政府購買公共服務監管風險的誘導因素分析與預警控制

●張曉紅 王 向

政府購買公共服務監管風險的誘導因素分析與預警控制

●張曉紅 王 向

隨著我國政府采購改革向縱深發展，風險意識已經逐漸受到人們的高度關注，其中也包括政府購買公共服務監管風險。如何預警危機，增強鑒別風險的靈敏度和可預見性成為監管理論和實踐方面的重要課題。在我國政府購買公共服務監管實踐中，常常會發生有關監管行為與國家法律法規、監管結果與客觀實際要求相背離的現象，不僅導致對有關采購操作運行的合法合規性、效用性難以作出精準的判斷，而且也給我國政府采購管理和改革帶來嚴重不良后果。當前我國政府采購監管工作重心正在逐步變事后救援為事前預防，而借助監管風險預警系統，及時在政府采購發生重大事件之前進行干預，才能最大限度地避免政府采購風險的發生。所以，我國政府購買公共服務必須摸索構建一種新型監管模式，使服務與監管、預防與預警、教育與制裁有機結合，將政府采購監管關口前移。本文探討了我國政府購買公共服務監管風險及影響因素，并通過對 “預警制”的行為邏輯及操作程序分析，有效識別風險，推進風險預警制的建設，做到未雨綢繆，不斷提升政府購買公共服務的績效，避免產生公共服務領域內的“蝴蝶效應①”。

政府購買公共服務風險 監管預警機制

一、政府購買公共服務監管風險透視

（一）政府購買公共服務監管風險

風險意指未來可能發生的危險。由于風險的普遍性和不確定性特點決定了政府購買公共服務監管無時不在，而有效地識別風險，才能規避風險的發生，就需要更有力、更準確地識別把握風險。

1、監管越位缺位風險。我國《政府采購法》對現有的監管主體僅進行了原則性的規定，致使監管主體監管范圍模糊、監管職權交叉。由于市場競爭不足，有些社會組織以政府名義成立，與政府部門之間有著或多或少的政治色彩聯系，政府部門對社會組織存在過多的干涉，導致監管形式重于目的，監管缺乏獨立性、公平性。監管部門之間職權分散，財政部門、審計部門、行業主管部門等雖各有監管職責，由于沒有形成多元化的聯合監管體制，往往難以形成監管合力，導致重復監管和監管缺位并存。社會公眾長期淡化的監管意識，缺乏有效的溝通響應渠道，未發揮出作為公共服務的享受者應有的監管權力；媒體監管作為社會監管的主要部分，其行動往往受到政府、自身利益追求的限制，披露的信息會存在片面性、娛樂性，從而造成監管缺失。

2、監管中的腐敗風險。政府購買公共服務中發生腐敗、尋租的可能性比較大，貫穿于整個購買服務的每個環節。社會組織在公開招標中為了獲得中標機會，暗中賄賂政府官員，在審查中由于其利益聯系降低標準。價值觀扭曲的監管人員為了自身利益，以權謀私，選擇不合格的供應商，監管時睜一只眼閉一只眼，導致監管失敗。

3、監管的成本——效益風險。由于信息不對稱，社會組織在自身運營的信息掌握中處于優勢地位，監管部門對被監管部門的監察很大程度取決于賬務信息，如果監管部門想要更全面地了解社會組織，就需要支付額外的費用，其可能會在想要的能力監管范圍和監管成本效益之間妥協，從而淡化或未進行監管。購買服務的復雜性越高，帶來的監管成本、難度也就越大，服務的復雜性與監管成本的同步增長也制約著監管的有效進行。

4、監管機制風險。（1）監管方式手段單一、落后。傳統的監管主要以實地勘察、賬務記錄審查為主，缺乏信息化技術手段，監察的結果不太理想尤其是軟服務的考評。政府對服務供應商的監管主要以簽訂的合同為主，合同的約束范圍有限，服務質量難以量化，這便為監管風險的發生創造了機會。不定期監管也存在隨機性，很大程度受監管人員的個人意愿進行，缺少嚴謹性。（2）監管標準不明確。監管法律的缺失，各地方政府購買公共服務的監管標準口徑不統一，形式性的內容較多，有效的操作性偏少。社會組織的準入標準不統一。由于我國社會組織的發展起步晚，市場競爭機制未形成，對其人員管理、機構設計等缺乏明確規定，社會組織的合規性監察不完善，它提供的一些無形服務，不同類型服務的質量、效益的統計標準也難以實現。（3）第三方評估機制缺失。對政府購買公共服務的風險評估和質量監管需要第三方的評估機構進行科學系統的監管和評估，但是我國缺乏這樣的專門機構和人員,不能發揮其外部制衡機制效應。

