PPP 模式風險分析及其防范研究

●夏宏武 柳光強

（作者單位：江漢大學武漢研究院）

PPP 模式風險分析及其防范研究

●夏宏武 柳光強

PPP模式是一種為提供公共服務所建立的政府和社會資本相合作的契約關系，具有利益共享、風險共擔等特點，是一種新型的項目融資模式。但由于自身運營特點和外部環境因素的影響，PPP模式存在政治風險、經濟風險、運營風險等諸多方面的風險，本文基于對各項風險的分析，提出了相關的防范對策。

PPP 風險分析 風險防范

PPP模式即通過政府與社會資本合作，在減輕政府財政壓力的同時，更好地提高公共工程和公共服務的質量，加快我國全面市場化的建設步伐，提高國家財政資金使用效率和國家法治建設現代化。尤其針對公共基礎設施建設以及公共服務等需要大量前期資金投入的領域，通過結合PPP模式，可以更好地發揮民間資本的輔助作用，加快社會資金流轉和使用效率，在實現資金使用效率最大化的前提下，實現公共基礎設施建設等工程項目的順利進行。然而，PPP模式因其自身運行中存在的利益共享、風險共擔以及諸多不確定性等特點，使其存在政治、經濟以及法律等多方面的風險，必須對其風險進行全面分析，才能更好地防患于未然。

一、PPP模式概述

PPP全稱 Public Private Partnership，最早起源于18世紀的歐洲，主要是針對提供公共服務所作出的市場化改革。后來，英美國家爆發的經濟蕭條導致財政資金不足，為更好地完成公共基礎設施建設，政府出臺了一系列積極引進私人部門參與公共項目建設的優惠政策，為PPP模式的發展提供了良好的政治鋪墊。后期，隨著PPP模式運用得越來越普遍，其他國家也紛紛形成公私合辦公共項目的合作模式，特許經營、運營和維護以及租賃合約等方式也相繼出現。PPP模式逐漸成為各國政府進行重大設施建設的運作模式，并逐步得到完善。

在我國，財政部將PPP模式定義為一種為提供公共服務所建立的政府和社會資本相合作的長期關系，具有廣義與狹義之分。廣義的PPP模式是指所有因提供公共產品而在公共部門與私人部門之間建立的合作關系，主要包括建設—運營—移交（BOT）模式、改建—運營—移交（ROT）等多種合作模式。而狹義的PPP模式主要是指建立在利益共享原則之下，通過協商談判而訂立的融資合作模式。通過PPP模式，可以實現公共部門與私人部門的雙贏，實現資金使用的最大效率，達到社會資源的最優化配置。

（一）PPP模式的特征

1、全程合作。合作關系是PPP模式的最突出特點，它是建立在公共部門與私人部門友好協商基礎上的合作關系，合作雙方共同遵守合作的“契約精神”，履行應有的職責同時享受對應的權益。在合作過程中，公共部門提供相關政策支持，私人部門提供資金和技術支持，實現社會資源的最大化利用。

2、利益共享。PPP模式是建立在利益共享、風險共擔前提下的合作模式，由此項目產生的利潤由雙方共有。但因為PPP模式具有一定的公益性質，并非以利潤最大化作為合作的終極目標。因此，在合作過程中參與的公共部門必須把好關，避免私人部門惡意提高對外出售價格而形成高額利潤等情況出現，而引起社會公共秩序混亂等。此處所說的利益共享更主要的是指參與雙方共享PPP的社會成果，包括私人部門從中獲得的長期穩定的投資回報以及后續發展等。

3、風險共擔。既然PPP模式是一種合作關系，那就意味著在合作過程中所可能產生的風險都必須由合作雙方共同承擔。因此，為了將可能產生的風險降低到最小，合作雙方可以通過協商的方式，考慮應對風險的最佳對策，盡可能由最善于承擔某種風險的合作方承擔，進而使合作的整體風險最小。通過建立風險共擔機制，合理利用公共部門的政治優勢以及私人部門的資金優勢，合理分配項目風險。

（二）PPP模式的功能

1、融資。PPP模式誕生的最主要功能就是為了實現公共部門與私人部門之間的融資，即在建設公共基礎設施時，為了彌補政府部門資金不足的缺陷，而引入私人部門投資，解決財政資金困難。既可以解決公共部門資金不足的問題，同時又能讓私人部門參與公共項目建設，并從中獲得持續、穩定的投資回報，實現雙贏局面。

2、管理。PPP模式既是一種項目建設合作方式，同時也是一種兼具計劃、領導、組織的管理模式。在PPP模式中，一般需要制定詳細的項目計劃，以減少項目運行中的不確定性和重復性，降低項目成本，提高最終的項目收益。因此，PPP模式具有一定的控制功能，包括控制成本使用、項目實施進度以及最終使用效果考量等，通過及時跟蹤比對和糾正偏差，實現建設項目的終極目標。

