長江大保護須把握住的關鍵點

劉國才

（環境保護部華東環境保護督查中心，江蘇 南京 210019）

1 守住發展的底線

1.1 底線的重要性

長江大保護要解決的核心問題是正確處理保護與發展的關系，所以長江大保護首先要明確在保護中發展，在發展中保護。在保護中發展、在發展中保護，在當前我國快速工業化、城鎮化大背景下，其解讀應是在發展中守住環境保護的底線，在守住底線的前提下追求經濟的較快增長。

可見，底線問題至關重要。不清楚底線，長江流域經濟發展在環境保護領域就會陷入盲目，經濟發展與環境保護的并重、同步便無從談起；守不住底線，長江流域經濟快速增長必然引發環境污染、生態破壞和資源短缺，長江流域可持續發展和老百姓基本生命健康需求的滿足就不可能實現。

1.2 底線是什么

底線涉及兩方面內容，一是長江流域的產業設置、布局是否符合功能區（主體功能區及水功能區等）定位；二是長江流域排污總量、生態破壞程度是否滿足環境質量達標。在長江流域發展過程中，共抓大保護不外乎在做上述兩方面工作。長江流域的功能區劃定好了，也就明確了保護什么、發展什么的目標導向；污染物排放總量、生態破壞程度控制搞好了，也就解決了各個功能區環境質量的達標。長江流域的產業設置、布局符合了功能區定位，污染物排放量、生態破壞程度又滿足了環境質量達標，環境保護與經濟發展就實現了雙贏，長江流域大保護也就落到了實處。產業設置、布局符合功能區定位，污染物排放量、生態破壞程度滿足環境質量達標是長江流域經濟發展與環境保護的平衡點。

長江流域的功能區劃分，污染物總量及生態擾動控制二者密切相關、缺一不可。功能區劃分是前提，排污總量及生態破壞控制是保障。沒有功能區劃分的明確，污染物總量及生態擾動控制就會陷入盲目；沒有污染物總量及生態破壞控制，各功能區的環境質量就難以達標。可見，長江流域發展的底線包含定性、定量兩個方面：定性方面是長江流域產業設置、布局符合功能區定位；定量方面是長江流域污染物排放量、生態破壞程度滿足環境質量達標。

1.3 從底線區分大開發和大保護

大開發是先污染后治理、先破壞后修復的道路。大開發下的環保底線必然頻頻被經濟增長所突破，即不符合功能區定位的產業設置、布局成為普遍，不滿足環境質量達標要求的超量排污、生態破壞大量存在。大開發后果有三：一是將來的污染治理和生態恢復成本很高；二是許多環境污染和生態破壞不可逆；三是待治理和恢復之時，可能已經引發嚴重的社會公害。

大保護的核心是實現發展與保護的并重、同步，是產業設置、布局符合功能區定位，污染物排放量、生態破壞程度滿足環境質量達標要求的發展之路。簡而言之，就是長江流域一切經濟活動都要在環境質量達標前提下、在與功能區定位不沖突前提下方可進行。

可見，大開發、大保護是以保護和發展關系處理來區分，以是否守住底線為工作目標做評判的。凡未以守住底線為目標，不管是過去還是未來，都是搞大開發；凡以守住底線為目標，不管是過去還是未來，都是在共抓大保護。

2 實行底線上的倒逼

2.1 倒逼的重要性

長江大保護要解決的手段問題是如何協調發展與保護的關系，所以大保護要強調代價小、效益好、排放低、可持續的環境保護之路。

如何實現大保護的代價小、效益好、排放低、可持續，通過底線的倒逼可以達到。根據我國國情，如果底線成為各級黨委和政府政績評價的紅線，即一旦突破，就被諸如掛牌督辦、區域限批、責任追究、一票否決等硬約束，就必然會產生強大的倒逼作用，促使各級黨委和政府樹立底線意識，研究如何在長江流域經濟快速增長下，不突破環保底線，研究如何在滿足底線要求前提下追求長江流域GDP的快速增長，進而走上代價小、效益好、排放低、可持續的大保護之路。實行底線上的倒逼，是解決長江流域環境問題的不二選擇。

2.2 倒逼什么

在政績紅線、環保底線雙約束下，償還舊賬、不欠新賬、加快發展必然成為長江流域各級黨委和政府倒逼下的自覺行動。

償還舊賬，即償還本轄區現存產業設置、布局不符合功能區定位，污染物排放量、生態破壞不滿足環境質量達標的舊賬。目標是通過償還舊賬盡快達到底線硬約束要求。

不欠新賬，即在新一輪經濟增長中，做到產業設置、布局符合功能區定位，污染物排放量、生態破壞滿足環境質量達標。目標是通過不欠新賬達到不突破底線硬約束要求。

加快發展，即在守住底線前提下，追求經濟的快速增長。簡言之，就是用底線范圍內環境容量去支撐更大的經濟規模 （量化表征就是轄區單位GDP的排污強度不斷降低），從而真正實現通過底線的倒逼，促進長江流域地區黨委和政府實現轄區經濟結構的戰略調整和經濟增長方式的根本轉變。

當務之急，要盡快劃定長江流域功能區，盡快明確各功能區產業發展的定位及導向，使功能區紅線劃定及其產業的定位與導向是否符合劃定要求成為長江流域轉變經濟增長方式一票否決的定性指標；同時，盡快明確各功能區環境質量的標準，使環境質量標準及其相應的排污總量、生態破壞控制是否滿足標準要求成為長江流域轉變經濟增長方式一票否決的定量指標。以定性、定量兩項工作做抓手，共抓長江大保護就有望實現像鋼鐵一樣硬。