5、監管日常工作弱化風險。（1）監察取證風險。監管工作具有一定的時效性，監管人員在未對監管單位完全了解的情況下，兩者之間的信息不對稱，對于被監管單位的隱性經濟活動難以掌握。監察工作需要專業技能和日常經驗的完美配合，監管人員的自身缺陷導致監管不到位，取證偏差，監管工作弱化。（2）定性不當風險。對于性質模糊的問題易引起定性不準的問題，法律法規的缺失，問題的復雜交叉程度，監管人員的能力有限，對問題的性質把握不充分。各個社會組織的經營業務、機構性質等也千差萬別，監管的復雜性也容易引起定性不準。（3）處理處罰風險。監管機構應依法對違法違規行為進行處罰，處罰過程中也存在有罪未罰、有罪錯罰、依法不當、越權處罰的風險。

6、監管保障機制缺失風險。第一，政府購買公共服務監管需要法律、技術、經濟等人員的保障，現階段我國缺乏有效的聯合部門監管機制，部門之間易產生責任推脫、無序監管的風險；第二，專業的監管人員相對缺乏，現有的監管人員多以政府工作人員和社會組織人員為主，其對項目運作、管理等缺乏專業性的認識；第三，監測技術的落后，難以對監管項目的績效作出準確評估。

（二）政府購買公共服務監管風險的特點

政府購買公共服務風險存在于所有政府購買公共服務業務運作環節之中。它既具有風險的普遍性、客觀性的一般性特征，同時，又具有或然性，也就是監管風險會隨著客觀因素的變化。不是所有的政府購買公共服務風險都可能通過監管人員的主觀努力得到控制。由于政府購買公共服務風險的內外在因素，決定了政府購買公共服務風險與其他風險相比具有以下特點：

1、起因的繁雜性。由于風險貫穿于政府購買公共服務運作的全過程，因此，監管也內涵于每個階段，相對于社會監管而言，政府購買公共服務監管要求的范圍更廣、復雜性更高、靈活性更強，而且監管的內容也多種多樣，包括事前監督、事中控制和事后審查。不僅有對購買決策科學性、可行性的審查，還有監管人員資質審查等，監管的涉及面廣也決定了其成因的復雜性。

2、管控的艱巨性。由于政府購買公共服務監管風險成因的復雜性、涉及面廣、監督手段方式單一落后必然導致風險控制的艱巨性，要想更全面、更有力地控制風險，必須投入更大的成本來監測風險，監管風險發生的概率與投入的成本成反比，政府往往會在成本效益之間抉擇，選擇兩者的最優點。對于那些效益小于成本的風險更多的是不采取控制手段，僅給予其預告、警示。

3、損失的多重性。監管風險的發生會涉及多方利益，造成的損失具有多重性。損失的發生不僅會使監管主體個人受到懲罰，而且會降低公眾享有社會福利的水平，對財政支出造成額外的費用，降低政府部門的信譽等級，對經濟發展造成直接的經濟損失，監管風險的損失影響范圍廣，損失力度難以控制。

二、政府購買公共服務監管風險的誘導因素探究

政府購買公共服務監管，往往受自身的內部因素和外部因素的影響而誘發風險。

（一）內部因素制約

1、政府行為偏離公共利益。政府作為社會公眾的委托代理人，如何使其購買行為與公眾要求的公共服務利益相一致，如何在有限資源條件下滿足公眾多樣化需求，是政府決策的首要問題。項目決策者和執行者的“經紀人”特性決定其可能以個人偏好為主，監管人員以個人利益為中心，以權謀私，產生腐敗行為，這些必然以損害公共利益為代價，偏離公共利益。政府購買公共服務需要建立在充分了解公眾的需求的基礎之上，而隨著政府購買公共服務新模式的產生和政策的積極推進，一些地方政府為了追隨潮流，完成各地的經濟效益，在沒有充分收集和分析公眾切實需求和缺乏明確的公共服務購買清單的情況下，盲目購買服務，也未向專家和群眾征詢相關意見，使得購買服務嚴重偏離公眾的需要。

