中國PPP 的發(fā)展歷程、主要問題與改革展望

●劉窮志 張 森

中國PPP 的發(fā)展歷程、主要問題與改革展望

●劉窮志 張 森

中國PPP經(jīng)歷了五個發(fā)展階段，大致分為：探索階段、小范圍試點階段、推廣試點階段、停滯反復(fù)階段和推廣階段。目前，地方政府PPP行為不規(guī)范，出現(xiàn)“公公合作”，投資回報率不高，缺乏公眾監(jiān)督，建議落實主體責(zé)任，回歸“公私合作”，實施資產(chǎn)證券化，充分公開項目信息。

PPP 發(fā)展歷程 主要問題改革展望

編者按：2017年伊始，財政部旋即發(fā)布了政府和社會資本合作（PPP）專家?guī)旃芾磙k法和咨詢機(jī)構(gòu)庫名錄管理辦法，以及PPP綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法，以進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范PPP管理，標(biāo)志著我國PPP管理進(jìn)入一個新的階段。PPP改革作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大制度創(chuàng)新，是一次體制機(jī)制的變革。目前，我國PPP發(fā)展?fàn)顩r如何，存在哪些問題，如何規(guī)避相關(guān)風(fēng)險，本期專題“規(guī)范政府和社會資本合作管理探討”特邀PPP領(lǐng)域?qū)＜覈@以上問題展開探討，為深入推進(jìn)PPP模式提供指導(dǎo)。

一、發(fā)展歷程

自從上世紀(jì)八十年代首次引入我國，PPP（Public-Private-Partnerships）發(fā)展至今已有三十余年，大致經(jīng)歷了五個階段：探索階段(1984—1993年)、小范圍試點階段(1994—2002年)、推廣試點階段 (2003—2008年)、停滯反復(fù)階段(2009—2012年)和推廣階段(2013年至今)等五個階段。眾所周知，在公共部門資源配置 (公共產(chǎn)品或公共服務(wù)供給)中，PPP模式是當(dāng)下公認(rèn)的最有效的途徑之一，有效地解決了政府在資源配置中的低效率問題。PPP在我國通常被稱作政府與社會資本合作模式，十八大以來，PPP模式在我國掀起嶄新的篇章，受到各級政府部門的高度重視，成為落實國家戰(zhàn)略的重要工具。

（一）第一階段：探索階段

改革開放之后，國內(nèi)有關(guān)PPP的探索正式開始，一直持續(xù)到1993年左右。探索階段有兩個大的時代背景：其一，改革開放政策吸引的大批境外資本逐步參與各個行業(yè)的投資建設(shè)，其中就有資金嘗試性地進(jìn)入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。其二，發(fā)展中國家出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，使得相關(guān)國家為推動經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展，開始借助社會資本的力量參與公共基礎(chǔ)建設(shè)，這一模式隨之傳入中國。

探索階段的項目主要分布在改革開放的前沿陣地，參與項目的外商主要來自華僑，其在商業(yè)因素之外還兼有回饋家鄉(xiāng)的考慮，這也是這些項目得以在當(dāng)時合同簡單的條件下順利執(zhí)行的重要原因。當(dāng)時，中國并沒有與BOT相關(guān)的法規(guī)和審批程序，地方往往通過向中央主要領(lǐng)導(dǎo)匯報，獲得首肯之后再執(zhí)行的運(yùn)作模式。探索階段的項目大多都是由投資人組織發(fā)起，再通過談判和當(dāng)?shù)卣_(dá)成一致，并沒有經(jīng)過規(guī)范的招標(biāo)過程。而且，這些項目也基本都是由地方政府自發(fā)推進(jìn)的，并沒有引起中央政府的關(guān)注，也沒進(jìn)行自上而下的推廣。

