語言和其他書面符號中獲得意義的社會行為、實踐活動和心理過程。從媒介載體的角度來看，閱讀包括基于紙張等非電子媒介的傳統(tǒng)閱讀，也包括基于電子媒介的數(shù)字閱讀。作為一個術語，“全民閱讀”近年來頻繁出現(xiàn)于各類媒體，成為新聞出版、公共文化服務、圖書館服務等領域的關鍵詞。

該詞的正式來源是聯(lián)合國教科文組織。聯(lián)合國教科文組織自1946年成立以來，就將閱讀推廣工程視為促進人類文化傳承、傳播與創(chuàng)新的基礎性工作而不遺余力地向世界各地推廣。1972年，聯(lián)合國教科文組織在對多國（尤其是亞非拉地區(qū)）的閱讀和出版情況進行調研的基礎上，提出“人人有書看”（Books for All）的口號，并把1972年定為“國際圖書年”。1995年，該組織宣布4月23日為“世界讀書日”。1997年，該組織又正式發(fā)起“全民閱讀（Reading for All）”項目，并在世界范圍內持續(xù)推廣。

此后數(shù)年間，“全民閱讀”理念傳播范圍不斷擴大。許多國家越來越意識到國民閱讀的文化戰(zhàn)略作用，以全民閱讀為旗幟，制定各種政策，推進各類項目。我國也是如此。1997年1月，我國中宣部、文化部、新聞出版署等九個部委聯(lián)合發(fā)出《關于在全國組織實施“知識工程”的通知》，啟動實施了“倡導全民閱讀、建設閱讀社會”的“知識工程”。全民閱讀的理念開始在我國萌芽。2010年后，黨和國家對全民閱讀的推進已經進入實質性建設階段，投入大量專項資金支持國民閱讀基礎工程建設，使國民閱讀成為國家公共文化服務體系的重要組成部分。

通過考察全民閱讀的發(fā)展歷程和服務理念，國家新聞出版廣電總局將全民閱讀界定如下：全民閱讀是以政府為主導、凝聚全社會參與之力，通過推動閱讀內容資源、閱讀設施、閱讀服務的建設發(fā)展和全面覆蓋，保障公民平等享有閱讀權利；推動公民培養(yǎng)閱讀習慣、提高閱讀能力，通過閱讀優(yōu)秀內容實現(xiàn)人的現(xiàn)代化；從而推動文化的傳承、融合、創(chuàng)新與發(fā)展，進而推動文化發(fā)展與經濟發(fā)展相適應。

二、全民閱讀的主要特征

對于現(xiàn)代社會而言，國民整體閱讀能力直接關系著國家民族文化的傳承、創(chuàng)新與發(fā)展，對國家文化軟實力和核心競爭力起著至關重要的作用。由此而言，全民閱讀無疑是政府義不容辭的責任，是公共文化服務的基礎性工程。從各國全民閱讀多年來的推廣政策及實踐來看，全民閱讀具有以下幾個重要特征。

1. 以政府主導為核心，積極倡導多方共同參與

全民閱讀的推廣范圍是非常廣泛的，覆蓋各民族、各職業(yè)、各個年齡段、各種文化層次的對象。同時，閱讀是個性化活動，個人的閱讀習慣和閱讀偏好與自身興趣和需求密切相關。因此，全民推廣的任務復雜而艱巨。從對立法目的實現(xiàn)機制的分析可以看出,各國并非簡單地要求公民開展閱讀活動，而是將政府作為推動全民閱讀活動的主要義務主體，提高其自身的服務意識和服務能力。同時，積極倡導和踐行多方共同參與的協(xié)同合作理念，包括新聞出版機構、大眾傳媒、圖書館、閱讀推廣公益組織等，以及教師、家長、圖書館員、書店店員、志愿者等各種角色共同參與。

2. 以促進閱讀為目標，營造良好的社會閱讀氛圍

一個人的閱讀能力，直接影響到其個人成長和對社會的貢獻，一個國家的國民閱讀能力也在很大程度上決定了這個國家的綜合實力。但是，由于存在諸多因素，包括其他娛樂消遣媒介和活動的普及，民眾花在閱讀上的時間越來越少。“不閱讀”現(xiàn)象已經成為社會的通病，并有日益嚴重之趨勢。促進全民閱讀不是限制或干涉?zhèn)€人的閱讀行為，而是通過明確和規(guī)范政府等相關部門和機構的職責，為個人的閱讀提供更好的硬件設施和保障體系，促進公民養(yǎng)成良好的閱讀習慣，營造濃厚的社會閱讀氛圍。

