落實長江大保護方針為長江經濟帶發展提供水利支撐與保障

水利部副部長、長江委黨組書記、主任 魏山忠

長江是中華民族的母親河、生命河。長江以全國18.8%的國土面積，生產了全國33%的糧食，養育了全國32%的人口，創造了全國34%的GDP，是我國水資源配置的戰略水源地、重要的清潔能源戰略基地、橫貫東西的“黃金水道”、珍稀水生生物的天然寶庫和改善我國北方生態與環境的重要支撐點，在我國經濟社會發展和生態環境保護中具有十分重要的戰略地位。隨著國家生態文明建設的深入推進和長江經濟帶發展戰略的穩步實施，“生態優先、綠色發展”“共抓大保護、不搞大開發”理念實踐將推進長江保護與發展邁上新的征程。水是生命之源，水生態環境保護在長江生態環境保護中占有重要基礎性作用；水是生產之要、生態之基，水利發展對長江經濟帶社會經濟發展具有重要的支撐與保障作用。新形勢下，準確把握長江大保護中水利工作面臨的形勢任務，強化長江經濟帶發展的水利支撐與保障，對推進長江經濟帶發展戰略順利實施意義重大。

一、長江大保護的形勢要求

（一）踐行生態文明理念，把長江生態環境保護擺在更加優先的位置

黨的十八大以來，黨中央提出“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，把生態文明建設擺在實現中華民族偉大復興中國夢的突出位置。2016年，習近平總書記強調，“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發”。國家生態文明建設的發展理念和習近平總書記的重要講話，為長江經濟帶發展指明了方向。長江流域橫跨我國三級階地，擁有高原高寒、亞熱帶、溫帶等多種氣候條件，生物資源多樣，水系河湖發育，河湖水域、岸線空間、物種資源構成獨特的流域生態系統，山水田林湖渾然一體；流域多年平均水資源量占全國的35%，河湖、濕地面積約占全國20%，魚類資源400余種，其中特有魚類166種，流域生態系統保護至關重要。在長江經濟帶發展中，要把長江生態環境保護擺在更加優先的位置，統籌江河湖泊豐富多樣的生態要素，構建以長江干支流為經脈、以山水林田湖為有機整體，江湖關系和諧、流域水質優良、生態流量充足、水土保持有效、生物種類多樣的生態安全格局。

（二）加強流域水利薄弱環節建設，著力提升水安全保障能力

《長江經濟帶發展規劃綱要》提出了建設沿江綠色生態廊道、構建高質量綜合立體交通走廊、優化沿江城鎮和產業布局、推動長江上中下游協調發展等多項戰略目標，提出了“一軸、兩翼、三極、多點”的發展戰略新布局，對水安全保障能力提出了新要求。《長江經濟帶發展規劃綱要》在切實保護和改善水環境、大力保護和修復水生態、有效保護和利用水資源、有序利用長江岸線資源、統籌加強流域管理等多個方面涉及長江水利支撐保障任務。《長江經濟帶生態環境保護規劃》提出建設和諧長江、健康長江、清潔長江、優美長江和安全長江的五大目標，對長江流域水安全保障提出了具體要求。但目前，長江水利發展還存在許多薄弱環節，防災減災體系仍然存在短板，水資源供需矛盾依然存在，水生態環境壓力日益增大，流域管理能力水平還需要進一步提高。因此，在長江經濟帶發展中，要著力加強水利薄弱環節建設，全面提高水旱災害綜合防御能力，提高水資源水環境承載能力，提升水治理能力，為長江經濟帶城市群及內河經濟帶建設和長江生態環境保護提供可靠的水安全保障。

（三）發揮水利工程體系生態作用，促進長江流域生態環境保護

長期以來，長江流域水利工程體系在流域防洪、供水、發電和航運等方面發揮了重要作用。隨著流域治理開發由開發為主全面轉向開發保護并重，更加側重保護的新階段，發揮水利工程生態作用的要求日益迫切。《長江經濟帶發展規劃綱要》指出，要綜合考慮防洪、生態、供水、航運和發電需求，以三峽樞紐為核心，深入研究三峽水庫蓄水變化與中下游水系生態之間的關系，推進長江上游水庫群聯合調度，適當增加枯水期下泄流量，保障中下游重要河湖生態用水。《長江經濟帶生態環境保護規劃》在“加大河湖、濕地生態保護與修復”中提出，采取水量調度、湖濱帶生態修復、生態補水、河湖水系連通、重要生境修復等措施，修復湖泊、濕地生態系統；在“科學調度長江上游梯級水庫”中提出，對已建水庫，在保障防洪安全和供水安全的前提下盡量發揮水庫的生態效益。雖然，長江流域已初步開展三峽水庫生態調度實踐，但實施深度和廣度還不夠，流域已建水利工程體系生態作用發揮尚待進一步加強。因此，在長江經濟帶發展中，要注重發揮水利工程體系的生態作用，推進生態調度、河湖濕地生態補水、河湖水系連通等，促進長江流域生態環境保護。