（二）第二階段：試點階段

與探索階段不同，試點階段的工作是在政府的引導(dǎo)下有組織地推動的。隨著基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)模的逐漸增長，為保證建設(shè)發(fā)展的資金需求，國家計委開始著手研究投融資體制改革方面的問題，其中就包括BOT模式的可行性問題。當(dāng)時，能源、交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施和行業(yè)一直是我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。為改善這種狀況，將外商資金引入到我國亟需發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)上來，國家各部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》，鼓勵外商采用中外合資、合作和獨(dú)資等方式建設(shè)經(jīng)營中國基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項目，為相關(guān)項目的實施提供了法律依據(jù)。從中可以看出：其一，試點項目的重點主要集中在電力和交通等行業(yè)；其二，試點以外資為主。此后地方政府推出的其他項目，也都是以此為法律依據(jù)。當(dāng)時國家和地方的BOT試點項目有的成功執(zhí)行，有的在運(yùn)作時失敗，但無論成敗，都為后來的BOT項目運(yùn)作提供了重要的知識和技術(shù)積累。

（三）第三階段：試點推廣階段

黨的十六大提出讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，為PPP的推廣提供了理論基礎(chǔ)。為加快市政公用行業(yè)的發(fā)展，建設(shè)部出臺了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，拉開了PPP模式發(fā)展的序幕。十六屆三中全會后，政策再度發(fā)力，允許非公有資本涉足法律法規(guī)未禁入的領(lǐng)域和行業(yè)，包括公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施及其他相關(guān)行業(yè)。至此，在政策的推動下，我國主要城市很快進(jìn)入了第二波PPP模式建設(shè)的高潮。此階段實施的PPP項目比較多，大部分都是成功的，且已經(jīng)具有十分明顯的市場經(jīng)濟(jì)特征。傳統(tǒng)企業(yè)在面臨壓力的情況下，主動改革的積極性提高，項目競標(biāo)公開透明，效率也有了明顯提高。當(dāng)然，由于PPP項目數(shù)量增加過快，有些地方項目運(yùn)作方法不盡合理，也出現(xiàn)了一些失敗的案例。從2007年開始，國內(nèi)也出現(xiàn)了對改革進(jìn)行反思的聲音，致使市政公用事業(yè)的市場化改革開始降溫。隨之而來的2008年全球金融危機(jī)，使我國的PPP項目建設(shè)再次進(jìn)入了停滯期。

應(yīng)該說，PPP推廣階段還是取得了重要成果，大規(guī)模改革探索中出現(xiàn)失敗案例也屬正常。而且較之于其他領(lǐng)域，市政公用行業(yè)在改革開放期間的成就還是很大的，大部分PPP項目在運(yùn)作時都會參照國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗，以保證項目的順利實施。

（四）第四階段：調(diào)整階段

為應(yīng)對國際金融危機(jī)，中國開始轉(zhuǎn)向?qū)嵤┓e極的財政政策，推出了四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃。此階段，各地的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施項目主要由地方政府設(shè)置的投融資平臺負(fù)責(zé)投融資，以獲得充足且成本相對較低的資金保障。但隨后刺激計劃帶來的弊端使得政府開始再次重視社會投資，為了進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間投資，2010年政府出臺了關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的新36條，但是效果并不明顯，PPP模式發(fā)展出現(xiàn)停滯。

這一時期，國企尤其是央企憑借其特殊身份開始大規(guī)模進(jìn)入基建領(lǐng)域，與地方政府形成對接，在城市化建設(shè)中擔(dān)任重要角色。但是，由于央企與地方政府的特殊關(guān)系，央企成為主角改變了PPP模式的運(yùn)行規(guī)則，行政規(guī)則開道使得競爭、透明等市場規(guī)則退居二線。國企特別是央企擁有強(qiáng)大政府資源作支持，使得社會資本根本無法與其競爭。隨后國務(wù)院各部委又相繼出臺了多個落實“新36條”的細(xì)則，但并沒有使PPP市場發(fā)生實質(zhì)性改變。

