城市應急管理改革創新：佛山市的實踐、挑戰與策略選擇

◎ 盧文剛 王雅萱 古國偉 傅基虎 劉 沛

城市應急管理改革創新：佛山市的實踐、挑戰與策略選擇

◎ 盧文剛 王雅萱 古國偉 傅基虎 劉 沛

在深入調研的基礎上，總結了“十二五”期間佛山市應急安全管理工作的實踐探索和取得的成效，剖析存在的主要問題；在分析“十三五”時期面臨形勢基礎上，對佛山市“十三五”期間加快城市應急體系現代化建設，全面提升城市應急能力提出相應的政策措施建議。

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“十二五”期間，佛山市在市委、市政府的高度重視和正確領導下，各區、各部門緊緊圍繞應急管理工作“無急可應，有急能應”的目標要求，加大創新力度、加強資源整合、強化精細管理、夯實基層基礎，全面提升應急能力水平，應急管理綜合實力穩步提升，較好地完成了“十二五”規劃的工作目標。“十三五”期間，佛山應根據《中華人民共和國突發事件應對法》《佛山市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》等有關法律法規和佛山市實際, 深入剖析佛山市應急管理工作的發展現狀、面臨形勢與挑戰及存在問題，系統闡明建設目標和措施，以全面加強應急體系現代化建設提升應急能力現代化水平，為佛山市率先全面建成高水平小康社會提供有力的公共安全和應急保障。

一、“十二五”時期應急管理的實踐探索

（一）應急體制建設不斷完善

市直各部門在應急法制建設上狠下功夫、不斷完善針對性的應急管理法規體系。如市安監局結合安全生產工作實際，制定《佛山市安全生產風險評估指南》，指導各區、各部門科學開展安全生產風險分析工作。同時出臺《佛山市安全生產風險管理暫行規定》，促進安全生產由事后整治、事故排查向事前規劃引導轉變；市水務局切實落實以行政首長負責制為核心的防汛責任制，完善省三防責任人信息管理系統建設；市農業局制定《佛山市農業局（農管辦）應急管理工作方案》，進一步明確了組織構架和職責分工；市供電局組織修編《佛山供電局應急管理業務指導書》等8份文件，建立健全應急管理制度體系；市氣象局出臺《佛山市突發事件預警信息發布管理辦法》，完善了發布業務流程和工作制度，并積極推進《佛山市氣象災害預防條例》的立法工作。

（二）應急預案管理更加規范

應急預案體系更加健全。根據“廣覆蓋、易操作、重實用”的思路，強化應急預案管理，增強預案的可操作性，拓寬預案的覆蓋面，逐步建立起以總體預案為統攬，各大職能部門和企業事業單位應急預案為支撐，各專項預案為補充的應急預案體系，為及時應對和妥善處置突發事件夯實基礎。2012年，市政府對《佛山市突發事件總體應急預案》進行修訂并重新印發，從組織架構、職責分工、運行機制、應急保障、監督管理等方面對總體應急預案進行更新。同時，狠抓應急預案動態管理，要求各級各類應急預案發布滿三年尚未修訂過的預案均需修訂，雖未超過三年，但存在應急指揮機構及其職責等發生調整的亦應及時修訂。2014年補充制定了《佛山市處置電網大面積停電事件應急預案》《佛山市處置城市地鐵事故災難應急預案》等市級專項應急預案。2015年修訂發布了《佛山市港口危險貨物事故應急預案（2015年版）》《佛山市公路橋梁與城市道路橋梁安全事故應急預案》《佛山市水上交通突發事件應急預案》等。市安監部門還推動應急預案“卡片化”改造工作，使應急預案更具針對性，更便于掌握和操作。

應急預案演練效果日趨明顯。高度重視應急演練，把應急演練作為提升突發事件處置水平的突破口，市相關職能部門和有關企業每年都積極組織開展消防、安全生產、防汛、突發公共衛生事件等各類演練，各區、鎮（街道）每年亦至今組織一次應急演練，檢驗應急預案的有效性、實用性。