2、形式性購買模式的缺陷。形式性購買是指政府委托社會組織提供公共服務，社會組織與政府機構之間不存在完全獨立性的購買模式。我國社會組織競爭性提供服務的市場并未形成，其存在著或多或少的行政色彩，購買服務政府與它也未能建立完全契約化的購買合同，這便使監管增加了難度。政府公開招標時，那些能夠提供更優質服務的供應商卻未能獲得中標的機會，競爭性購買的優勢難以體現，而中標的社會組織由于專業資質和服務能力都偏低，使得公共服務的水平下降。

3、購買程序不規范。政府購買公共服務的完整流程包括需求分析、公開招標、簽訂合同、合同執行、過程監管、績效考評、后序審查、責任追究等。在具體的實施環節中，由于購買范圍、購買方式、監管方式、購買服務等差異，往往未能完整履行購買流程，如公開招標的暗中操作，非競爭性購買比例居高，監管流程的形式化。

4、政府內部監管能力不足。政府購買公共服務監管人員是以政府工作人員為主，因此，缺乏專業性的人才資源和內部管理機制。同時，政府部門也缺乏專業性的合同管理人員，沒有與社會組織制定契約化的委托代理關系，甚至在合同制定上有時依賴于社會組織，在合同執行中，政府沒有與社會組織形成戰略伙伴關系，導致對合同監管能力不足。政府監管部門內部沒有形成合同重要性的意識，合同制定缺乏嚴謹性、科學性，合同制定和執行的信息沒有向社會及時有效公布，導致社會監管的缺失。

5、工作過失。無論是定期檢查還是隨機抽查，都可能面臨著工作的失誤，這類過失所造成的影響相對較小，容易規避。工作過失主要包括：無意過失、受到監管客體的干擾、方法使用不當等，工作過失會造成測量不準確，定性偏差。

（二）外部環境影響

1、經濟環境影響。經濟環境的不確定性增加了購買服務的風險。經濟全球化的背景下，各國的經濟受到國內和國外兩大因素的影響，各地區經濟發展的不協調、不平衡，經濟環境的瞬息萬變，國家政策也需要隨之調整。公共服務具有提供周期長、短期難以看到效益的特點，由于其前期沉沒成本和合同約定的限制，政府只能繼續前期的購買計劃。因此，政府在制定決策時要充分考慮經濟環境變化的影響，具有預測性，減輕經濟環境造成的壓力。

2、法律環境影響。第一，我國政府購買公共服務缺乏法律法規方面的頂層設計，作為政府采購方面的唯一法律——《政府采購法》和國務院頒發的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》往往也只是原則性的概念陳述，對于政府購買公共服務的購買目錄、購買程序、具體的實施細節等都沒有系統性的闡釋，這便會造成政府購買公共服務實際操作時的購買邊界不明確，不屬于政府提供的市場提供缺失，本由市場提供的政府誤入。對財政部門、政府其他有關部門、社會公眾、行業主管部門等監管主體的監管職責、內容、監管細則等缺乏明確規定，也加大了監管風險發生的可能性。第二，在缺乏法律法規的引導下，各級地方政府頒發的規范性文件和規章，大多數存在著地區色彩，約束效力有限，操作性不強。第三，政府購買公共服務的責任問責相關的法律缺失，在出現監管失誤、監管不足的責任追究時，會陷入“無法可依”的困境，同時也導致了追責不及時，監管主體逃避責任、推卸責任的惡行，法律責任難以追究。

3、社會環境影響。社會誠信體系的發展、公民文化素質的高低、社會發展程度都影響著政府購買公共服務的有效執行，可能誘導風險的發生。我國現階段社會監管渠道尚未完全建立，社會監管包括媒體監管和公眾監管兩大主體。媒體“報喜不報憂”的傾向不能全面監管情況，也不能通過有效渠道深入了解社會組織內部運營狀況，所報道的內容往往都是表面現象，缺乏深入挖掘，使得監管的力度和效果大打折扣。個人捐贈者因沒有監管時間和精力，多數都是注重捐贈的過程，而缺乏落實的動機。社會群眾淡化的公共服務監管意識，社會調查中每個人評價標準的不統一，同時也缺乏有效的意見反饋渠道，使得公眾監管難以落實。

三、構建政府購買公共服務監管風險預警控制機制

長期以來，我國政府采購監管主要滯留在事后監管的層級，工作中重執法輕服務、重處罰輕管理的現象屢見不鮮，對于風險的事前預警很少涉及，一旦出現問題很難補救。而把“預警制”引入到政府購買公共服務監管中，既是與時俱進實現政府購買公共服務監管的超前之舉，又是改進監管方式及時管控政府購買公共服務行為的重要舉措。