3. 以惠及全民為范圍，重點保障未成年人及其他特殊群體

閱讀無疑是每個人求知學習、改變自我、取得成就的最為主要的途徑之一。促進全民閱讀旨在努力保障每位公民的閱讀權利，提供終生學習的基礎設施。同時，無論是聯(lián)合國的“全民閱讀”推廣項目，還是文化發(fā)達國家的閱讀促進政策，都有一個共性，那就是強調對未成年人和其他特殊群體的特別關注。針對兒童和青少年的閱讀活動是各國各地全民閱讀促進活動的重頭戲，[1]其他特殊群體則包括老年人、殘障尤其是視障人士甚至包括犯人、戒毒所人員等。根據(jù)這些不同人群的特定需求，有針對性地規(guī)范全民閱讀服務及活動的開展。

4. 以兼容并包為理念，促進閱讀優(yōu)質內容和引導數(shù)字閱讀活動

促進全民閱讀既要積極推進我國原創(chuàng)精品的傳播，也要譯介世界優(yōu)秀作品，促進國民閱讀人類一切優(yōu)秀文化成果；鼓勵和扶持各種有益的推薦活動，百花齊放。但是兼容并包并不意味著不加遴選全盤吸收，要堅決擯棄各類低俗、低劣、有害內容，促進公民尤其是青少年讀者多多閱讀健康的、優(yōu)秀的作品。[2]

隨著數(shù)字化技術的發(fā)展，傳統(tǒng)的閱讀載體和形態(tài)都發(fā)生了巨大的變化，數(shù)字閱讀越來越融入大眾生活。數(shù)字閱讀因具有檢索方便、途徑多樣、呈現(xiàn)形式豐富等優(yōu)點頗受讀者的青睞，但它也存在淺顯化和碎片化等缺點。因此，開展全民閱讀活動要理性地看待數(shù)字閱讀的發(fā)展，正確處理好傳統(tǒng)閱讀和數(shù)字閱讀的關系，引導讀者尤其是青少年讀者正確開展數(shù)字閱讀活動。

三、國內外全民閱讀立法現(xiàn)狀

1. 國內地方全民閱讀立法簡況

自2014年以來，各省市全民閱讀立法相繼展開，主要有：《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進全民閱讀的決定》（2014年11月27日通過，自2015年1月1日起施行）、《湖北省全民閱讀促進辦法》（2014年11月24日審議通過，自2015年3月1日起施行）、《遼寧省人民代表大會常務委員會關于促進全民閱讀的決定》（2015年3月31日由遼寧省十二屆人大常委會第十六次會議通過）、《 深圳經濟特區(qū)全民閱讀促進條例（草案）》（獲市政府常務會議原則通過，將提交市人大常委會審議）。各省市全民閱讀立法各有側重，為進一步總結全民閱讀經驗、推動閱讀立法提供了寶貴借鑒。

2. 國外閱讀立法簡況

聯(lián)合國教科文組織從1995年起把每年的4月23日定為“世界讀書日”，希望“全球各地的人們，都能享受閱讀帶來的樂趣”。世界主要發(fā)達國家都將推動全民閱讀視為提升國家綜合實力的核心要素之一，從國家戰(zhàn)略的高度推進全民閱讀，取得顯著成效。一是政府立法推動閱讀。如美國的《卓越閱讀法》（1998）和《不讓一個孩子落后法案》（2002）、日本的《兒童讀書活動推進法》（2001）、韓國的《圖書館及讀書振興法》（1994）、俄羅斯的《民族閱讀大綱》（2007）等閱讀法律法規(guī)都著眼于民族和國家的文化未來，以立法的形式促進國民閱讀能力的提高。二是設立機構推廣閱讀。如英國為“閱讀起跑線”項目設立的“圖書信托基金會”、德國的“促進閱讀基金會”、日本的“讀書協(xié)會”及“兒童夢想基金會”、美國的“國家藝術基金會”等。這些組織機構或基金會具有完善的規(guī)章制度，通過科學調查、常規(guī)項目和特殊資助相結合的方式，開展了大量的全民閱讀工作。三是國家元首親自倡導閱讀。不少發(fā)達國家的元首都率先垂范積極參與讀書活動，如美國總統(tǒng)克林頓、布什、奧巴馬都有在開學季到學校陪兒童讀書和倡導全民閱讀的慣例，英國前首相布朗和教育大臣共同發(fā)起過“全國讀書年”活動，德國總統(tǒng)擔任“德國促進閱讀基金會”名譽主席等。此外，英國女王伊麗莎白二世、俄羅斯總統(tǒng)普京等也都積極主持并參與本國閱讀活動。