（三）應急救援隊伍不斷壯大

加大應急救援隊伍建設力度，提升應急隊伍實戰水平。如市環保局組建了突發環境事故救援隊；交通運輸主管部門普遍建立了水運應急保障隊、道路搶險隊、交通在建工程搶險隊、客運應急保障隊和貨運應急保障隊等應急隊伍；市公路系統組建“佛山市公路交通運輸保障大隊”；市衛生計生局共建立了19支市級應急救援隊伍，涵蓋11個公共衛生大類，共計180多人，下屬區鎮（街道）也建立了相關的救援隊伍；市三防指揮部大力推進搶險隊伍建設，擁有兩支省級抗洪搶險隊伍，在佛山市和其它市的搶險活動中表現優異。2015年，市層面出臺佛山市鎮（街道）專職消防隊建設管理規定，成立區綜合應急救援大隊，由區消防大隊負責統一調度使用，提升了應急救援的專業化水平。此外，“十二五”期間應急管理專家隊伍建設也成效明顯，2014年，市成立了第三屆突發事件應急管理專家組，涉及突發事件的各個領域。同時，市積極組織專家積極參與應急管理理論研究和開展應急管理宣教培訓，較好地發揮專家的參謀顧問作用。各區應急辦也聘請了區應急管理專家，均成立了區應急管理專家組，各職能部門建立了本專業的專家庫，如市衛生計生局重新梳理了醫療系統的專家，并建立了6個類型總共40人的市衛生系統專家組。同時，市、區都建立了應急志愿者隊伍，其中大多數人是從共青團的志愿者隊伍中自愿報名參加。2014年市民政局組建了佛山市救災志愿者隊伍，在自然災害應急救助、防災減災宣傳方面充分發揮作用。此外，從2014年開始，南海區政府與佛山藍天救援隊、南海菠蘿義工隊、南海無線電通訊隊、南海無人機隊等4支專業民間應急隊伍建立應急聯動機制，各類社會專業應急力量的加入，成為政府應急救援力量的強有力補充。

（四）應急保障建設重點突出

應急物資裝備體系不斷健全。市各級政府部門大力加強應急物資儲備工作，通過自儲或協議代儲的形式，建立災害救助物資倉儲網絡，共設立市級倉儲2個、區級倉儲4個、鎮（街）級倉儲45個，村（居）級倉儲218個，各級倉儲建設面積達12.8萬平方米，儲存物資折款300多萬元。安監部門目前已收錄了1164個應急物資庫，共10大類、113小類、4142種應急物資，以及佛山市的港口和碼頭分布圖等，同時對智能倉庫管理作進一步規范，有效保證全市各類生產安全事故應急救援處置工作的需要。由于藥品儲備的時效性等問題，市衛生計生局通過與企業合作，共同開展藥品儲備工作，較好地提高了物資儲備與管理的效率。另外，佛山市禪城區與區內的超市、糧油店等企業單位達成代儲應急物資的協議，通過采取實物儲備和商業儲備相結合的物資保障模式，既保證了應急所需，又節省了大量資金。

著力推進應急避護場所建設。按照省政府的要求，近年不斷加大投入力度，加強應急避護場所建設。截至2015年8月底，市、區應急避護場所總面積達到173.2萬平方公里，容納總人數達42.9萬人，容納率達到39%。為方便市民有災來時方便尋找避護場所，2014年底市還完成了全市1400多個避護場所電子地圖標識。各區都重點建設一批示范性應急避護場所，以點帶面、全面鋪開應急避護場所建設。下一階段，全市的應急避護場所將逐步納入數據化管理，由應急技術平臺統一歸檔調度。

（五）應急平臺應用成效漸顯

應急平臺建設初具成效。“十二五”期間，佛山市加強應急平臺建設，通過建設應急指揮場所（硬件總集成）、視頻接入系統、應急通信系統建設、數據中心和綜合應用系統建設（軟件總集成）等子項目，初步實現面向政府各級行政單位，對各級專業應急指揮系統進行綜合管理，致力于形成一個協調高效、綜合統一、資源優化、科學嚴謹、責權分明的應急平臺。

全市各區的應急平臺建設取得實質性發展。佛山市禪城區社會綜合治理指揮中心所建設的社會綜合治理云平臺，其數字化管理與完善的信息存儲使得該系統可以初步實現對突發事件的預判和預警效果。近幾年來，通過不斷完善平臺數據庫，升級功能，使平臺更實用，在“行通濟”、“迎春花市”等大型活動公共安全保障中，起到了良好的監控和指揮作用。南海區是廣東省第一批應急平臺系統建設試點單位，在2013年10月完成應急平臺的二次開發工作并正式投入使用。三水區建設區智能防控平臺，強化3G單兵應用，2013年12月通過竣工驗收，正式投入使用。

