設區市法治政府建設機制的科學建構

◎ 石東洋 高健美

全面依法治國是關系我們黨執政興國、關系人民幸福安康、關系黨和國家長治久安的重大戰略問題［1］。黨的十八大報告提出，要全面推進依法治國，把 “依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”作為實現全面建成小康社會的全新目標，并對依法行政工作提出了六個方面的新要求：一是完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑；二是推進依法行政，切實做到嚴格規范公正文明執法，到2020年實現 “法治政府基本建成”的目標；三是堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發揮思想庫作用，建立決策問責和糾錯制度；四是建立健全權力運行制約和監督體系，要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力；五是深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學法尊法守法用法意識；六是提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。

一 設區市加強法治政府建設的背景與價值

（一）設區市加強法治政府建設的背景

2013年，黨的十八屆三中全會通過了 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標。2014年，黨的十八屆四中全會通過了 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的全面推進依法治國總目標，并把加快建設職權科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府作為依法行政實現的具體目標。可以說，以上兩個文件為法治政府建設描繪了更加清晰的藍圖，提出了更加切實可行的具體步驟。

2014年修訂、2015年實施的新 《行政訴訟法》，是該法實施24年后的第一次修改，主要針對其在具體實施中立案難、審理難、執行難的 “三難”問題，從保障當事人的訴訟權利、完善管轄制度、訴訟參加人制度、證據制度、完善民事爭議和行政爭議交叉的處理機制、完善判決形式等許多方面進行了完善。這標志著我國行政訴訟制度正趨向成熟。

2015年修訂的 《立法法》，對于行政機關依法行政、建設法治政府具有特別重要的意義。它為推進國家治理體系和治理能力現代化，在立法源頭上提供了善治良機，為促進依法行政、建設法治政府提供了良好的立法資源，成為法治政府建設升級版的基石。建設法治中國重點在地方，難點在基層［2］。新 《立法法》明確了設區的市享有地方立法權，體現了科學合理下放地方立法權的趨勢，有利于推進我國地方政府社會治理的民主化、科學化、法治化；在授權地方立法權的同時，又對其立法權限做了必要的劃定。

（二）推進設區市法治政府建設的價值

法律是治國理政最大最重要的規矩。這是習近平總書記深刻闡述的一個重大命題。他明確指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩［3］。法治政府建設是協調推進 “四個全面”戰略布局的重要組成部分，是推動政府職能、作風轉變的關鍵。

1.推進法治政府建設是全面建成小康社會的內在要求

山東省 《法治政府建設實施綱要 （2016～2020年）》首次以省委、省政府文件的形式對法治政府建設作出總體設計和全面規劃。設區的市 “十三五”規劃對法治政府建設也作出了部署。未來5年既是全面建成小康社會的決勝階段，也是加快建設法治政府的關鍵時期。沒有法治政府的基本建成，就難以保障社會公平正義，促進社會穩定和諧。因此，全面建成小康社會，離不開法治政府的推進。

2.推進法治政府建設是全面依法治市的重大任務

建設法治政府是全面依法治國進程中的重大問題，也是全面依法治市的重要內務，需要全市各級行政機關，通過堅持不懈的努力，推動設區的市法治政府建設走在全省前列，實現基本建成法治政府目標，進而帶動法治社會建設一體推進，為加快建設經濟文化強市提供堅強的法治保障。

3.加強法治政府建設是加強政府自身建設的迫切需要

加強法治政府建設，就是要堅持問題導向，下大力氣解決依法行政能力不強等突出問題，切實提升政府公信力和執行力，推動各級行政機關在法治軌道上開展工作，嚴格依法履行職責、公正執法，同步建設創新政府、廉潔政府和服務型政府。

二 設區市法治政府建設的現狀與存在的問題

（一）設區市法治政府建設的現狀

1.設區市法治政府建設的主要舉措

一是設區市政府職能進一步轉變，持續深化了政府機構改革、行政審批制度改革，積極推動了相對集中行政處罰權、集中行使行政復議權等工作，嚴格實行行政執法責任制，有效促進了政府職能轉變和管理方式創新。

二是依法科學民主決策的制度機制進一步健全完善，規范了重大行政決策程序和操作規則，建立了重大行政決策跟蹤反饋制度，建立并完善了政府法律顧問制度，成立了市法律顧問委員會；嚴格執行行政責任追究辦法，完善了監督和責任追究制度，有效提升了政府行政決策水平。

三是逐步建立了具有特色的制度規范，嚴格規范性文件的合法性審查、備案、制發，多次組織開展規范性文件的清理工作，為建設法治政府、規范政府行為提供了有力的法制保障。

四是嚴格規范公正文明執法，建立健全了行政執法裁量權基準、重大行政執法決定法制審核、行政執法案卷評查等制度，嚴格行政執法人員持證上崗和資格管理，積極推進行政執法信息監督制度和平臺建設，行政執法行為得到了有效規范，更加公開透明。