3、新技術。PPP模式作為一種大型工程建設的運行方式，在生產技術和工程管理方面都運用了新技術。因此，PPP模式在解決公共部門財政資金不足的問題同時，也會為私人部門帶來新的技術開發和工程管理方法，從而實現項目建設的高效運行，也為私人部門今后承接項目提供技術和管理經驗，實現公私兩部門雙贏。

4、創新機制。PPP模式打破了以往公共部門的計劃經濟時代，引入私人經濟從而走向市場經濟，這是一種社會經濟的轉換過程，也是制度創新的契機。機制的創新能更好地適應市場經濟體制下的項目建設要求，有效提高資源的合理配置，避免計劃經濟體制下的公共資源分配不均衡問題，從而更好地加快我國經濟增長。

二、PPP模式的風險分析

（一）風險特點

1、階段性。PPP模式作為一種新型合作方式，從前期達成合作意向到后期項目實施，具有多個不同階段，包括前期準備中對項目的征集、對私人部門的招投標，運行中對項目的建設規劃，實際運行管理等。由于階段的多樣性，導致在不同階段會面臨不同的風險，因此PPP模式的風險具有一定的階段性，有些風險只有在某個特定的階段才可能存在。同時，同一種風險在不同階段的表現方式以及程度上都有較明顯的差異，相比于其他項目建設中存在的風險具有較大差異。

2、復雜性。PPP模式因建設項目的復雜性以及參與方的眾多性，使其風險具有復雜性。比如，因PPP模式是一種合作方式，可能存在合約方違約的風險；因PPP模式所建設的都是規模較大、周期較長的大型公共設施建設，存在一定的融資風險和時間風險。同時，由于公共基礎設施建設的特殊性，會受外部政治因素、政策走向等影響，使其風險存在更大的復雜性。

3、不確定性。風險本身就是對未來某種事件發生概率的預測，只能通過以往發生的經驗統計，尋找規律并預測。因此，風險具有不確定性和偶然性，而PPP模式因項目的多樣性和復雜性，使其風險更具不確定性，不同的項目風險也可能具有不同的表現形式。

（二）風險因素

1、政治風險。政治風險主要是指因當地政府對項目的政策規定、稅收政策以及主權干預等因素對PPP模式中項目建設所產生的影響。政治風險可分為政局整體穩定情況以及與政策有關的宏觀方面，與項目所在當地政府的決策傾向、信用情況和群眾態度等微觀方面。

主權風險主要是指因國際政局、國家政權發生變革、戰爭等而發生的重大變革，使項目可能因政策的變動而無法繼續進行，或項目設備和其他必備因素遭到破壞而導致項目無法繼續進行所形成的風險。該風險具有不可控性和不可逆轉性，一旦發生只能盡最大可能從其他方面進行補救，而使損害降到最低。

法律和稅收風險。由于PPP模式中很多大型項目可能存在跨國合作關系，而不同的國家存在不同的法律和稅收政策，對同一個合同要點存在不同的理解和說明，由此造成合同的不同解讀和爭議，從而影響項目合作的順利進展。

除以上因素以外，政治風險還可能與參與項目合作的政府部門作風有關，若存在該政府部門官員不作為或存在以權謀私等不法行為，也可能使PPP項目因成本增加或其他干擾因素存在而無法順利實施。

2、經濟風險。經濟風險主要包括兩方面，即金融風險和財務風險。金融風險是指受利率變動、外匯以及通貨膨脹等因素所導致的金融貸款方面的風險。PPP模式中項目的主要資金來源于私人部門以及金融機構的貸款，一旦金融貸款受諸多因素發生波動，勢必會造成項目原材料、勞動力等成本發生波動，從而形成項目的經濟風險。而財務風險主要是指因公私融資以及在項目實施過程中產生的風險，很大程度上也受金融風險影響。

3、法律風險。PPP模式下的法律風險主要來源于對于項目建設的法律體系存在不完善以及項目參與方因締約失敗、信用等造成的項目合作失敗風險。由于PPP模式下的項目建設合作在我國屬于新興事物，對該模式下的項目運營還存在制度上的缺陷，缺乏完善的法律體系作為后續相關突發問題的支撐，很可能造成締約一方為一己私利，偷鉆法律空子，造成合同執行失敗。現行的相關工程建設法律，在條文上只有針對普遍意義上的項目建設法規，在PPP模式實踐中的締約雙方特殊的階段性矛盾上未作針對性的規定，且相關法規未對項目實踐過程中可能產生的問題作描述，缺乏權威性。由于我國缺乏對PPP模式的具體條文規定，導致PPP項目在實際運營中經常發生股權轉讓與特許經營之間的矛盾，不僅對項目的正常運行產生影響，也制約著今后PPP模式下的招投標建設。同時，我國現行的政策法規對私人資本的參與缺乏一定的靈活性，比如在招標法上規定不允許對現有的標書模板作實質性的更改，也禁止在招標結束之后針對具體項目作談判，而PPP模式作為一種新型的合作方式，在項目運營上具有一定的靈活性，現有的政策法規很難發揮PPP模式自身的靈活性優勢，阻礙PPP模式的完善發展。此外，對于PPP模式下項目的會計核算也缺乏相關針對性的會計準則解釋，導致PPP模式下的項目在具體核算上存在界限模糊不清、核算方法不規范等問題。