（六）監測預警能力明顯提高

“十二五”期間，佛山市在提高突發事件監測預警能力方面進行了積極探索：創新社會協同機制，拓寬發布渠道，突破預警信息發布“最后一公里”。市政府授權佛山電臺92.4頻率為應急廣播頻率，通過應急廣播向社會公眾發布預警、傳播突發事件信息。市氣象局與三大運營商簽訂了《佛山市突發事件預警信息發布綠色通道協議書》，并建成和完善電視、電臺、網站、12121、“村村響”大喇叭、顯示屏、“智慧驛站”、“手機應用、QQ、微信、微博”等十多種發布渠道，提高了預警信息的覆蓋面和實效性。市地震局建成了佛山市數字地震遙測臺網以及地震烈度速報與預警工程，基本實現了市200公里范圍內2.0級以上地震的實時監測能力。南海區在全省率先將人防防空警報器納入突發事件預警系統，依托人防防空警報器的語音廣播功能進行災難預警。高明區以“村村響”大喇叭廣播系統為創新點，率先建成了多功能全覆蓋的應急廣播系統。

（七）風險隱患排查穩步實施

佛山市以全面構建突發事件風險隱患定期排查、實時監測、及時發現、有效整改、動態監管的風險管理體系為目標，進一步加大工作力度，深入推進突發事件風險防控工作常態化，著力健全突發事件風險隱患排查和整改長效機制。率先制定《佛山市突發事件風險隱患排查整改管理工作指引》，明確17類重點行業領域突發事件風險隱患分級評估標準，為全市各級各部門開展風險隱患排查整改工作提供了具體工作指引。創新利用已有應急技術平臺抓好各類風險隱患的登記和核銷工作，落實工作責任制，確保排查不留死角，整改不反彈、不復發，力爭從源頭治理上提升應急保障水平。

二、“十三五”時期面臨的形勢、挑戰和亟需優化的問題

（一）“十三五”時期應急管理面臨的形勢和挑戰

“十三五”時期是我國全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興中國夢的關鍵時期，是全面深化改革，促進經濟、社會治理轉型的攻堅時期，佛山市應急管理工作既面臨新的歷史機遇，又面臨嚴峻挑戰。

1.突發事件多發頻發態勢給應急管理工作帶來新挑戰

自然災害進入多發頻發期。龍卷風、臺風、暴雨、高溫、低溫雨雪等極端天氣氣候事件頻發，時空分布出現新變化；特大洪澇災害、地質災害、森林火災等自然災害發生的可能性加大。生產事故防控形勢嚴峻。安全生產基礎依然薄弱，安全生產領域長期積累的各種安全問題仍很突出，重特大事故發生的可能性仍然較大；危險化學品泄漏等造成重特大突發環境事件的隱患增多。公共衛生事件防控任務依然繁重，食品安全風險隱患依然存在，打擊假冒偽劣食品藥品的任務仍然嚴峻；法定報告傳染病防控任務依然艱巨，保護公眾生命健康安全責任重大。社會安全形勢不斷變化。隨著經濟社會結構深刻變化，誘發群體性事件因素增加，流動人口不斷增多，社會治理任務日益繁重，網絡與信息安全問題日漸嚴峻，維護社會穩定的任務十分艱巨。

2.佛山經濟社會發展需要應急管理工作提供新保障

經濟發展需要應急管理工作提供新保障。佛山市作為全國先進制造業基地、廣東重要的制造業中心，是“廣佛都市圈”“廣佛肇經濟圈”“珠江-西江經濟帶”的重要組成部分，在廣東省經濟發展中處于領先地位，經濟的迅速發展需要應急管理工作提供安全穩定的社會環境，為經濟社會的不斷發展奠定良好的基礎。社會治理需要應急管理工作提供新保障。一方面，隨著佛山市社會經濟的迅速發展，人民群眾的生活水平不斷提高，對應急管理和公共安全工作的要求和期望也隨之增加。另一方面，隨著貧富差距的拉大，社會治理日趨透明化，社會矛盾也日益突出，個人極端事件隱患增大，群體性事件多發頻發，加強應急管理工作則顯得越來越重要和迫切。

（二）亟需優化的突出問題

1.應急管理體制尚需進一步改革

機構設置待健全。應急管理組織機構還不夠健全，目前已成立的應急管理辦事機構性質多樣，上下級機構性質和職能不對應，各級各部門的應急管理機構的職責劃分仍有不明晰之處。應急管理工作人員相對短缺且缺乏一定補充。應急管理工作量大任務緊，但人員編制未能及時落實到位，且值班缺乏一定補貼，相關經費得不到保障，工作人員離職離崗的現象時有出現，難以保證應急工作的順利開展。基層應急管理體制尤為薄弱。鎮、街等一級政府的應急部門和機構絕大部分是掛職的臨時機構，工作人員大多兼職，同時負責多項工作，應急管理工作缺少專人負責。基層應急管理工作人員大多不是公務員編制，不利于保持穩定性和調動工作人員的積極性。由于基層應急管理機構不夠健全，導致應急管理基層基礎工作薄弱，從上到下層層衰減，管理能力弱化，制約了應急管理工作的開展。