（五）第五階段：普及階段

黨的十八大提出讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，這一重大轉(zhuǎn)變?yōu)楹罄m(xù)PPP模式的普及推廣提供了理論基礎(chǔ)和政策保障。2013年的全國財政工作會議后，財政部長作了有關(guān)PPP的專題報告，對PPP模式的發(fā)展寄予厚望，充分肯定了其在國家治理現(xiàn)代化、轉(zhuǎn)變政府職能、讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用、建設(shè)現(xiàn)代財政體制和促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展等方面的積極作用。2014年以后，財稅體制改革框架逐步清晰，財政部結(jié)合財政體制改革陸續(xù)出臺PPP指導(dǎo)意見，地方政府也開始積極上報PPP試點項目。為提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，2015年國務(wù)院辦公廳發(fā)布文件，鼓勵地方政府運(yùn)用PPP模式讓社會資本參與綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營。2016 年10月，為了更好地推動PPP模式在新型城鎮(zhèn)化中的運(yùn)用，加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，發(fā)改委、住建部聯(lián)合發(fā)布 《關(guān)于開展重大市政工程領(lǐng)域政府和社會資本合作(PPP)創(chuàng)新工作的通知》。同年10月，發(fā)改委又發(fā)布《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》，理順了在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中PPP項目的具體操作流程，指導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)域PPP項目的運(yùn)作和實施。

可以看出，自2013年以來，伴隨著國家經(jīng)濟(jì)改革的不斷深化，政府出臺的關(guān)于PPP項目的文件不斷增多。尤其是近年來政府不斷出臺文件，一方面鼓勵PPP項目的落地和運(yùn)營，另一方面，也在政策上不斷規(guī)范，助力PPP模式穩(wěn)健發(fā)展。2015年，財政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作綜合信息平臺運(yùn)行的通知》，對全國的PPP項目進(jìn)行全生命周期監(jiān)管，建立了政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺及項目庫，這些都為PPP行業(yè)的規(guī)范化提供了制度性保障。

當(dāng)前，PPP發(fā)展正處于風(fēng)口之上，無論是政府還是民間，對PPP的后續(xù)發(fā)展都寄予厚望。但同時，近年來PPP項目數(shù)量太大，PPP模式過熱。一些地方政府借政策推動利用PPP模式搞變相融資，部分虛假PPP項目也混跡其間。一些項目存在故意規(guī)避監(jiān)管要求，實施過程忽視質(zhì)量等問題，此類不規(guī)范的做法也為PPP模式的后續(xù)推廣埋下隱患。尤其是近三年來PPP模式快速擴(kuò)展，地方相繼推出上萬個項目，投資總額以萬億計，隨著項目的大量落地實施，推廣初期忽略的問題和弊端也開始逐步顯現(xiàn)。好在政府已經(jīng)意識到此類問題，并采取了系列措施，建立規(guī)范PPP項目的監(jiān)督體系，推進(jìn)頂層立法。從近期官方文件和表態(tài)中可以看出，2017年P(guān)PP模式將逐步走向理性，地方利用PPP變相融資的沖動將被遏制，項目庫中項目落地率將不斷提高。

二、存在的主要問題

(一)地方政府PPP行為不規(guī)范

其一，借PPP變相融資。一些地方政府在項目融資上，打著PPP旗號，采取政府兜底、政府回購、明股實債、固定回報等形式變相融資。其二，委派平臺公司為PPP出資單位和事實上的實施機(jī)構(gòu)。平臺公司仍然停留在融資、建設(shè)的慣性思維上，較少關(guān)注公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率。其三，設(shè)置注冊資本、高額保證金、融資能力等條件，限制采購環(huán)節(jié)的競爭，蓄意讓國有企業(yè)特別是央企進(jìn)入，阻止民營企業(yè)進(jìn)入。其四，規(guī)避PPP管理要求上項目。摒棄PPP流程，借道政府購買服務(wù)等方式變相上項目。隱藏現(xiàn)金流穩(wěn)定的“好項目”，只拿出資金來源少、回報率低的項目。其五，政府部門缺乏契約精神。政府換屆違約。其六，設(shè)置行政壟斷和隱性壁壘，干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營；政府控股，投資人的經(jīng)營管理優(yōu)勢很難得到充分發(fā)揮。其七，極少數(shù)政府官員無償劃撥土地、拔高公共服務(wù)價格，私人資本參與公共服務(wù)供給、極力追求高額利潤，二者合謀，損害公共利益。為吸引社會資本參與公益性PPP項目，政府拿出額外資源和財力，或者配置、捆綁、讓渡其他權(quán)益。