（四）強化流域綜合管理，推進長江流域保護與治理形成合力

實行流域綜合管理是當前世界各國治理水問題的普遍趨勢，也是解決我國日益嚴峻的水資源、水生態和水環境問題的重要途徑。《長江經濟帶發展規劃綱要》明確指出，推動長江經濟帶發展，要統籌加強流域管理，充分發揮長江水利委員會等相關機構的作用。《長江經濟帶生態環境保護規劃》提出，要建立健全長江生態環境協同保護機制。當前，流域管理中還存在一些薄弱環節，管理體制機制尚不健全、法制保障亟待完善、流域綜合規劃的法律地位尚未有效落實。因此，在長江經濟帶發展中，要大力推進以流域為單元的綜合管理，探索建立綜合專業相統籌、流域區域相協調、部門行業相協同，各方參與、民主協商、共同決策、分工負責的流域管理體制機制，進一步完善流域水法律法規體系，進一步強化流域綜合規劃的權威性與約束力，進一步加強流域機構的統籌協調與監督管理能力，全面提升流域管理和公共服務水平，凝聚共抓長江大保護的強大合力。

二、長江保護治理的現狀與問題

經過多年建設，長江流域防洪能力顯著提高，水資源綜合利用體系基本形成，水資源與水生態環境保護取得了重大進展，涉水事務管理能力明顯加強，在支撐和保障經濟社會發展中發揮了重要作用。但流域水利發展仍面臨諸多問題：生態與環境壓力日趨增大仍然是可持續發展的主要瓶頸，洪澇災害頻繁仍然是心腹之患，水資源供需矛盾日益加劇、河勢不穩仍然是黃金水道建設的掣肘。隨著長江經濟帶發展戰略深入實施以及全球氣候變化影響加劇，長江流域水利發展面臨的形勢將更趨嚴峻。

一是水生態環境壓力日益加劇。根據長江入河排污口核查行動成果初步統計，流域內規模以上入河排污口6000余個。流域廢污水排放量逐年增加，年排放總量達340億噸，部分河流水污染較重，沿江40多個城市江（河）段近岸水域存在污染帶，巢湖、太湖等湖庫富營養化趨勢明顯，水源地水質安全保障不足。沿江重化工、鋼鐵、危化企業密集布局，有約40萬家石化企業，水環境污染風險和突發水污染事件頻率增加。人類活動引起的湖泊濕地萎縮、江湖天然連通性降低、水生動物多樣性減少等生態環境問題日益顯現。

二是流域洪澇災害仍然突出。長江防災減災體系仍然存在薄弱環節，蓄滯洪區建設嚴重滯后，主要支流湖泊堤防尚未建設達標，山洪災害隱患多、威脅大，沿江（河）城市和重點區域排澇能力較低。發生常遇洪水和局部強降雨時，中小河流及城市防洪問題突出，山洪災害嚴重；遇大洪水時，長江中下游干流河道仍有320～400億立方米的洪水需要妥善安排。部分河段河勢變化較大。長江干流和主要支流局部河段崩岸問題突出，特別是長江中下游河道局部河勢調整加劇，長江口河道河勢變化復雜，使黃金水道能力提升受到限制。此外，岸線開發利用存在粗放無序、布局不夠優化、重復建設嚴重等問題，對防洪安全及河勢穩定造成不利影響。

三是水資源供需矛盾依然存在。局部地區存在工程性缺水問題，跨流域調水對水源區的不利影響日趨顯現，重點地區水資源保障能力仍顯不足，水資源利用效率不高，局部地區生態用水問題較為突出。江湖關系呈現新情勢，洞庭湖、鄱陽湖出現枯水期提前、歷時延長、枯水位降低等情況，水資源利用和水生態環境產生不利影響。

四是流域水利管理體系尚待完善。流域管理法律法規尚不健全，流域性涉水法律法規的研究和制訂有待加強；跨部門跨區域的聯動協調機制尚不完善，流域管理與區域管理的職能劃分與結合尚需進一步明確；最嚴格水資源管理、流域控制性水利水電工程聯合調度、河湖管理、水資源與水生態保護等管理制度亟待加強；執法監督制度尚不完善，綜合執法監督體系有待完備；基礎能力需進一步提升，綜合監測、水利信息化、重大治江問題研究等有待加強。