2.應急指揮平臺建設尚可進一步優化

各市直部門應急指揮平臺建設互聯互通待深入。目前各級政府及政府各部門大多都設有應急指揮平臺，但各個應急指揮平臺尚未完全實現互聯互通和數據共享，各個單位的應急平臺建設多有重復，既不能保證數據的準確和全面，又在一定程度上造成資源浪費。此外，鑒于有些部門自身工作的特殊性，有許多信息無法共享或無法全部共享，或者是在共享程序上比較繁瑣，這在一定程度上也阻礙了各級各部門之間的資源整合以及聯動協調工作。平臺信息的有效性問題不足。部分單位的應急指揮平臺數據庫信息量少且缺乏動態更新機制，由于信息更新不及時而導致信息無效或者過時。應急指揮平臺功能有待進一步擴展。目前應急指揮平臺的功能大多限于日常的管理工作，在災害監測、防控、輔助決策和指揮協調等方面應用不足，發揮協調統一的應急指揮作用待推動。

3.應急預案管理應有改善空間

應急預案的編制水平參差不齊。個別單位對應急預案編制工作的重視程度不夠，工作進展較緩慢；部分預案編制后被束之高閣，缺乏有效演練和修訂，預案的科學性、針對性、銜接性和操作性有待進一步提高；預案編制和修訂缺少專業人員指導，一些預案宏觀條目較多，缺乏具體的操作明細，預案質量不高，規范性不夠，實操性不強。隊伍演練水平仍有待提高。全市各類應急隊伍雖配置相關人員，但受多種因素影響，演練層次和水平與實戰需要存在較大差距，演練效果不明顯，演練質量需進一步改善；個別部門存在應急演練開展不夠，演練形式單一，對演練后期的評估和改進的重視不夠等問題，應急演練科學化水平亟需進一步提高。

4.監測、預警、信息報送及發布制度待改進

監測預警制度仍需完善。目前，南海區、高明區已經建成預警信息系統，但是禪城區、順德區、三水區“最后一公里”預警工作還相對滯后，禪城區預警信息中心尚未成立。各類突發事件風險隱患底數還不夠清，對確立重大危險源的標準有待進一步明確和統一，監測手段相對滯后，綜合預警和信息發布手段等方面還需要各個單位進一步整合和提高。信息報送發布仍可進一步健全。鑒于某些突發事故發生后傷亡人數不斷變化，在鑒定事故等級時容易存在偏差，在報送信息時可能導致誤差。

5.宣傳教育和社會參與仍可進一步拓展

宣教培訓仍需加強。目前雖然定期組織應急管理相關的領導干部和管理人員進行應急管理方面的宣教培訓，但是對于選派相關管理人員到先進地區學習培訓的機會仍然有限。應急管理社會參與仍需拓展。對于民間的應急救援隊伍仍可加大政策扶持，志愿者隊伍建設需進一步加強。社會公眾的危機意識尚需提高，全民的、群眾性的應急知識與技能培訓還沒普及到位，尤其是高危行業、企業從業人員的自救互救能力不足。

三、“十三五”時期加強應急管理的策略選擇

“十三五”期間，佛山市應根據《中華人民共和國突發事件應對法》《佛山市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》《廣東省突發事件應對條例》及有關法律法規和佛山市實際, 深入剖析佛山市應急管理工作的發展現狀、面臨形勢及存在問題，系統闡明“十三五”時期的總體思路、奮斗目標、發展指標、工作任務、建設項目和保障措施，深化改革創新努力建設與佛山市全面建成高水平小康社會相適應的公共安全應急管理現代化體系。到2020年，全市防范和應對各類突發事件的能力得到顯著提升，應急保障水平全面增強，為佛山市率先全面建成高水平小康社會提供堅強有力的公共安全應急管理保障。為此可采取的主要策略包括：

（一）加強應急體制機制建設

1.健全應急管理組織體系

深入開展應急管理機構規范化、標準化建設，全面加強市縣（區）及鎮應急管理機構建設，推動應急管理工作重心下移，建立健全上下貫通的市、區、鎮（街道）三級應急管理機構網絡體系，推進各相關職能部門組建應急管理領導和辦事機構。明確應急管理機構性質，確保上下級機構性質、職能基本一致，理清機構職責，理順機構與行業主管部門的關系，規范不同層級、不同部門之間的主要工作職能和應急響應的基本流程。進一步健全基層應急管理機構，鎮（街道）全部設立或確定應急管理機構，配備專職工作人員，負責轄區內應急管理各項工作。明確基層專項應急指揮部辦公室的應急管理職責，合理配備與工作任務相適應的人員力量。各級應急管理機構和部門要積極主動加強與地方黨委、政府、編辦溝通協調，詳實反映本地區應急管理現狀，爭取編制人員配套到位，鼓勵和引導基層重點落實應急管理專職人員，充實基礎力量，爭取相關經費落實到位，落實對應急管理人員的值班補貼等，盡快實現機構、編制、職責、人員、經費、裝備“六落實”。