（二）“公公合作”

其一，中國國有企業(yè)屬于公共部門。一是國有企業(yè)處于關(guān)系國計民生的行業(yè)，競爭性弱，公益性強(qiáng)，追求社會利益；二是政府與國有企業(yè)的邊界模糊，難以相互獨(dú)立，國企獲得的補(bǔ)貼不少是隱性的。其二，中國政府和社會資本合作事實上是“公公合作”。全國PPP綜合信息平臺項目庫季報第3期公布了三個數(shù)據(jù)：一是119家簽約社會資本數(shù)量占比，國企占55%，民企占36%；二是54個單家社會資本參與項目數(shù)量占比，國企占61%，民企占32%；三是54個單家社會資本參與項目投資額占比，國企占37%，民企占12%。其三，“公公合作”不能實現(xiàn)PPP初心。一是實質(zhì)上并沒有化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險。國有企業(yè)作為合作方參與PPP項目，只是將項目債務(wù)從地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表上，轉(zhuǎn)移到國有企業(yè)資產(chǎn)的負(fù)債表上，一旦產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險，地方政府就會為國有企業(yè)的風(fēng)險“兜底”。兩年來，多數(shù)融資平臺并沒有實質(zhì)性轉(zhuǎn)型，而是繼續(xù)承擔(dān)融資平臺職能，政府通過“轉(zhuǎn)型”后的融資平臺實施的PPP項目，是政府向社會資本的借債。二是不能提高PPP項目運(yùn)營效率。國有企業(yè)的決策并非完全市場導(dǎo)向，治理結(jié)構(gòu)也不盡合理，而且國有企業(yè)把控的PPP項目并沒有經(jīng)過市場的檢驗，項目的運(yùn)營效率較低。

（三）常規(guī)手段難以提高投資回報率

1、財政資金投入不足。世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇疲軟，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，全國一般公共預(yù)算收入和一般公共預(yù)算支出增長乏力，PPP項目的政府投入和補(bǔ)貼難以充裕。

2、土地商業(yè)開發(fā)限制多。以營利標(biāo)準(zhǔn)來裁定PPP項目土地使用權(quán)方式，由國土部門公開招拍掛，項目用地招標(biāo)方式是特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)，而不是國有土地招標(biāo)，PPP項目用地不是劃撥用地，項目公司擁有土地使用權(quán)受到限制，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與周邊土地開發(fā)的聯(lián)動機(jī)制受到限制。

3、調(diào)價機(jī)制僵化。PPP提供的是公共產(chǎn)品，大多是社會公眾的剛需消費(fèi)品，如果漲價，會遭到公眾的強(qiáng)烈反對。迫于公眾壓力，考慮到社會公眾的經(jīng)濟(jì)承受能力和心理承受能力，政府不敢隨意提價。核心定價權(quán)掌握在政府手中，社會資本沒有漲價主動權(quán)。

4、國有企業(yè)項目運(yùn)營效率低。目前全國開展的PPP項目中，“社會資本”中來自名副其實的民營企業(yè)的比例較低，PPP項目建設(shè)的主要力量依然是國有企業(yè)（包括地方政府融資平臺公司）。

（四）缺乏公眾監(jiān)督

現(xiàn)行政府監(jiān)管體系龐大，由行業(yè)監(jiān)管（發(fā)改、財政、交通等）和一般監(jiān)管（規(guī)劃、公安、國土、環(huán)保、審計、工商、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、稅務(wù)等）組成，但是，缺乏公眾對PPP項目的知情權(quán)。社會公眾是公共服務(wù)的消費(fèi)者，其消費(fèi)訴求沒有有效的表達(dá)途徑，難以對政府部門和社會資本形成有效的約束，公眾參與決策的權(quán)利被忽視，公眾利益被侵害。

