內部控制視角下政府部門會計管理工作優化研究
——基于文化部案例經驗

●唐大鵬 張 琪 李 峻

內部控制視角下政府部門會計管理工作優化研究
——基于文化部案例經驗

●唐大鵬 張 琪 李 峻

在全面深化政府會計改革的過程中，各類行政事業單位在遵循國務院和財政部的要求下，積極推動各單位各部門會計管理工作的改革，行政事業單位內部控制的提出和全面推廣也為政府會計的改革提供了契機，本文基于與文化部財務司共同完成的課題，通過對課題研究過程以及成果的總結，從內部控制視角為會計管理工作的優化提供建議，并為政府會計改革進程增加實踐經驗。

內部控制 會計管理 政府會計

一、研究背景及意義

為全面加強政府會計工作，提升會計工作內部管理的水平，客觀反映政府運行成本以及科學評價政府運營績效，從而實現資金的安全以及資產完整的保障，國家及財政部先后制定發布《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》《政府會計準則——基本準則》，以及包括存貨、投資、固定資產和無形資產在內的四項具體準則等制度規范文件，開展以內部控制為抓手，以管理會計為方法的政府會計改革的征程。2016年是“十三五”規劃的開局之年，也是全面深化改革的關鍵之年。《會計改革與發展“十三五”規劃綱要》也明確提出要加強政府會計的改革，為編制權責發生制政府財務報告和健全完善政府財務報告體系奠定基礎。同時《管理會計基本指引》的發布也為行政事業單位會計管理工作的改革提供了方向，為會計管理工作提供了方式方法，單位可以通過運用管理會計工具方法來為單位規劃、決策、控制、評價活動提供有用信息，推動單位實現戰略規劃。

為積極響應政策要求，配合加快國家治理能力和治理體系現代化進程，文化部財務司積極推進文化部會計工作管理制度的建設，從信息化建設、會計科目規范以及會計工作監督等多個方面展開對文化部會計工作的改革，逐步建立起適合文化部機關實際情況的會計工作管理制度體系，在實現業財結合基礎上，為政府會計改革工作奠定一定的基礎，也切實提升了文化部機關會計機構及內部會計管理水平。筆者作為東北財經大學內部控制研究中心（下簡稱“內控中心”）行政事業單位內部控制政策和實物研究團隊成員，依照行政事業單位內部控制的思想和方法與文化部財務司共同完成了“文化部會計管理工作制度建設”的課題，根據文化部支出事項的實際情況，結合政府會計改革、管理會計指引等對文化部會計管理工作進行了評估和完善，進而由點及面為行政事業單位的會計管理工作提出一定的優化路徑及方法，為推動政府會計改革提供實踐經驗。

二、內部控制與會計管理的聯系

行政事業單位會計管理隨著財政部發布的政策不斷進行了修改和完善，同時《行政事業單位內部控制規范（試行）》的提出也為會計管理提供了改善的方向，從而可以不斷提高會計信息的質量，進一步保障財政資金安全和資產完整。

（一）會計管理工作的發展趨勢

隨著新預算法的頒布，預算口徑的不斷擴大，財務信息的不斷擴充，行政事業單位會計工作迎來不小的挑戰，同時政府綜合財務報告的提出也為行政事業單位會計工作提出了新的要求，行政事業單位會計工作必須得適應且配合政府會計的改革方向，才可以為單位的規劃、決策、評價等提供行之有效的信息。財政部為規范政府的會計核算，保證會計信息質量頒布了《政府會計準則——基本準則》，規范了政府會計的范圍、政府會計人員的工作內容以及政府會計的具體要素，為政府會計的改革提供方向性指引，也為行政事業單位會計工作提供依據。為了加強管理會計工作，提升內部管理水平，促進經濟轉型升級，財政部又于2016年發布《管理會計基本指引》，將管理會計的概念范圍從企業擴展到所有單位，包括行政事業單位，指出通過運用管理會計工具方法，參與單位規劃、決策、控制、評價活動并為之提供有用信息，推動單位實現戰略規劃。《管理會計基本指引》對行政事業單位會計管理工作提出了更高要求，同時也進一步提供了方式方法來提高會計信息的利用率。再加上社會大數據分析的不斷發展，為行政事業單位會計管理工作提供了有力工具，行政事業單位的會計管理工作進行著飛速變革，從傳統的手工記賬到完成電算化改革，又進一步發展到財務系統的全面管理。隨著信息量的增大，以及對會計工作要求的不斷加強，單位在進行會計管理工作的摸索和完善過程中，具體操作方面仍然存在很多疑慮，如何進行科學、全面的會計管理，在會計管理方面應該如何進行風險控制，才能更好地為政府職能的履行提供有價值的信息，已然成為各個單位進行會計管理工作的重點問題。