2.完善應急聯動機制

推動完善應急聯動機制，統一調度隊伍物資裝備，努力做到各級聯動、部門聯動、軍地聯動、政企聯動，努力實現指揮流暢、調度有序、資源共享、應對有力。加強全市各級、各部門之間的溝通聯動和信息共享，完善跨區域、多部門協作的突發事件應急處置機制，增強協作意識，暢通協作渠道。加強與重點單位、部門的協調溝通，提高應對突發事件的聯動效率，提升區域間和部門間的應急聯動響應速度和應變能力。推動軍民融合，完善軍地應急聯動機制，構建情報信息共享體系，制定軍地聯動預案，加強軍地應急聯合訓練演練，進一步強化軍地聯合應對重大突發事件能力。

（二）完善應急預案管理體系

1.完善應急預案的編制修訂工作

按照“縱向到底、橫向到邊”的要求，認真做好基層應急預案的編修工作。開展基于情景構建的專項應急預案及操作手冊修訂，督促各單位按照總體應急預案和專項應急預案的要求制訂和修訂相應預案，使全市形成縱橫協同一致的應急預案體系，確保預案層級分明、規定具體、科學規范。[1]進一步健全應急預案體系，修改完善各類應急預案要提出明確的防范措施和處置程序，保證可操作性、實效性和針對性，保證各級、各類應急預案之間銜接順暢。結合實際，對預案實行動態管理，根據形勢和任務的變化，及時進行修訂完善，逐步形成相互銜接、協同聯動，完整配套的應急預案體系。

2.切實提升應急演練質量和實效

加強應急預案的演練實踐，有針對性地組織政府機關、企業、學校等單位開展安全演練，提高群眾處理突發事件的能力，切實起到檢驗預案、完善準備、磨合機制、鍛煉隊伍和教育公眾的作用。強化專家指導和演練過程管理，完善應急演練方案制定、情景設計和評估總結等工作。大力推進應急演練的模式創新，進一步推廣應急預案桌面模擬演練、實戰綜合演練和“雙盲”演練等多種演練模式，提高應急演練實效。提高預案演練的實戰性，通過開展聯合演練等方式，促進各單位的協調配合和職責落實。[1]落實演練評估制度，根據演練的評估結果對應急預案修訂優化，以確保預案的持續科學性。

（三）規范應急隊伍體系建設

1.完善應急救援隊伍建設

根據佛山突發事件的特點和佛山市應急救援的需求，分類分級建設應急救援隊伍。統籌考慮各行業領域應急救援隊伍在人員、物資、資金等方面的需求，進一步整合現有應急救援力量，合理推進應急隊伍“一專多能”建設，優化專業應急救援隊伍的規模和布局，努力形成以公安、消防、林業、衛生、水務、國土為骨干力量，以危險化學品救援、城市消防、醫療救護等專業隊伍為基本力量，以企事業單位等社會力量兼職隊伍和應急志愿者隊伍為輔助力量的應急隊伍體系。[2]推進各個隊伍之間的協調互動。

2.加強應急管理專家隊伍建設

鼓勵和支持專家學者參與政府應急管理體系建設，積極開展專家信息的收集、分類、建檔工作，進一步完善相應的信息數據庫。積極開展專家會商、研判、培訓和演練等各項活動，為應急管理專家參與應急決策建議、專業咨詢、理論指導和技術支持提供優質高效服務。健全“行政專家”和“業內專家”相結合的應急管理科學決策機制，充分發揮專家的咨詢與輔助決策作用，切實提高突發事件科學防控水平。

3.強化應急志愿者隊伍建設

依托基層社區和共青團組織，通過正確的引導、合理的機制和必要的支持，鼓勵社會組織、個人和專業機構在基層社區、學校、企業、重點場所組建形式多樣、類型豐富的志愿者隊伍。鼓勵和支持應急志愿者隊伍的不斷發展，特別是加強青年志愿者隊伍建設。通過探索建立政府支持、項目化管理、社會化運作的志愿者服務機制，明確應急志愿服務范圍和志愿者的權利義務，發揮志愿者隊伍在應急知識科普、應急處置救援和恢復重建等方面的重要作用。