三、改革展望

（一）落實主體責(zé)任

政府應(yīng)由管理者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃者、合作者，界定公私權(quán)責(zé)邊界，簡政放權(quán)，下放政府對于PPP項目建設(shè)管理權(quán)限。破除行政壟斷，政府不能高高在上發(fā)號施令。一是要使地方官員的短期決策與長期責(zé)任相匹配，建立PPP業(yè)績指標(biāo)體系，納入地方政府行政績效考核，實行PPP項目終身問責(zé)機(jī)制。二是政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)作為第一責(zé)任人。全面履行牽頭職責(zé)，因地制宜推進(jìn)工作，層層落實任務(wù)。將引入私人資本比重、項目落地率等績效指標(biāo)作為PPP工作的目標(biāo)任務(wù)。三是財政部門承擔(dān)PPP改革的主體責(zé)任。轉(zhuǎn)變財政資金投入方式，從“補(bǔ)建設(shè)”轉(zhuǎn)為“補(bǔ)運(yùn)營”。

（二）回歸“公私合作”

1、PPP的本意是“公私合作”。一是PPP的學(xué)術(shù)翻譯是“公私合作伙伴關(guān)系”，中國官方翻譯為“政府與社會資本合作”，兩者顯著差別是第二個P，前者稱其為私人部門，后者是社會資本。兩者爭論焦點是社會資本（比如國有企業(yè)）是否是私人部門。二是按照“公”的純度，理論上的公共部門包括：政府職能部門、事業(yè)單位、國有企業(yè)和非政府組織，國有企業(yè)當(dāng)屬公共部門。亞洲開發(fā)銀行所認(rèn)定的“公共部門”范疇是部委、司局、地方政府和國有企業(yè)，“私人部門”的范疇包括私營企業(yè)和投資者個人。三是國有及國有控股資本不是私人部門。筆者認(rèn)為，無論是中國的國有企業(yè)，還是西方國有企業(yè)，都屬于公共部門。西方國家國有企業(yè)具有非競爭性和公益性，追求社會利益，屬于公共部門，這是沒有爭議的。中國國有企業(yè)屬于公共部門的理由：一是國有企業(yè)處于關(guān)系國計民生的產(chǎn)業(yè)，具有公共性；二是政府與國有企業(yè)的邊界模糊，很難說相互獨(dú)立，國企獲得的補(bǔ)貼不少是隱性的。

2、回歸2014文件精神。2014年財政部《PPP模式操作指南》規(guī)定，“社會資本”主要是指已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬的融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。可是到了2015年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》又規(guī)定，符合一定條件的本級政府所屬融資平臺公司也可以以社會資本方的身份參與PPP項目建設(shè)。建議融資平臺公司和國有及國有控股企業(yè)不要包含在社會資本范疇之中。

（三）利用資產(chǎn)證券化提高投資回報率

1、資產(chǎn)證券化提升PPP項目收益率機(jī)制。資產(chǎn)證券化將PPP項目資產(chǎn)的預(yù)期現(xiàn)金流收益權(quán)轉(zhuǎn)化為可以在金融市場上交易的債券，增強(qiáng)項目資本的流動性。通過資產(chǎn)證券化方式，引入外部資金，實質(zhì)上提高了企業(yè)在PPP項目中的杠桿率，在整體盈利狀況不變的情況下，直接提高了凈資產(chǎn)收益率。資產(chǎn)證券化和PPP模式相結(jié)合，實現(xiàn)了風(fēng)險與收益相匹配的資金在資本市場上完全對接，使項目經(jīng)營者通過市場獲得更多回報。