（二）內部控制對會計管理工作的作用

為了進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，財政部于2012年頒布了 《行政事業單位內部控制規范 （試行）》（下簡稱“內控規范”），內控規范的頒布為會計管理工作中的風險控制提供了理論依據，其中明確提出會計機構及崗位職責設置、收支審核審批、借款與報銷、單據設計管理等方面要求，為會計管理工作風險防控點明了關鍵控制點，內控規范中說明行政事業單位內部控制的目標為“合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果”，這與政府會計改革以及會計管理工作的目標不謀而合，因此單位可以利用內部控制中風險控制的幾類方法來完善和補充單位現有會計管理制度，從而不斷優化單位現有會計管理工作流程。為了全面推進行政事業單位內部控制進程，財政部又于2015年發布《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，重申了內部控制是組織目標實現的長效保障機制，提出健全內部控制體系、加強內部權力制衡等要求，也為行政事業單位會計管理工作的優化提供了契機。

三、內部控制視角下會計管理工作推進的過程總結

為有力支撐文化部機關建立完善會計工作管理制度體系，切實提升內部會計管理水平，鞏固完善權責發生制政府綜合財務報告制度改革，落實基礎，實現合理劃分支出和結轉結余管理事項，明確相關職責，確保實現財務收支使用安全有效、財務信息反映全面、真實、準確和完整，內控中心與文化部財務司共同完成了文化部會計工作管理制度建設的課題。這次課題主要遵循適應性、前瞻性、科學性、實用性的原則，按照政策先導、理論研究、數據分析以及調研討論等方法對文化部機關會計工作管理進行評估并提出針對性的建議。具體應用的方法為：

（一）內控風險評估視角

在此次課題中，筆者通過對文化部機關財務管理的相關資料進行收集和整理，再根據行政事業單位內部控制風險評估的原則、方法和要求對文化部機關會計管理工作現狀進行初步評估，指出文化部機關現行會計管理工作中存在的問題，并與文化部財務司不斷討論交流來確定完善方向和路徑。根據評估和討論的結果，按照行政事業單位內部控制不相容崗位相分離、內部授權審批控制、歸口管理、會計控制以及單據控制等方法對文化部機關現有會計管理制度提出修改意見，主要針對其涉及經濟科目的開支范圍和開支標準、支出事項的事前以及事后審批流程及規范，以及審核審批過程中涉及的單據和附件要求等來提出完善建議。

（二）經濟科目改革先導

新預算法中明確規定各級預算支出應當按其功能和經濟性質分類編制，要求各行政事業單位在編制預算時對功能科目下的經濟科目進行細分，從而增加預算編制的精細度，實現預算執行及績效管理的有效性。筆者首先根據新預算法的要求，按照功能科目和經濟科目相互匹配的方式對文化部機關預算事項進行了全面梳理，根據文化部機關實際情況對經濟科目進行了明細科目的細分，便于經濟科目的有效落實。同時，筆者通過明細科目的利用合理性及有效性的反饋，對經濟科目和功能科目設定的合理性進行了評價，為經濟科目和功能科目設置的優化和完善提供思路。最后，筆者結合大數據挖掘的信息，通過對文化部機關支出事項以及涉及的經濟科目的數據整理和歸納，提出一種科學計算審核審批金額權限的方法，為文化部未來財務數據的測算和利用提供方法建議。