（一）政府購買公共服務監管風險“預警制”的基本邏輯

從風險預警的邏輯上看，其主要包括四項內容：明晰警意、探尋警源、解析警兆和預報警度。在這里明晰警意是前提，它是監管風險預警的基礎，只有明確了監管對象的本質，才能更好地預警風險，而探尋警源、解析警兆是通過對監管風險情況的因素分析和定量分析來找到風險發生的根源，并運用定性分析風險的特征、發展趨勢，最后預報警度是根據前期的分析工作制定相應的響應措施，它是政府購買公共服務風險預警的目標所在。

1、明晰警意。指明確預警的對象及其本質，主要是了解清楚構成警情的指標是什么。在政府購買公共服務監管風險預警中，對于一些單項風險有時可用某個單項指標測度，例如政府購買公共服務合同履行監測等。而就政府購買公共服務項目風險預警整個體系來看，它是以一個較為復雜的政府購買公共服務監管系統，通過一系列反映不同類型政府購買公共服務風險的指標來衡量。

2、探尋警源。警源意指風險發生的根源，包括內生警源和外生警源。探尋警源要深刻剖析風險的出處，了解了風險的根源便可以更好地把握風險的特征，政府購買公共服務監管作為一種綜合的、復雜的經濟活動,其風險的產生也必然有其孕育、萌發、發展、形成的過程。尋找警源就是對導致產生風險的各種因素進行分析，搜集其未來發現態勢。

3、解析警兆。風險征兆主要是指風險發生之前的各種苗頭、前兆等。比如政府購買公共服務的合同履行監管不到位，表現為公共服務提供項目的延遲完成、質量未達標；財政預算的超支可能意味著腐敗的產生，等等。又如采購項目組成員不及時交換各自的意見和看法,這也是政府購買公共服務監管進度出現拖延的一種癥狀。風險的前期現象可以很好地指引我們推斷關聯性風險是否存在。

4、預報警度。預報警度是根據風險前兆的發展現狀和制定的風險響應等級，結合定量分析和定性分析方法，判斷風險前兆的環境因素，在征詢有關專家意見的基礎上，確定風險等級，分析風險征兆報警區間與風險征兆情況等級之間的實際關系。

值得注意的是,政府購買公共服務監管風險預警系統的特色就在于風險處置策略執行的時機有別于傳統的風險管理，更具有前瞻性。而傳統風險管理和處置方式，往往是在對風險事件進行總體分析預測的基礎上做出的，表現得更為被動，應該在什么時間和情況下采取什么措施，只能依靠主觀判斷來確定，因此，它對于突發的政府購買公共服務監管情況往往無法作出迅速、及時、有效的反應，存在著很大的不確定因素。對于環境復雜、風險因素眾多的政府購買公共服務監管來說，精確的判斷、風險處置措施的執行時機更是難上加難。因此，政府購買公共服務監管風險預警系統的建立就成為解決這個問題的有效途徑。

（二）政府購買公共服務監管風險預警管理系統

風險預警機制是結合政府購買公共服務監管風險定性認識進行定量研究，利用現代化工具和各種技術手段，收集各類與風險相關的政府經濟活動數據，構建評估監管風險的指標體系，并建立風險預警模型，從而評估預警政府購買公共服務監管風險程度，最終為政府購買公共服務監管運行和制定化解風險對策提供科學依據。風險的普遍性決定了風險存在于政府購買公共服務的每一個過程中，危機后的事后處理只能盡最大可能地彌補風險造成的損失。建立風險預警機制，在危機產生之前預先發出警報，使政府購買公共服務的風險處于萌芽階段便可以采取有效的治理措施，化解和規避風險，避免風險擴大，更有效地提高公共服務水平。

1、構建風險預警組織機構。風險預警組織機構是有效實施風險監測的重要樞紐，是風險預警科學性、有效性、公平性的關鍵因素。風險預警組織機構應該包括購買公共服務過程中各重大環節的人員，如政府購買公共服務的管理者，經濟、會計、法律等各類專家等。組織機構人員的多樣性有利于提高風險識別的準確性，有利于全方位的監測購買服務的全過程。風險預警組織機構應當獨立運行于政府購買公共服務，這樣可以減少彼此之間的相互約束，更加科學、公正地實施風險管理。由于風險預警所具有的嚴謹性、專業性，風險預警組織機構應該定期對機構人員進行相應的專業培訓，加強預警人員的風險識別、評估水平，掌握先進的技術和工具，提高其專業素養。必要時，組織應該引入第三方評估機構，一方面由于其更好的專業水平，可以更好的加快政府購買服務的監測工作，彌補自身組織的缺陷，另一方面由于其本身具有的獨立性，也是保證評估結果公平性的起點。