底線是上級黨委和政府倒逼下一級黨委和政府的政績利劍。底線的兩項指標極易獲取，極易評價，極易考核，無需暗訪，且難以造假。底線的兩項指標較復雜的過程控制指標更具操作性、公正性、根本性。脫離底線論環保，長江流域經濟發展與環境保護協調就是句空話。

2.3 從底線看倒逼的壓力

由于長江流域各行政單元資源稟賦、功能定位、經濟規模、增長方式等不同，決定了各地滿足底線的情況不同，地方黨委和政府面臨的倒逼壓力也不同。滿足底線情況可分為不滿足、滿足、有余量三種，相應倒逼的壓力也分為大、中、小三類。

對于不滿足底線，倒逼壓力大的地區，地方黨委和政府要做好償還舊賬工作。結構布局調整和減少排污與生態破壞的首要目的是償還底線的舊賬。此時，上級黨委和政府要重點考核下一級黨委和政府轄區底線的改善率，即下達改善率量化指標，并將底線改善率作為硬約束，倒逼黨委和政府采取諸如減排、整治、搬遷、調整等的過程控制措施。

對于滿足底線，倒逼壓力中等的地區，地方黨委和政府要做好不欠新賬工作。結構布局調整和減少排污與生態破壞的首要目的是改善經濟增長方式，實現又好又快發展。此時，上級黨委和政府要重點考核下一級黨委和政府轄區底線的鞏固率。

對于底線有余量，倒逼壓力小的地區，地方黨委和政府要做好加快發展工作。加大招商引資力度，利用底線余量盡快實現經濟快速增長。此時，上級黨委和政府要重點考核下一級黨委和政府轄區底線的達標率。

發展與保護同等重要，不存在孰輕孰重的問題。地方黨委和政府不能為經濟增長突破環保底線，影響百姓基本健康需求；也不能片面為保護環境不發展經濟，守著青山綠水餓肚皮。老百姓的生存權、發展權同等重要。對于長江流域限制開發、禁止開發區，以及對長江流域跨行政單元有重要生態功能的區域，由于底線更加嚴格，本級及共同的上級黨委和政府要通過財政轉移支付、產業政策扶持、規范市場化機制等生態補償來平衡經濟發展。

3 理性行進中的設計

3.1 行進的主線

長江大保護要解決的操作問題是如何務實推進環境保護工作，所以明確大保護行進的主線至關重要。行進的主線是長江流域環保工作從認識到實踐銜接有序的綱，是對下列一系列問題的正確回答。即：長江大保護的目標是保障老百姓的生存權，基本內容是讓老百姓喝上放心的水，吃上安全的食品，呼吸上清潔的空氣，在良好的生態環境下生產生活；生存權的實現需要可考核的指標來評價，即水環境、土壤環境、空氣質量等底線的達標；實現底線達標需要明確地方黨委和政府環境保護的任務，即以底線倒逼的償還舊賬、不欠新賬、加快發展；完成任務需要明確具體的工作方法，即采取法律、行政、經濟、技術等的綜合手段，并予以理性設計。

3.2 行進的理論

說清一個點，即長江流域經濟發展與環境保護的平衡點。平衡點是一切經濟活動不可突破的環保底線；是評價地方黨委和政府是否做好長江大保護工作的唯一和最終標準。

把握兩原則，即功能區劃原則和環境質量達標原則。兩項原則是長江流域一切經濟活動的出發點和落腳點；是地方黨委和政府處理發展與保護關系必須始終堅持的原則。

做好三件事，即償還舊賬、不欠新賬、加快發展。三件事是地方黨委和政府在長江流域發展與保護“行進”征途中不斷努力的“節點”和永恒的工作主題。

3.3 行進的方法

行進的方法為：地方黨委和政府對底線負總責，環保部門對滿足底線工作實施統一監督管理，各相關部門對滿足底線任務分工負責。環保部門統一監督管理任務有三：將轄區底線現存問題理清楚；將解決底線問題本級相關部門和下一級黨委和政府任務列清楚；將行進的方法向黨委和政府匯報清楚，通過地方黨委和政府目標責任將任務落實到本級相關部門和下一級黨委、政府頭上，實行任務完成情況的問責制和一票否決制。共抓大保護，各級黨委和政府間要逐級明確環保底線硬約束的責任；同時，地方黨委和政府也要明確本級各相關部門責任，如明確各級經濟綜合部門責任為：要將當地產業結構、布局與功能區底線現存矛盾問題理清楚，并牽頭完成好底線定性部分目標任務，因為產業結構布局調整滿足功能區要求工作的監督管理是經濟綜合部門的分工負責。

對底線定性、定量兩個方面的考核評價應是全面的、涵蓋全部指標的全方位評價。如其中環境質量應包含水、氣、土壤等各自的全部評價指標，而非有選擇地進行（如考核地區有其特征污染物排放，則必須一并納入），真正實現地方黨委和政府對所轄區域環境質量負總責（而非對部分環境質量負責）。全方位考核可徹底扭轉環保工作事后、被動、消極、補救局面，將地方黨委和政府倒逼到解決轄區底線現存突出環境問題上來。長江流域涉及11個省（區、市），各地滿足底線要求情況不同，償還舊賬、不欠新賬要重點解決的指標、因子也不同，全方位考核也尊重了地方底線排污的經濟發展權。全方位底線考核是上級黨委和政府對下一級黨委和政府的硬約束，而如何實現底線考核目標是被考核地方黨委和政府自身的事。