4.加強應急救援隊伍裝備配備

根據應急救援隊伍定位實際需要配備單兵裝備、小型移動應急平臺、中型移動應急指揮車以及專業搶險救援車等裝備，實現事故現場移動辦公、遠程會商、綜合研判、應急通信、定位導航、移動監測、現場組網和應急指揮救援等功能，滿足應急現場統一指揮和救援需要。[3]

（四）提升監測預警體系建設

1.提升風險隱患防控能力

進一步強化風險隱患排查整改工作，加強專項督查，確保整改措施落實到位。完善全市重點行業領域突發事件風險隱患分級評估標準，確保突發事件風險隱患排查、評估、登記、整改、監管全過程建檔進庫，規范風險防控常態化工作，完善風險防控長效機制。重點建設覆蓋各級安全監管部門和企業的重大危險源監管系統，充實重大危險源信息系統內容，實時掌握全市危險化學品等重大危險源相關信息，并能夠結合重大危險源周邊情況形成有針對性的現場處置系統方案。

2.完善突發事件監測體系

逐步建立市、區匹配，橫向到邊、縱向到底的監測體系，加強對突發事件頻發區、易發區、薄弱區、敏感區的監測。根據應急管理需要，完善監測網絡系統，擴充完善氣象、水文、地震、地質災害和環保等監測站，[4]增加監測點密度，擴大監測面，改進監測技術和手段，提升監測精準化和現代化水平。針對人員密集等重要場所，進一步整合各類技術與管理系統，提升重點區域綜合監測、分析和處置能力。完善市、區、鎮（街道）三級公共衛生事件監測網絡，健全傳染病和群體性不明原因疾病、中毒、食品藥品安全等公共衛生事件監測系統。健全社會矛盾糾紛排查調處工作機制，掌握內幕性、深層次、耦合性的情報信息，完善矛盾糾紛信息臺賬，及時了解不穩定因素。

3.加強預警能力建設

建立與集成預警信息統一發布平臺，完善各類預警信息數據庫，推進預警信息發布終端進學校、社區、企業、機關和鄉村，不斷擴大預警信息覆蓋面。利用報刊、廣播電臺、電視、政府門戶網站、電子顯示屏、手機客戶端、微信、QQ群等多種渠道并充分結合當地實際及時發布預警信息，拓寬預警信息發布渠道，增強預警信息發布時效，提高發布質量和效能。統籌推進人員密集場所預警信息發布工程建設，強化基層預警信息傳播能力，全面提升監測預警能力。

（五）優化應急支撐保障體系

1.統籌應急物資儲備管理

按照“配備合理適量、管理有序、資源共享、保障有力”[5]的原則，優化完善現有各類應急儲備物資，健全布局合理、種類完整的應急物資儲備體系。建立完善各級政府和各部門應急物資綜合協調保障體系，[1]整合實物儲備信息資源，依托現有網絡信息建立應急物資管理系統，實現對各類應急物資調配、監控、預警、調度的動態化管理和信息資源共享。[5]加強應急物資的實物儲備、市場儲備、生產能力儲備等多種渠道，實現政府儲備、社會儲備和家庭儲備的有機結合，[1]確保關系國計民生的重要物資充足、安全供應。推進應急產業發展，健全應急產品儲備目錄和資料庫。建立健全應急物資經費保障多元化機制，建立儲備更新、物資損耗等財政補償政策和核銷制度，形成以政府投入為主，民間資本有機補充的經費保障方式。

2.加強應急避護場所建設

健全相關管理制度，制定應急避護場所和緊急疏散通道建設的規范性文件，推動市、區應急避護場所專項規劃編制，納入城市建設規劃體系。按照應急避護場所基本設施配套標準，示范建設各級應急避護場所，完善全市應急避護場所的建設、認定、管理、監督檢查和保障工作機制。進一步拓展廣場、公園、體育場館、人防工程、賓館、學校等公共場所的應急避護功能，設置必要的基本生活設施，儲備一定數量的水、食品、藥品、衣被、帳篷和移動衛生間等。加大宣傳力度，推動公眾了解應急避護場所的位置與功能，完善配套的疏散安置預案，積極開展應急演練，確保突發事件發生時公眾能有序撤離到最近的庇護點。[1]

3.提高緊急運輸保障能力

加強應急車道建設及管理，加強突發事件現場交通組織與疏散能力，完善管控措施，完善緊急情況下交通運輸綜合協調機制，保證突發狀況下正常交通運輸和應急交通的正常運行，確保相關救援力量能夠快速到達突發事件現場。整合利用社會物流資源，健全應急物資中轉配送網絡，應用大數據、物聯網技術完善應急物流體系建設。