三、長江大保護的主要對策措施

（一）限制納污，全面修復，保護長江水生態環境系統

一是有效保護水資源。強化水功能區監督管理，嚴格控制入河污染物排放總量，加強重要飲用水水源地保護。推進出臺長江河段利用市場準入負面清單。按照《長江經濟帶沿江取水口排污口和應急水源布局規劃》的要求，全面取締飲用水水源保護區的排污口，優化調整沿江取水口和排污口布局，嚴格控制新增取水口、排污口，保護一江清水。推進長江經濟帶入河排污口監控能力建設。

二是切實保護和改善水環境。加強源頭控制，強化工業和城鎮廢污水治理，加強河流劣Ⅴ類水質綜合治理，推進滇池、巢湖等水環境綜合治理。采取控源、截污等措施，切實加大城市黑臭水體治理。加快推進金沙江下游、嘉陵江上游以及三峽庫區、丹江口庫區等重點區域的水土保持重點工程，加強重要水源地生態清潔小流域建設。

三是大力保護和修復水生態。推動實施長江水生態保護和修復工程，妥善處理江湖關系，積極推進河湖水系連通，改善中下游河湖生態環境。通過實施生態補水工程、流域水資源監管與統一調度，維持生態下泄流量，保障生態環境需水。推進雅礱江、岷江、漢江等江河源頭水源保護與涵養，開展岸邊帶生態修復和濕地保護，實施重要生境和棲息地恢復，開展小流域生態綜合整治，不斷完善流域生態系統結構。

四是有序利用長江岸線資源。全力推動《長江岸線保護和開發利用總體規劃》實施，促進岸線功能分區及管控要求落實到位。強化保護區和保留區岸線保護力度，進一步提升開發利用區岸線使用效率。加強岸線資源使用監管，嚴格河道管理范圍內建設項目工程建設方案審查制度。抓緊開展長江干流河道管理范圍內建設項目專項檢查行動，提出加強涉河建設項目管理的措施建議。推進出臺長江岸線開發市場準入負面清單。推進長江流域河湖水域岸線產權登記，探索建立河湖水域岸線有償使用制度。

（二）補齊短板，風險管理，完善流域防洪減災體系

一是繼續加強堤防建設。加強主要支流和重要湖泊堤防的建設，特別是針對2017年長江1號洪水過程中洞庭湖區重點垸出險比例高于蓄洪垸的情況，加快推進重點垸加固建設，切實提高防洪能力。對相關支流堤防和湖泊堤垸分級、分類指導，按相應防洪標準加固建設；著力加強“兩湖”重點垸的加固建設，切實提高其防洪減災能力。

二是持續推進蓄滯洪區建設。抓緊開展蓄滯洪區圍堤達標和安全設施建設，重點建設長江流域12處重要蓄滯洪區及華陽河蓄滯洪區，繼續推進城陵磯附近100億立方米蓄滯洪區及杜家臺、康山蓄滯洪區的建設。逐步實施一般蓄滯洪區圍堤達標和安全設施建設。加快長江中下游蓄滯區布局與調整論證。

三是強化防洪水庫建設。加快建設中下游支流資水金塘沖、澧水宜沖橋等具有防洪作用的水庫；擴大已建的五強溪、涔天河、萬安、柘林等水庫的防洪庫容；持續推進病險水庫和大中型病險水閘除險加固工程。

四是實施河道綜合治理。全面加固中下游干流河道已有護岸工程，應對上游來沙大幅減小可能導致的河勢變化。治理已出現的和可能出現的新崩岸險情，維護河勢和岸坡穩定，保證堤防安全。積極推動建立長江崩岸應急搶護長效機制、長江中下游河道觀測和崩岸監測預警長效機制，推動長江中下游干流河道系統治理。

五是加強重點地區防洪排澇工程建設、重點中小河流和山洪災害治理。加快湖南洞庭湖區、湖北江漢平原區等重點澇區的排澇、蓄澇工程建設，提高沿江（河）城鎮和產業園區排澇標準。優先安排洪澇災害易發、保護區人口密集、保護對象重要的中小河流和山洪災害治理。

六是推進洪水風險管理。扎實推進長江流域重點地區洪水風險圖編制與應用，強化洪水風險管理和防洪社會服務，強化河湖管護，規范人類活動，促進人水和諧，保障人民生命財產安全和經濟社會穩定發展。