（三）基礎信息科學梳理

為了更好地為文化部機關提供有針對性、可實際應用的管理建議，遵循適應性的原則，筆者對文化部機關財務管理情況進行了梳理，筆者主要通過觀察文化部會計工作操作流程，發現其具體執行過程中較好的工作機制以及不盡完善的地方；通過查看財務信息傳遞過程，發現其信息傳遞的及時性以及完整性，查看其各個處室之間信息利用程度，以及處室職能安排的合理性；通過思考崗位職責安排情況，發現崗位職責的安排是否與具體業務執行存在矛盾沖突，崗位與職責是否存在不相容崗位未分離的情況，崗位和職責的匹配關系是否合理等，為下一步確定研究思路奠定基礎。

（四）政策理論聯系實際

為了使本次咨詢提出的會計工作管理建議符合黨中央、國務院以及財政部的政策要求，且更具前瞻性，筆者結合政府綜合財務報告中對政府會計科目的規范，結合政府會計改革中對政府會計職能的轉變，以及結合行政事業單位內部控制對財務信息真實性和可控性的要求，根據文化部機關部門設置情況及文化部財務司會計工作特點對文化部機關會計工作現狀提出改進建議，為文化部機關會計工作未來的不斷完善提供理論依據。例如筆者按照行政事業單位內部控制要求規范了其報銷審批以及報銷單據的要求，按照不相容崗位相分離的原則對其人員的崗位職責進行了劃分，確保會計和出納、出納和票據保管等關鍵崗位相分離。

（五）會計數據支撐結論

為了使本次會計咨詢工作提出的建議更具科學性，筆者結合大數據的思想，對文化部機關2016年支出數據進行梳理匯總。通過數據分析的結論來對支出事項按照經濟科目分類，按照經濟科目來對審核審批權限進行金額上的限定，為文化部機關會計數據的再分析提供一定的方法建議。例如，對于委托業務費、會議費、培訓費等大額支出較多的經濟科目，針對發生頻率以及金額大小分為至少三級的審核審批權限，從而保證資金請款以及使用的安全。

（六）分步實施漸進完善

為了使文化部機關會計工作不斷完善和改革過程更加順暢，筆者遵循實用性原則，通過與文化部財務司商討確定采用漸進式完善過程，根據系統和制度完善情況對文化部機關會計工作管理制度建設情況進行了長遠規劃，根據長遠規劃進行會計工作完善的長遠安排。例如，針對文化部財務核算前期部分業務信息的交流以及后期績效考評的信息要求，對未來信息交互的發展進行了規劃；針對文化部系統未來的監督以及信息的交流也進行了相應規劃。

四、內部控制視角下會計管理工作現狀及問題分析

通過筆者對文化部現狀進行觀察、整理、梳理和歸納，文化部機關在2014年已對文化部所涉及到的基本科目以及輔助科目進行了統一規范，保證了賬目的統一性以及會計記賬的規范性；同時文化部機關也于2014年進行了財務系統的完善和補充，主要對財務核算和決算系統進行了充實完善，在實際報銷中，文化部機關實行“線上線下兩條線”的管理模式，財務報銷的各個環節在系統中均有留痕，保證了審核審批環節的完整性，便于問題和責任追究，基本實現了財務核算信息的完整和真實反映；而且有關會計管理過程的崗位設置根據線上報銷流程中的內部控制要求進行了完善，基本保證了不相容崗位相分離的原則。總體來說，文化部會計管理情況較為良好，但是由于會計管理的進一步發展帶來的崗位設置問題、財務系統與實際操作間的一些不適應等仍然存在欠缺之處。

（一）會計管理工作崗位流程設置不盡完善

文化部機關對報銷流程以及財務決算流程有明確的過程說明，且崗位和職責與流程環節一一對應。基本實現了會計工作流程的連貫性和效率性，同時基本做到了審核與出納、出納與會計等關鍵崗位的分離。但與大多數行政事業單位類似，文化部機關在會計管理流程中對審核審批要點、審核審批權限的設定以及輪崗機制的規范較少。其一，審核審批要件主要由人工控制，無法完全實現線上信息的傳遞和留痕；其二，對于不同額度的資金支付，文化部機關已經進行了大致的審核審批權限設定，基本實現了分級授權，但是分級授權的標準設定沒有據實測算，存在分級授權標準設置不合理的情況，同時在審核過程中，各業務所需單據的標準沒有進行統一明確，使得在資金管控和支付過程中存在一定的風險；其三，文化部機關的會計管理流程已對日常業務活動進行了合理分工，且對每一工作環節時點和工作交接情況作了明確的規定，但是尚未建立定期輪崗制度，無法進一步通過對關鍵崗位的控制來加強對資金的管控、降低財務風險。