五是行政機關依法化解社會矛盾糾紛的工作取得明顯成效，逐步建立完善了行政復議應訴、仲裁等制度，探索實踐行政調解制度，化解了大量的行政爭議和民事爭議，有效維護了社會穩定。

六是通過多年持續開展依法行政培訓、考核，行政機關工作人員特別是各級領導干部依法行政、依法辦事的意識和能力有了很大增強，越來越重視運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定。

2.設區市法治政府建設的基本經驗

一是推進依法行政、加強法治政府建設，必須堅持把黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一起來。黨的領導是中國特色社會主義法治之魂［4］。黨的領導、人民當家做主和依法治國是社會主義民主政治的特點和優勢。我國是共產黨執政的社會主義國家，黨是一切事業的領導核心，行政法治化過程必須在黨的領導下才能得到有力的推進。實踐證明，全面推行依法行政、建設法治政府，必須始終與黨中央保持一致，在省委、省政府和市委的堅強領導下，才能始終沿著正確的方向前進。堅持人民當家做主是堅持黨的領導和依法治國的根本出發點和歸宿，推進依法行政，堅持法治建設，歸根結底是為了人民、造福人民、保護人民，保障人民根本權益。堅持依法治國、依法行政，從法律和制度上保障了人民當家做主的地位，保證了黨的執政地位，實現了三者的有機統一。

二是推進依法行政、加強法治政府建設，必須堅持政府立法、行政執法和執法監督并重，做到互相協調、整體推進。政府立法是推進依法行政、建設法治政府的前提，被賦予立法權的地方各級政府，只有樹立正確的立法理念，建立科學、合理的政府立法工作機制，提高政府立法工作的透明度和公眾參與度，采取多種方式聽取社會各方面的意見，才能不斷提高制度建設質量，為依法行政打下良好的制度基礎。行政執法是與社會民眾的權益最直接相關的行政行為，規范行政執法是推進依法行政、建設法治政府的關鍵；對行政權力的監督則是推進依法行政的保障，承擔著防止和糾正行政機關違法行政的重任。所以，政府立法、行政執法和行政監督是依法行政的三個重要環節，必須堅持三者并重，整體推進。

三是推進依法行政、加強法治政府建設，必須體現全面性、系統性，從整體上推動法治政府建設。建設法治政府是涉及政府工作方方面面的一項系統工程，各級政府要建立由主要負責人牽頭的依法行政領導協調機制，統一領導本地本部門的推進依法行政工作，堅持將依法行政任務與改革發展穩定任務一起部署、一起落實、一起考核，確保總攬全局、協調各方；政府各系統各部門都應牢固樹立 “一盤棋”思想，按照職責分工，扎實抓好本領域內推進依法行政的各項工作落實，確保形成整體合力，實現法治政府建設全面協調發展。要加強依法行政工作考核，科學設定考核指標，并納入政府年度目標考核、績效考核評價體系，將考核結果作為對領導干部綜合考核評價的重要內容。

四是推進依法行政、加強法治政府建設，必須提高行政機關工作人員的法治思維和運用法治方式開展工作的能力素質。思想是行動的先導。各級行政機關工作人員特別是領導干部是依法行政、建設法治政府的推動者、實踐者，他們的法治思維和法治理念水平的高低、運用法治方式開展工作的能力素質，直接決定了依法行政各項具體工作落實的質量和成效。只有不斷加強對他們依法行政、依法辦事觀念和意識的培育，引導他們自覺樹立法治思維、法治觀念，才能從源頭上使依法行政從理念轉化為自覺行動，把依法行政貫穿于行政管理的全過程和各個環節，促進依法解決經濟社會發展中的矛盾和問題，不斷提升政府依法行政工作水平。

（二）設區市法治政府建設工作存在的問題

1.依法行政制度體系亟待完善

在國家層面，我國經過30多年的改革開放，在構建社會主義法律體系方面取得了很大成績，初步實現了 “有法可依”，但在許多領域，還存在法律 “空白”，存在無法可依的問題。特別是在一些現行有效的法律、法規、規章、規范性文件之間，還存在法律、法規相互沖突，下位法超越上位法等現象。在地方層面，政府立法體制機制有待完善，科學立法、民主立法制度有待完善，規范性文件法治化水平有待提高，制約法治政府的建設步伐。