4、運營風險。PPP模式下的運營風險即項目在投入實施過程中可能遭遇的市場風險，包括同類項目的競爭、運營成本因利率變化等可能發生的劇增、收費價格的調整以及項目后期轉交收益問題。如果項目在正式運營之后的收益無法達到預期，甚至無法足額收回成本，造成項目參與方失利，長此以往很可能導致項目的運行失敗。因此，PPP模式下的運營風險主要包括三方面：一是因運營后無法足額收回成本導致市場收益達不到預期；二是因同一項目的競爭者所引發的需求變化、市場收益以及信用等一系列的后續風險；三是在后續運營過程中因政府失信不履行合同義務所引發的信用風險，增加項目運營風險。

5、不可抗力風險。不可抗力風險主要是指因自然災害或者戰爭等不可控制的風險所帶來的項目損失和破壞，此類風險由于缺乏可預測性和可控制性，一旦發生，項目參與雙方將受到重大打擊且無法規避。只能在現有的條件下，用其他方面進行彌補，以使損失降到最小化。

三、PPP模式的風險防范

（一）完善相關機制建設

首先，針對目前PPP項目建設中相關人員缺乏工作熱情和自我認同感的問題，建議建立相關的激勵機制，調動公私參與方的工作熱情，提高工作效率，從精神、薪酬激勵等方面調動工作熱情和工作效率，并在一定程度上減少建造風險。

其次，為更好地懲戒項目運營中參與者的違法行為，應建立完善相關的監督管理機制。針對PPP項目運營中的規劃、招標、采購、運營等各環節進行全程監管，同時加強對參與方資金來源的信貸審核力度，降低運營過程中可能出現的信貸風險。通過對PPP模式的全程監管，在提高項目運行安全度的前提下，控制成本運營，促進項目的全面可持續發展，有效減少項目運營的相關風險。

（二）完善服務機構建設

針對目前PPP項目運營尚不成熟的現狀，建議完善相關的PPP服務機構，包括對項目的咨詢機構、技術支撐服務機構等，有助于提升對項目的運營管控能力。通過提供支撐服務，減少項目運營過程中可避免的風險，從而減少不必要的成本，提高項目整體收益。通過事前的法律法規咨詢，減少運營過程中可能發生的違規問題；通過提供技術咨詢，可以減少因技術問題造成的減緩項目進度問題，從而提高項目運行效率和項目最終質量。可以通過組織講座、遠程會議等形式，提高政府部門對PPP項目的認識和了解，并由此提高項目管理能力，防范項目風險。

（三）加強風險防控

加強對風險的前期防控，通過建立專門的風險管理委員會，對PPP項目進行全程監控，可以對PPP項目進行全方位多角度的評估，做好對項目運行的預算管理和風險管控工作，轉移和對沖風險。在項目參與方支持下進行風險分擔，可以有效減少項目整體風險。因此，在正確認識PPP風險的前提下，如何合理有效地分擔風險，是進行風險防控的重要途徑。主要原則為：承擔的風險程度與其從項目收回的收益相匹配；根據不同參與方的風險承受能力分配不同的風險；各參與方的風險承擔程度要有一定的上限。換而言之就是，與政治、法律相關的風險由政府部門參與者承擔，而與項目運營相關的財務、建設等方面的風險由項目參與的私人部門承擔，而諸如自然災害等不可抗力引起的風險則由雙方共同承擔。通過在參與的公私雙方間進行合理的風險分擔，可以有效地減少項目整體風險，并加強參與各方的合作關系，實現社會資源的有效配置和社會效益的最優化分配。

（四）加強政府職能運行

政府部門作為PPP模式中的參與方，應給予參與的私人部門一定的政策支持，包括當地的稅收優惠政策、項目批準制度等，并提供相關的技術支持和咨詢服務。同時，政府部門要做好在主導者與引導者之間的角色轉換，在項目建設中做好支撐工作。同時，在簽訂PPP項目協議時，要兼顧私營方的利益，明確雙方的職責和可能發生矛盾的訴求方式，盡量減少政府部門因信息不對稱造成的公眾利益受損風險。■

（本文受到江漢大學武漢研究2015年開放性課題“創新PPP實施路徑的比較研究”〈課題編號：jhunwyy2015107〉資助）

（作者單位：江漢大學武漢研究院）

[1]許強.PPP項目風險因素分析與分擔決策[D].南京：南京大學，2013.

[2]趙曄.我國PPP項目失敗案例分析及風險防范[J].地方財政研究，2015，(06).