（二）會計管理工作信息系統建設有待強化

文化部于2014年開始進行財務信息系統建設工作，計劃實現全流程線上報銷系統建設，計劃通過打通“銀企直連”的通道，實現“無現”報銷；同時不斷完善財務信息系統來實現定期生成重點經費管理報表等；最終計劃通過搭建決策信息平臺來實現會計信息利用最大化等目標。

現文化部已實現基礎信息系統搭建過程，可以實現網上報銷、電子記賬、輔助核算、費用明細查詢和基礎財務報表的自動生成等功能。信息系統的建設，規范了財務借款、報銷、核算流程，實現了標準化的工作流程；輔助核算的使用，極大地提高了財務工作效率，可以從不同維度進行數據提取，改變了之前通過人工翻賬、自行加減匯總數據的工作模式，同時為后續搭建財務決策平臺打下基礎；基礎報表的使用，使財務信息的有用性得以發揮。

雖然文化部的財務信息化建設初期已完成，但是文化部現階段財務信息系統在具體執行過程中與實際業務會產生一些不適應，同時無法利用現有財務信息自動生成有助于管理決策的報表，無法完全實現會計信息利用最大化的目標，優化會計管理工作也難以進一步推行。現階段文化部機關財務信息系統的不足之處如下：

1、暫無法自動匹配外部審查報表。財政部、審計署、國管局等財政資金監督管理部門不定期地對資金進行審查和管理，需要從不同維度抽取不同的財務信息，生成相應的財務報表。文化部現有的信息系統能夠生成一些常用的基礎報表，但由于多維度數據庫尚未建成，對于一些臨時性的報表無法實現數據的自由組合和提取，難以自動生成滿足各類要求的報表。部分報表仍需要人工編制，工作效率較低，同時管理效果也較差。

2、暫無法自動生成內部管理報表。除了無法滿足外部監管部門自動生成能滿足不同要求的外部報表外，現有信息系統也無法根據單位管理的需求定期生成供內部管理使用的報表，項目管理人員和決策人員不能及時了解項目進度、資金支出情況等信息。比如會議費、差旅費等重點管控經費的分析表、項目支出進度分析表等，現有系統可以提取部分信息，但對于信息的組合暫時無法直接達成，還需通過人工操作。

3、績效考評和決策。現階段文化部的信息系統內沒有嵌入針對項目執行情況進行評價的指標體系，對項目的考察只能從預算資金的收、支、余來考評，缺少績效評價。因而無法考量資金的使用效率，財務信息未能給決策提供有效的支持。

（三）會計管理工作與其他業務銜接不足

財務工作是單位運行過程中重要的一環，它與預算、采購、基建、資產管理、合同管理等工作緊密相連，但是現階段，文化部的會計工作尚未完全實現與其他業務相關聯，同時與其他信息系統的接口尚未完全打通，未能實現與其他系統的聯動。例如財務核算信息與預算信息之間的接口尚未建立，導致核算部門無法對業務部門的指標變化進行實時掌握，降低了會計工作效率；財務信息與合同管理的銜接僅為合同臺賬的登記，沒有在合同訂立、執行階段就與財務指標審核和請款審核進行銜接，無法實現合同資金使用過程的全程資金管控。由于各業務之間信息系統存在 “孤島”現象，因此會存在較多人工傳遞信息的過程，難以減少或消除人為操縱因素，從而存在一定的信息安全問題。

五、內部控制視角下會計管理工作優化的對策建議

通過對文化部機關會計管理工作的整理和歸納，筆者針對文化部會計工作的審核審批流程、審核審批要點及單據、會計管理涉及的崗位職責梳理以及未來信息系統建設方向提出了意見和建議。文化部作為中央國家機關，其在信息系統建設以及行政事業單位內部控制思想運用方面具有先進意義，同時其在會計管理中存在的一些問題也是其他行政事業單位存在的共性問題。結合行政事業單位內部控制的要求，筆者對行政事業單位的會計管理提出如下優化建議：