2、多個領(lǐng)域的PPP項目已經(jīng)具備資產(chǎn)證券化條件。

城市地下綜合管廊、軌道交通、供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程等PPP項目收費(fèi)機(jī)制比較透明，且具有較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流。2015年大量PPP項目投入建設(shè)，2016年一些籌備早或建設(shè)期短的項目已經(jīng)陸續(xù)開始投入運(yùn)營，資產(chǎn)證券化ABS模式的前提條件已初步具備。一些大型的交通、能源、市政項目，涉及資金量高達(dá)數(shù)十億甚至更多，對資金成本十分敏感，ABS可以有效降低項目成本。例如，高速公路項目在運(yùn)營中實現(xiàn)現(xiàn)金流后可與銀行達(dá)成提前還款協(xié)議，以ABS方式進(jìn)行債務(wù)重組，降低融資成本。此外，城市水務(wù)項目同樣適用于ABS，水務(wù)方面單個項目可能性不大，可將一個片區(qū)的多個項目打包。

3、政策支持與成功試點。國家發(fā)改委、證監(jiān)會已經(jīng)出臺了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》。國家早前還出臺多項政策鼓勵和引導(dǎo)PPP資產(chǎn)證券化，比如，《證券公司及基金管理公司子公司資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)管理規(guī)定》規(guī)定，交易所資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的基礎(chǔ)資產(chǎn)包括具有PPP項目中的特許經(jīng)營權(quán)特征的“基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)”基礎(chǔ)資產(chǎn)品種。目前，PPP項目ABS探索主要集中在中東部，浙江、安徽、廣東等省較多，成功發(fā)行的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品有“泰興市濱江污水處理有限公司污水處理收費(fèi)權(quán)資產(chǎn)支持專項計劃”、“興光燃?xì)馓烊粴夤夂贤瑐鶛?quán)1號資產(chǎn)支持專項計劃”等。

4、PPP項目資產(chǎn)證券化困境。一是成本優(yōu)勢有時并不明顯。一旦項目資產(chǎn)的評級較低，成本就會提高，加上評級、律師、成交費(fèi)等相關(guān)發(fā)行成本，與銀行貸款相比就會喪失成本優(yōu)勢。二是標(biāo)準(zhǔn)化評估困難。基礎(chǔ)設(shè)施范圍廣泛，信用等級評估和基礎(chǔ)資產(chǎn)估值很難采用一致的標(biāo)準(zhǔn)化體系，制約了PPP資產(chǎn)證券化的標(biāo)準(zhǔn)化評估。三是規(guī)模和期限不匹配。一些項目規(guī)模較小，又難以打包，對資金成本不敏感，不利于PPP項目實現(xiàn)資產(chǎn)證券化ABS模式。PPP項目的期限一般相對較長，但是目前ABS產(chǎn)品的期限主要集中在5年以內(nèi)，兩者期限并不完全匹配。四是ABN難被重視。作為非標(biāo)類融資產(chǎn)品，PPP項目資產(chǎn)證券化有兩種途徑即ABS和ABN。2015年，ABS成為PPP資產(chǎn)證券化的熱點，但ABN被冷落。ABN被冷落的原因，除期限不匹配外，ABN非公開發(fā)行，市場較小，流動性較差，對于不想長期持有PPP資產(chǎn)的投資人來說，通過ABN不易實現(xiàn)提前退出。