4.提升現場通訊保障水平

依托公共通信網、政務專網、微博、衛星等多種傳輸手段，協同保障各級各類應急管理和指揮調度機構間的通信暢通。完善應急通信專業保障隊伍裝備配置，支持基層各類專業救援隊伍和應急機構配備小型便攜應急通信終端。加大圖像信息管理系統建設，提高現場圖像視頻采集和快速安全傳輸能力，進一步實現全市視頻監控無死角。

（六）加強應急平臺體系建設

1.加快推進應急平臺基礎建設

充分利用移動互聯網、物聯網、云計算、大數據等新型科學技術，完善各級應急指揮平臺功能，提升應急指揮平臺信息收集與災情統計、趨勢分析與綜合研判、監測預警與風險識別、指揮調度與輔助決策、情景模擬與總結評估等技術支撐能力。加強與省政府有關部門的溝通聯系，積極爭取項目資金，推進全市應急管理信息與指揮協調體系建設。

2.加速推進應急平臺互聯互通

全面推進市級、區級政府和各單位應急平臺基礎硬件、應用系統、數據庫和應急指揮場所建設，推進鎮（街道）應急平臺實行與市、區互聯互通。整合全市實時監控系統資源，實現跨區域、跨部門監測監控信息的接入和綜合展示，逐步實現遠程協同會商和跨地區、跨部門協同應急。搭建具有統一建設標準的市、區、鎮（街）三級應急平臺系統，真正實現監測、預警、決策、聯動、調動、指揮一體化的“縱向互通、橫向互聯”。完善數據庫功能，實現跨區域、跨部門、跨平臺“應急一張圖”，為突發事件應急處置提供重要集成大數據支撐。

（七）強化應急處置能力建設

1.加強應急值守工作

健全應急值班值守機構，配齊配強專職值守人員。嚴格落實24小時在崗在位值班制度，加強業務培訓，提高值守人員專業化水平。依托全市應急平臺體系加強月度和季度值守通報，規范全市各級政府部門應急值守，推動各單位強化應急值守工作。充分發揮全市各級、各部門信息報告主渠道作用，加強對網絡媒體、微博、微信等互聯網信息的監測分析，及時掌握、研判、報告突發事件線索和影響社會安全穩定的敏感信息。

2.強化信息報送工作機制

加強對全市各類突發事件信息的報送工作，進一步提高向省委、省政府報送緊急重大情況信息的質量，為預防處置各類突發事件做好信息保障。進一步科學明確不同事故類型信息的報送時限，加強初報、續報、核報和終報的全過程報送工作，增強信息報送的時效性、規范性與系統性。建立社會公眾報告與舉報獎勵制度，健全基層信息報告網絡建設，完善基層應急信息報告員制度。

3.完善應急指揮決策制度

建立全市110統一接警、分級分類處警的現代化110應急指揮體系，實現指揮調度一體化、現代化、扁平化。進一步推動《廣東省突發事件現場指揮官工作規范（試行）》的有效落實，根據實際情況科學選定現場指揮官，加強指揮官在現場的統籌協調與指揮能力，提高應急處置水平。充分發揮專家隊伍的輔助決策作用，全方位利用新技術新方法提升應急決策支持水平。

4.切實提高輿情應對水平

健全突發事件新聞發布制度和輿情應對快速反應機制。加強對論壇、微博、微信等互聯網社交平臺上輿情信息的掌控，健全輿情分析機制，提高輿情分析研判能力。培養培育與溝通協調具有社會責任感、號召力和影響力的官方和社會媒體。加強各級領導干部的風險溝通、應急反應和新聞發布能力培訓，確保突發事件發生后第一時間及時準確發布權威信息，占領輿情高地，提高輿情引導水平。

（八）強化善后恢復重建能力

1.加強事發現場恢復能力建設

確保第一時間妥善安置受災民眾，保障災區群眾的基本生活需求，盡快恢復受災區域的生產、生活和社會秩序。[2]在災民臨時安置場所配置必要的信息傳播設備，盡可能讓災民與家人保持聯絡。在受災區域現場設置必要的醫療救護點，確保受災民眾的身體健康，防治傳染病等次生災害的發生。加強供電、供水和交通樞紐等工程系統破壞情況調查，強化現場快速搶險與恢復能力建設。[6]加快處理現場的廢棄物和污染物，加強無害化處理能力建設。