3. 國家層面全民閱讀立法簡況

從全國來看，文化立法曾經是我國立法領域相對薄弱的環(huán)節(jié)，僅有《著作權法》《文物保護法》等屈指可數(shù)的幾部法律法規(guī)，《公共圖書館法》《文化產業(yè)促進法》等法律醞釀多年仍未出臺。十八屆四中全會強調依法治國，文化立法正在迎來暖春。《公共文化服務保障法》已自2017年3月1日起正式施行。該法作為《全民閱讀促進條例》的上位法，在擬定和討論過程中為后者帶來了大量有益的思路。

國務院立法工作計劃將制定《全民閱讀促進條例》列為“預備項目”。為推動全國全民閱讀立法工作，國家新聞出版廣電總局自2013年起著手開展立法調研工作，先后七易其稿，于2016年11月形成送審稿報請國務院審議。送審稿主要包括以下四方面內容：一是強化責任，包括強化政府的組織領導責任和財稅保障責任、宣傳倡導責任；二是整合資源，充分凝聚政府各部門力量，調動社會資源，共同推動全民閱讀；三是重點保障，將未成年人，尤其是農村留守兒童、城市流動兒童、特困家庭兒童和各類殘障群體列為保障重點；四是監(jiān)督評價，為確保工作取得實績，施行社會監(jiān)督、群眾評議和監(jiān)察問責的評價機制。

四、上海應著力推進全民閱讀立法

1. 上海市全民閱讀立法具有實踐和理論基礎

一是上海市文化教育立法經驗豐富，基礎雄厚。近年來，上海市在文化教育領域立法成效顯著，主要的立法有《上海市農家書屋工程建設管理暫行辦法》（2008年12月29日）、《上海終身教育促進條例》（2011年1月5日）、《上海市社區(qū)公共文化服務規(guī)定》（2012年11月21）、《上海市非物質文化遺產條例》（2015年9月26日）。二是上海全民閱讀活動豐富多彩、富有成效，為全民閱讀立法提供了現(xiàn)實基礎。近年來，上海開展了“書香六進”活動，積極培育“書香上海”品牌體系，上海市新聞出版局與《解放日報(讀書 )》、《文匯報 (書緣 )》、《新民晚報 (讀書)》、《東方早報(上海書評)》等10家本市知名媒體品牌讀書欄目（節(jié)目）共同發(fā)起成立上海全民閱讀媒體聯(lián)盟，這是國內首個地方成立的全民閱讀媒體聯(lián)盟。三是上海市長期開展閱讀理論與應用研究，為立法提供了理論支持。上海市定期開展上海市民閱讀現(xiàn)狀調查和相關專項調查，在此基礎上深入開展閱讀理論與應用研究，建設閱讀監(jiān)測體系，對閱讀推廣活動的成效進行長短期的評估，為全民閱讀活動深入、持續(xù)開展提供科學指導和理論支持。

2. 上海的經濟基礎為全民閱讀提供了物質保障

上海是世界一流的國際化大都市，近年來提出的“四個中心”“創(chuàng)意都市”建設和“雙創(chuàng)”的踐行，都需要智力支持和創(chuàng)新人才支持，而閱讀是這一切的基礎。改革開放三十多年來，上海所積累的物質財富可以支撐扶持公共文化事業(yè)的發(fā)展，經濟發(fā)展理應反哺公共文化。反過來，全民閱讀氛圍的形成，既可以進一步滿足上海經濟轉型和產業(yè)升級的需要，也可以提升上海的國際形象和吸引力。

3. 上海全民閱讀立法解決的主要問題

（1）進一步充實閱讀公共資源

閱讀是公民的基本權益。當前，上海已經對全民閱讀有了基本投入，但是相對于2400多萬的常住人口和大規(guī)模的流動人口而言，公共閱讀資源顯得嚴重不足，并且在資源密度、城鄉(xiāng)布局以及服務人群等方面分布不均。截至2014年年底，上海全市共有街（鎮(zhèn)）以上公共圖書館241個，館藏總量為7863.3萬冊（件），也就是每26.31平方公里，每8萬人擁有一座公共圖書館，全市人均（按常住人口核算）擁有公共圖書館藏書3.27本。這一數(shù)據(jù)雖在全國已名列前茅，但和國際圖聯(lián)和聯(lián)合國教科文組織推薦的每5萬人擁有一座圖書館、圖書館最佳覆蓋半徑和服務讀者數(shù)量等標準相比還存在較大差距。農家書屋工程雖已覆蓋全市所有行政村，但是由于館藏建設、資金保障、人員配置以及宣傳推廣均存在較大不足，農家書屋的服務能力和吸引農民讀者的能力亟需提高。社區(qū)閱覽室、居委會閱覽室以及職工閱覽室等閱讀場所的興建尚處于探索階段，資源配合和服務質量還遠不能滿足市民讀者的實際閱讀需求。實體書店作為市民獲取圖書的主要渠道，在很大程度上承擔了全民閱讀的公共服務功能，但由于一線城市的運營成本非常高，整體經營困難，影響了其“城市公共文化空間”功能的發(fā)揮。