（一）建立科學的會計管理工作審核審批流程

1、劃分科學的分級授權標準。《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》中指出單位應加強內部權力制衡，規范內部權力運行。依據“分事行權、分崗設權、分級授權”的要求，各單位應根據3-5年的會計核算數據，根據不同經濟科目進行分類，按照發生金額的大小及頻率進行審核審批權限的測算，找出各經濟科目合理的分級授權標準。在此基礎上進一步結合實際情況和各經濟科目的性質，將相同或類似性質的經濟科目匯總劃分為相同的標準，對于大額的需要重點管控的經費支出，單獨設置分級授權的標準。

2、明確經濟科目的支出報銷標準。新預算法中明確規定各級預算支出應當按其功能和經濟性質分類編制，要求各行政事業單位在編制預算時對功能科目下的經濟科目進行細分，從而增加預算編制的精細度，實現預算執行及績效管理的有效性。因此各單位應不斷完善基本科目和輔助科目的設置，將功能科目與經濟科目相匹配應用到預算、核算和決算的各個環節中，同時需要梳理部門涉及的經濟科目，依據國家相關規定和單位實際情況，明確各經濟科目的支出范圍和支出標準。明確各經濟科目支出報銷時需要提供的審批附件，規范各類支出的報銷標準和流程。

3、建立合理科學的定期輪崗制度。對部門所有人員的崗位職責進行梳理，在保證不相容崗位相分離的前提下，定期進行輪崗。例如：現金出納和銀行出納定期輪換工作，總賬會計和審核會計定期輪換工作。這有利于激發員工的工作積極性，培養員工的綜合能力，同時加強了對資金使用的監管，有效降低了財務風險并提高了工作正確率。

（二）加快會計管理工作信息系統的整合建設

1、建立并完善外部和內部管理報表。為保障財務數據的真實完整，各單位應建立財務管理信息系統，實現線上財務信息的傳遞，信息系統要確保可以對基本信息和輔助信息進行提取。部門要結合自身需求合理設計和補充各類管理報表，并將其嵌套在信息系統中，進而實現財務信息的有效利用，為后續項目績效評價、輔助預算編制、提供決策意見奠定基礎。為了促進會計信息利用最大化，單位可以進一步在現有輔助核算基礎上，在信息錄入的同時錄入功能科目、經濟科目、支付方式和資金來源等多維標簽，通過實現數據的多維度直接提取，來生成需要的外部審核報表或內部管理報表。各類標簽的設置需要單位統計近年來各監管部門經常提取的數據類型、業務部門在項目管理和決策時對數據的具體需求來進行設置。

2、優化信息系統實現對項目的績效考評。對項目進行績效考評，可以從考量經費支出效率和效果兩方面進行。建立科學的績效考評指標體系是至關重要的，將指標體系嵌套在信息系統中，實現系統自動進行績效考評。可以通過對項目支出的有效分解，將功能科目與經濟科目相匹配。在科目匹配之后，可以加強單位對項目執行的資金管控，從資金支付層面，跟進項目的執行進度；通過對項目經濟效益、項目社會效益、社會滿意度等指標的考核來評價項目的執行效果。

（三）實現會計管理工作與其他業務有機銜接

單位的預算管理、采購管理、基建管理、資產管理和合同管理都與財務核算資金管理有密不可分的關系，從內部控制角度優化會計管理工作需要將會計管理工作與預算、采購、基建、資產和合同業務進行結合，打通各個業務環節，實現業務信息、審核信息、財務信息的關聯和使用。■

(本文系2016年度國家自然科學基金青年基金項目“差異模式下社保基金市場化投資研究：風險測度方法與風險控制機制”〈項目批準號：71602022〉、2015年教育部人文社會科學研究青年基金項目“社保基金財務償付能力指標體系構建與應用”〈項目批準號：15YJC790095〉、2015年中國博士后科學基金項目 “社保基金財務償付能力評價體系與財政風險控制”〈項目批準號：2015M581037〉資助項目)

（作者單位：東北財經大學會計學院/中國內部控制研究中心、中國財政科學研究院博士后流動站、文化部財務司）

唐大鵬，武威，王璐璐.政府會計改革與內控建設[J].會計之友，2017，（08）.

（本欄目責任編輯：王光俊）