（三）約束引領，節約用水，優化水資源配置格局

一是大力推進水資源節約。完善覆蓋省市縣三級行政區域的流域水資源管理“三條紅線”指標體系，嚴格落實流域最嚴格水資源管理。全面推進節水減污型社會建設。落實水資源消耗總量和強度雙控行動方案，著力抓好《全民節水行動計劃》落實。嚴格用水定額管理，實施建設項目節水“三同時”制度。積極開展水效領跑者引領行動。

二是繼續強化水資源調配。抓緊做好漢江、嘉陵江、岷江、沱江、赤水河流域水量分配方案組織實施工作，積極推進河流年度水量分配和用水計劃管理；抓緊推進金沙江、烏江、牛欄江、沅江流域水量分配方案編制工作。大力推進長江流域片和長江經濟帶水資源承載能力建設預警機制建設。嚴格實施建設項目取水許可管理、區域用水總量和河流最小流量控制管理，保障經濟轉型升級的合理用水需求。

三是不斷優化水資源開發。加強水源工程建設，在用水緊張的長江上中游地區繼續建設中小型蓄水水庫，穩步推進滇中引水、引江濟淮、鄂北水資源配置等大型骨干跨流域水資源配置工程建設。加強城鄉飲水工程建設，提高城市供水保障能力，實現農村飲水鞏固提升。

四是持續加強水資源管理。加強水資源統一配置調度管理，建立跨部門、跨行業、跨區域的流域水資源統一配置調度協調機制，統籌協調流域內外、河道內外、行業內外、上中下游用水需求。按照“實時、滾動、聯合、動態管控”要求，積極推進流域水資源管理監控系統建設，構建流域與區域、跨行業與部門的信息共享平臺。

（四）完善體制，創新機制，提升流域綜合管理能力

一是創新流域管理體制機制。研究提出長江經濟帶涉水管理聯席會議制度建議框架和實施模式。繼續深化長江干流河段采砂管理合作機制和排污口聯合監督檢查機制。研究建立江河源頭區等重點區域和重要飲用水源地保護等重點領域生態補償機制，推進水行政審批制度改革，推動建立跨部門、跨區域的監測資料共享機制。完善公眾參與機制。積極推進決策、執行、管理、服務和結果公開，進一步規范重大行政決策程序，讓公眾更大程度參與政策制定、執行和監督。舉辦長江保護與發展專題研討會，為長江經濟帶水利發展集思廣益。

二是建立健全法規制度。積極推動《漢江流域水資源管理與保護條例》立法進程，推動出臺《長江流域控制性水庫聯合調度管理辦法》《漢江流域水量調度管理辦法》《關于加強長江岸線資源有償使用的指導意見》《關于加強長江水資源保護的指導意見》《關于加強長江中下游干流河道洲灘管理的意見》等法規文件。加快《長江保護法》立法進程，規范和約束各類涉水活動，為長江生態環境保護提供法律保障。

三是完善流域規劃體系。積極推動將長江流域涉水事務統一納入流域綜合規劃的范疇，統籌協調區域規劃和專業規劃的編制和評估，發揮流域綜合規劃的剛性約束作用。加快推進《長江經濟帶發展水利專項規劃》《長江中下游干流河道治理規劃》等規劃的貫徹落實。抓緊開展長江經濟帶水資源保護帶、水生態修復和水土保持等專業規劃的編制工作。

四是加強流域統一調度。以三峽水庫為核心，統籌防洪、生態、供水、通航和發電需要，組織實施長江上游水庫群聯合調度，優化聯合調度方案，充分發揮水庫群綜合利用效益。做好漢江等河流水量調度，保障南水北調中線工程調水及中下游用水需求。

五是加強流域統一監測。順應互聯網融合發展的新形勢，在充分利用現有監測站網的基礎上，整合流域水資源、水環境、水生態監測站網，推進信息化資源整合與共享，建立完善統一的監測網絡和信息管理平臺，構建統一高效、互聯互通、安全可靠的長江流域水綜合管理數據資源體系。

六是加強流域統一監督。加強水資源、水環境、水生態、岸線、采砂等方面的監督管理，嚴厲查處涉水違法行為。充實水政綜合執法力量，建立權責統一的流域水行政執法體制和運行機制。

“把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發”既是習近平總書記從全局出發，對推進長江經濟帶建設提出的重要要求，也是生態文明建設的重要思想在長江經濟帶發展中的深刻體現。落實長江大保護方針，必須從流域保護和治理的實際出發，準確把握長江經濟帶發展的新形勢，大力保護長江水生態環境，加快補齊防洪減災短板，抓緊優化水資源調配格局，著力提升綜合管理能力，為長江經濟帶建設提供強有力的水利支撐與保障。