2.完善善后恢復重建機制建設

科學制定善后恢復方案和恢復重建標準，制訂完善安置、救助、補償、撫恤、保險等恢復重建工作程序，編制災后恢復規劃，統籌安排受災地區的重建工作，為后續恢復重建打下基礎。完善臨時救助制度，充分整合社會資源，引進企業社會組織和個人力量，促進社會互助，構建“政府主導，社會參與”的救助體系。建立對口支援機制。完善心理專家隊伍，推動建立社會公眾心理監測、引導與危機干預機制。建立健全災害保險制度，拓寬災害風險轉移渠道。

（九）加強應急培訓宣教管理

1.健全應急宣教體系

大力開展應急知識普及與宣傳教育，提高應急知識技能的宣傳力度和廣度，實現應急宣教培訓活動常態化，夯實應急知識宣傳陣地。充分調動社會公眾參與應急工作的積極性，切實提高群眾公共安全意識、風險意識和應對突發事件能力。通過專家走基層等多種形式做好應急宣傳“六進”活動（進學校、進企業、進鄉村、進社區、進工地、進家庭）。健全與媒體的合作機制，加強各類媒體對應急知識技能等公益信息的宣傳和普及。

2.健全應急培訓體系

加強對市、區、鎮（街道）三級黨政機關領導干部、工作人員應急管理知識專題培訓，重點提升領導干部的風險防控與應急指揮決策能力。充分利用應急專家隊伍在宣教培訓中的資源優勢，開展各類型、各層次的培訓講座，強化對不同崗位工作人員的分類培訓，提升業務水平。發揮相關部門和企業的作用，組織好專業崗位應急知識和技能培訓，重點增強專業崗位人員的應急處置能力。加強專業培訓與演練基地建設，逐步形成覆蓋各類突發事件的應急培訓與演練體系。[4]

3.強化社會動員能力

推動應急社會治理水平，動員引導企事業單位、社會組織及社會公眾廣泛關注和積極參與應急管理工作，建立健全有效的社會動員體制機制，著力提升公眾自防自治、社區群防群治、部門聯防聯治、相關單位協防協治的能力與水平。充分發揮公益慈善機構、社會組織、基層自治組織和公眾在災害防御、緊急救援、救災捐贈、醫療救助、衛生防疫、災后心理干預等方面的積極作用，逐步形成全社會共同參與應急管理的良好社會氛圍。

[1]盧文剛,王雅萱,朱穎. 縣區級基層政府應對自然災害應急管理創新探索——以珠海市金灣區應對臺風“妮妲”為例[J].中國應急救援,2016,(5): 4－8．

[2]李湖生. 我國應急體系建設與規劃思路[J].勞動保護,2008,(10): 20－22．

[3]廣東省安全生產委員會. 關于進一步加強安全生產應急救援保障體系建設的指導意見[EB/OL].(2016-02-15)[2016-01-30] http://anjian.boluo.gov.cn/show.asp?id=845.

[4]馬曉健. 公共突發性事件下地方政府應急管理研究 ——以鹽城市為例[D].江蘇:南京理工大學,2012.

[5]聶彤彤. 非常規突發事件下應急物流能力研究[J].現代管理科學,2010,(9): 117－119．

[6]孔祥玲. 昆明市東川區滑坡泥石流災害治理研究[D].北京:中國政法大學,2010.

The Reform and Innovation of Urban Emergency Management: Practice, Challenge and Strategy Choices of Foshan

Lu Wengang, Wang Yaxuan, Gu Guowei, Fu Jihu, Liu Pei

Through an in-depth investigation, the paper reviews the practices and performances of urban emergency management in Foshan during the twelfth Five-year Plan period. It points out the main problems, and with touches of the status-quo of the next Five-year Plan development, gives policy-making advices on how to speed up the construction of the city’s urban emergency system in order to improve its emergency handling capacity comprehensively.

emergency management; emergency system; emergency capacity; the thirteenth Five-Year Plan; Foshan

F299.24

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.01.011

盧文剛，暨南大學副教授、碩士生導師，暨南大學公共安全與風險評估研究中心主任、應急管理系主任。王雅萱，暨南大學應急管理系碩士研究生。古國偉，佛山市應急辦主任。傅基虎，佛山市應急辦科員。劉沛，暨南大學經濟學院副教授、碩士生導師。

（責任編輯：李鈞）

國家社科基金項目：“快速城市化進程中的城市軌道交通突發事件應急能力評價體系及其實證研究”（12BGL108）；廣東省哲學社會科學“十一五”規劃2010年度項目：“安全生產應急能力評價指標體系研究——基于廣東省的分析”(GD10YGL03)；廣州市哲學社會科學“十二五”規劃2013年度項目：“社會管理創新視閾下基于新型城市化發展的廣州城市綜合應急能力評價及其應急能力建設路徑研究”（13G53）階段研究成果。