（2）為重點人群提供閱讀保障

推進全民閱讀的重要目標之一就是要切實保障每個公民的基本閱讀權益。在向世界一流的現(xiàn)代化國際性大都市邁進的過程中，上海的人口發(fā)展出現(xiàn)老齡化嚴重、青少年人口比重偏低、外來人口多且規(guī)模不斷擴大等突出特點。因此，如何重點保障特殊群體的閱讀需求已經成為這個城市推進全民閱讀必須解決的現(xiàn)實問題。截至2014年年底，上海戶籍人口中60歲及以上的老年人占總人口的28.8%，居全國人口老齡化之首；戶籍人口中青少年比例僅為8.6%，遠遠低于全國18%的水平；外來人口近1000萬，占常住人口的41.1%；登記在冊的殘疾人94萬。這些問題都對上海推進全民閱讀提出了更高的要求。未成年人的閱讀是國民閱讀的起點，它與城市和國家的發(fā)展水平、發(fā)展?jié)摿Ω叨日嚓P。龐大的老年群體有著旺盛的精神文化需求，基本閱讀保障的缺乏將嚴重制約“積極老齡化”的實現(xiàn)。保障外來人口的閱讀權益，使他們在對城市發(fā)展作出貢獻的同時，也充分享受這個城市的公共閱讀服務。從多方面切實保障殘障人士的閱讀需求是一個國際性一流都市應該具備的人文關懷。總體來看，相關部門對以上領域的重視程度還不夠、投入也不足，需要全面提高和完善。

（3）進一步引領社會閱讀氛圍

上海是我國的經濟中心，經濟的發(fā)展大大提升了城市的實力，改善了民眾的生活。但在社會經濟轉型中，拜金主義、享樂主義、“讀書無用論”等錯誤思潮滋生蔓延，社會閱讀空間和閱讀氛圍不容樂觀。新興媒體及技術手段的發(fā)展在給閱讀帶來方便的同時，也帶來了各種低劣的閱讀內容。實體書店的紛紛倒閉則嚴重影響了城市的文化生態(tài)。淺閱讀、娛樂化閱讀甚至低俗閱讀等傾向嚴重，無益大眾人文情懷、學習求知能力的培養(yǎng)，更無益于文化的積累和創(chuàng)造。

（4）進一步改進閱讀推廣工作

在取得一定成績的同時，全民閱讀推廣工作存在諸多問題。主要表現(xiàn)在：政府對閱讀公共資源的投入相對不足，社會各界力量尚未被充分調動和有效利用。各區(qū)縣閱讀推廣工作系統(tǒng)性、科學性、規(guī)范性不足，重活動、輕工程，熱點的重大全民閱讀活動搞得多，系統(tǒng)實際的全民閱讀工程搞得少；重城區(qū)、輕郊區(qū)，各類全民閱讀推廣工作主要集中在城區(qū)，根植郊縣基層的工作開展得少；重短期、輕長期，功利主義閱讀、急功近利閱讀多，在閱讀習慣培養(yǎng)、閱讀能力提高方面則做得少。通過全民閱讀立法，可以有效改進閱讀推廣工作，加強閱讀推廣的協(xié)調統(tǒng)籌和針對性。

（5）加強閱讀推廣長效機制建設

當前，開展全民閱讀活動還是政府部門的自發(fā)行為，相關工作未能納入到政府考核指標體系中，沒有有力的監(jiān)督約束機制，就沒有長期、持續(xù)深入開展的動力。同時，缺乏統(tǒng)一組織領導機構。全民閱讀工作涉及面廣，政府層面還沒有建立全民閱讀協(xié)調機制，無法形成合力。最后，缺乏財稅政策支持。全民閱讀具有典型的公益性特征，必須由政府主導，通過公共財政扶持和稅收政策優(yōu)惠措施等，才能保障其正常運轉和可持續(xù)發(fā)展。按照法治政府、陽光政府要求，立法解決長效機制問題，無疑最為合適。

[1]艾登?錢伯斯.打造兒童閱讀環(huán)境[M].北京：北京聯(lián)合出版公司，2016年.

[2]斯蒂拉?克拉生.閱讀的力量[M].新疆：新疆青少年出版社，2012年.

（作者單位：中國福利會出版社）