5、推進(jìn)PPP項目資產(chǎn)證券化的政策建議。一是依據(jù)項目規(guī)模和信用程度，分類推進(jìn)PPP資產(chǎn)證券化。交易所ABS是場內(nèi)非標(biāo)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)；交易商協(xié)會ABN發(fā)行的標(biāo)準(zhǔn)低于ABS，作為場外非標(biāo)產(chǎn)品僅在金融機(jī)構(gòu)間交易。對于少量的規(guī)模大、信用等級較高的PPP項目，宜選擇非標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化模式；對于大量的規(guī)模小、信用等級低的PPP項目，宜依托包括交易商協(xié)會在內(nèi)的交易平臺，采用非標(biāo)產(chǎn)品非標(biāo)化模式。二是創(chuàng)建全國PPP項目非標(biāo)化交易平臺。非標(biāo)化交易平臺由企業(yè)、地方政府以及證券業(yè)協(xié)會共同組建，企業(yè)為平臺運(yùn)作建立市場化的管理機(jī)制和激勵機(jī)制，地方政府參與提升平臺的公信力，證券業(yè)協(xié)會提供平臺所需的技術(shù)和監(jiān)管支持。非標(biāo)化交易平臺能夠消除非標(biāo)產(chǎn)品非標(biāo)化障礙。（1）減少成本。交易平臺借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，降低非標(biāo)產(chǎn)品信息不對稱，也降低獲取信息的成本。互聯(lián)網(wǎng)交易平臺還能使分析師分散在全國不同研究機(jī)構(gòu)，降低信用分析成本，進(jìn)而降低會計師、律師、擔(dān)保等中介機(jī)構(gòu)的交易成本。（2）標(biāo)準(zhǔn)化評估自成體系。第三方評級充分利用互聯(lián)網(wǎng)廣域的數(shù)據(jù)平臺和多媒體雙向信息交流，解決信息披露的信用風(fēng)險，形成PPP項目相對獨(dú)立的評級體系。（3）規(guī)模和期限能夠匹配。平臺運(yùn)用金融工程技術(shù)設(shè)計項目，并將項目供給與需求直接對接，滿足不同投資主體對項目規(guī)模和期限的需求。三是建設(shè)好PPP項目資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)制度。根據(jù)PPP項目資產(chǎn)證券化所需條件，建立完善的PPP項目資產(chǎn)評估和信用評級機(jī)制。加快公共產(chǎn)品和服務(wù)的定價機(jī)制的改革進(jìn)程，為PPP項目資產(chǎn)證券化奠定資產(chǎn)定價基礎(chǔ)環(huán)境。維護(hù)好公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域壟斷競爭的市場結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)社會資本對于未來現(xiàn)金流的良好預(yù)期。

（四）項目信息充分公開

公開項目信息，提高信息透明度，可以強(qiáng)化社會公眾監(jiān)督力與約束力，防止利益集團(tuán)利用特權(quán)或固有地位介入，抑制公私合謀，減少PPP腐敗，減少市場失靈與政府失靈。但是，目前國家發(fā)改委 （PPP專欄）和財政部（PPP中心）網(wǎng)站上所公布的PPP項目信息，僅顯示了項目名稱、行業(yè)性質(zhì)、回報機(jī)制、投資額、運(yùn)作方式等粗略的基本信息，成本、利潤等關(guān)鍵、敏感價格信息則無法查詢。部分項目公司假借保護(hù)商業(yè)秘密之名，也不公開相關(guān)的關(guān)鍵和敏感信息。應(yīng)公開項目準(zhǔn)備（實施方案、物有所值、財政承受能力）、采購(含合同文本)、建設(shè)、運(yùn)營、成本監(jiān)測、績效評價、預(yù)算執(zhí)行等信息。主要途徑：其一，安裝實時監(jiān)控設(shè)備，構(gòu)建相關(guān)數(shù)據(jù)庫。將進(jìn)行流量監(jiān)測、視頻監(jiān)控等電子設(shè)備的實時信息與PPP綜合服務(wù)平臺連接，錄入金融、審計、稅務(wù)等部門數(shù)據(jù)庫中，在系統(tǒng)內(nèi)生成PPP項目數(shù)據(jù)。其二，完善并實施《PPP項目信息公開暫行管理辦法》。自覺接受社會監(jiān)督，除涉及政府機(jī)密、商業(yè)秘密和個人隱私之外，應(yīng)該盡可能地在全生命周期內(nèi)公開PPP項目的相關(guān)信息。■

(本文為國家社科基金重大項目“PPP<公私合作伙伴>中財政資金引導(dǎo)私人資本機(jī)制創(chuàng)新研究”<批準(zhǔn)號：14ZDA029>階段性研究成果)

（作者單位：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

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