2、信息收集——傳遞機制。預先防范風險的發生，還必須建立政府購買公共服務監管風險信息收集—傳遞機制，及時收集和傳遞導致或可能導致各種風險因素的信息，識別風險征兆，辨析風險類別。所要收集和傳遞的信息資料包括政府購買公共服務監管及其各成員運營狀況數據，外部市場、行業等供需數據以及影響政府購買公共服務監管的自然環境信息等。同時，要使這些數據形成一個信息系統，而且這個系統的信息要不斷刷新、升級，確保信息的及時性、準確性和有效性。

3、風險檢測機制。風險監測要貫徹到政府購買公共服務的每一個環節上，風險預警組織機構應當落實以定期監測為主、隨機監測為輔的監測機制，根據重要性原則，把精力放在最可能產生重大風險的部分，針對最容易產生的風險的薄弱環節加強監管。風險監測要按照特定的監測流程，運用科學的技術、方法，要能準確地闡釋每處風險的各階段狀態和風險的發展傾向，不僅監測已存在的顯性風險，如社會組織提供產品的質量缺陷，政府監管人員的腐敗行為，也要識別購買公共服務中的隱性風險，因隱性風險的隱蔽性、偶然性就有必要要求組織人員具有深厚的經驗、專業的監測技術和知識水平。風險監測也應當考慮“成本—效益”原則，使監測效益最大化。風險監測完畢，對監測信息進行相關的分類、整理，并將相應的監測結果及時、完整地錄入預警系統數據庫中，保證預警系統信息傳遞的有效性和通暢性，為風險分析、評價做準備。這一階段是最為重要的階段，直接關系到最后進行風險預警的有效性。

4、風險分析評估機制。風險分析評估是風險預警機制的核心環節。風險分析要求分析每一個風險的特征、重要性，根據風險的狀態、發生的可能性、影響程度對所有風險進行排序，為后序的風險處理模塊提供可操作的處理順序。風險分析應當解析各種風險之間的關聯性，如社會組織的尋租行為是否會必然導致監管人員的腐敗風險。通過深入剖析監測風險發展程度和變化趨勢，同時熟練運用統計、精算分析方法，在定量與定性評估有機結合基礎上，對政府購買公共服務的每個環節與理想狀態之間的差別進行評估，將風險狀態分為無風險、輕度風險、中度風險、高度風險。風險分析評估結果要及時公布于眾，對風險各主體形成警示作用，有利于規范其行為。

5、風險預警響應機制。風險預警響應是風險預警機制的歸宿，必須采取相應的預警措施、轉化措施，盡可能將風險消除于萌芽狀態。在風險分析評估的基礎上，根據風險的影響范圍、程度，采取先后的處理順序，對不同類別的風險采取相應的措施。采取預控對策要考慮到其經濟性，預估規避風險的成本和效益，只有當產生的效益大于成本，此次預控對策才是合理的。制定的風險應對措施應該包括應急措施、優化措施和彌補措施。應急措施主要是針對突發性風險、風險損失大所采取的準、快措施，要迅速控制風險的發展，減輕風險的進一步擴散。優化措施是對于那些影響細微的小風險所采取的警示措施，用于緩和雙方矛盾。彌補措施是對于那些已經造成影響的風險采取彌補損失的策略，使損失降到最小，盡量使公共服務恢復原有狀態。

6、風險預警后成果評價機制。在對風險進行監測、分析、評價并采取有效措后，就有必要對所取得的實際效果與理想的要求進行對比，采用一定的評價方法和評價標準，查看與理想軌道的偏差。成果評價能夠檢測措施執行后的效果、執行中的缺失，有利于在今后政府購買公共服務汲取經驗教訓。通過媒體、公眾評價、效益檢測等獲取執行成果，以利于在以后的風險預警、風險分析評估中加以改進。■

（本文為遼寧省教育廳人文社會科學研究項目——基于市場化視角下地方政府購買公共服務風險識別與規避研究，立項批準號）

注釋：

①蝴蝶效應是氣象學家洛倫茲1963年提出來的,“蝴蝶效應”在社會學界用來說明：一個壞的微小的機制，如果不加以及時地引導、調節，會給社會帶來非常大的危害，戲稱為“龍卷風”或“風暴”。

（作者單位：東北財經大學財稅學院）

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