2.依法科學民主決策水平有待提高

從實際情況看，盡管領導干部多數都有管理經驗，經過了多崗位鍛煉、多層次鍛煉，但也不是 “萬事通”，不一定都具備過硬的法律素養，部分領導和行政部門負責同志法治素養還跟不上形勢的發展要求，依法行政、依法決策水平還亟待增強。

3.行政執法體制不順，行政執法行為不規范

隨著政治體制改革和民主法治建設的推進，行政機關執行法律、依法行政的狀況有了很大改善，但行政執法體制有待理順，行政執法領域仍然存在不少問題，有法不依、執法不嚴的現象時有發生，有的還存在執法不作為、慢作為、亂作為等問題。

4.矛盾糾紛多元化解機制有待健全

隨著社會經濟快速發展、經濟體制變革不斷深化、社會利益格局不斷調整，社會矛盾糾紛呈現糾紛主體多元化、利益訴求復雜化、糾紛類型多樣化等特點。同時，由于糾紛類型及發生原因不同，化解糾紛的方法也有區別。要滿足人民群眾對糾紛解決方式的多元需求，適應糾紛的多元屬性，亟須建立和完善多元化矛盾糾紛解決機制。

5.法治意識弱

部分行政機關的少數領導干部運用法治思維和法治方式的依法行政能力還不強。在實際工作中，部分工作人員并未樹立法治理念和法治思維，想問題、干工作、處理事情仍然靠主觀、憑經驗、按習慣辦事，不想、不會、不能依法行政、按法辦事，從而給法治政府建設帶來了很大阻力。

三 進一步加強設區市法治政府建設的路徑

法治政府建設在中國特色社會主義法治總體系中屬于法治實施體系，對于法治總目標的實現具有關鍵作用［5］。進一步加強設區的市法治政府建設，要深入貫徹落實國家和省 《法治政府建設實施綱要》部署，盡快制定出臺市 《法治政府建設實施綱要》，堅持依法科學民主決策，加強政府立法工作，嚴格規范公正文明執法，健全矛盾糾紛多元化解機制，全面提高法治思維和依法行政能力，為全面深化改革、加快經濟文化強市建設提供堅實的法治保障。

（一）堅持問題導向，全面加強政府立法工作，完善依法行政制度體系

一是完善政府立法體制機制。合理配置立法資源，推進政府立法精細化，增強立法的及時性、針對性、有效性。加強重點領域立法。圍繞市委、市政府中心工作，加快推進城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護領域的立法項目。二是健全科學民主立法機制。建立基層立法聯系點，增強制度設計的針對性和可執行性。健全立法聽證和專家咨詢論證機制，建立政府立法協商機制，拓寬公眾有序參與政府立法途徑。三是嚴格執行規范性文件制定程序。按照 《省行政程序規定》和 《市行政機關規范性文件制定程序規定》的要求，嚴格落實規范性文件統一登記、統一編制登記號、統一公布制度。加大規范性文件備案審查力度，改進備案審查工作機制和方法。

（二）強化公眾參與，推進依法科學民主決策，提升行政決策公信力和執行力

一是完善公眾參與機制，規范重大行政決策程序。健全重大決策草案聽取意見制度，擴大行政決策公眾參與度，提高專家論證和風險評估質量，充分發揮重大決策咨詢委員會的作用。二是加強重大行政決策合法性審查。完善重大行政決策合法性審查程序。重大行政決策方案未經合法性審查或者經審查不合法的，不得提交會議討論決策。三是充分發揮政府法律顧問作用。充分發揮政府法律顧問的專業優勢，為重大行政決策、制度建設、經濟項目、合同協議、復議訴訟、突發事件等提供咨詢論證。

（三）加強執法監管，嚴格規范公正文明執法，提高行政執法社會滿意度

一是理順行政執法體制。深入推進行政執法體制改革，科學劃分市、縣 （市、區）級行政執法機構的執法權限。完善鄉鎮行政執法體制，探索依法授權或委托鄉鎮政府行使部分行政執法權。二是規范行政執法行為。認真履行行政執法職責，加大行政執法力度，建立常態化執法機制，堅決依法查處各類違法行為。科學編制行政執法權力運行流程圖，明確執法步驟、環節和時限。推行行政執法全過程記錄制度，確保各個環節有據可查。規范使用執法文書，增強執法文書的說理性，涉及行政處罰裁量權的，要說明裁量基準的采納理由。三是強化行政執法保障。加強行政執法部門之間的協作配合，實行行政執法爭議協調裁決制度。改善執法條件。完善行政執法人員保障機制。

（四）加強和改進行政復議、應訴、調解工作，健全矛盾糾紛多元化解機制

一是健全依法化解糾紛機制。堅持運用法治思維與方式化解矛盾、維護社會穩定，全力推進基層法律服務全覆蓋，深入實施 “一鄉鎮一團隊一村居一顧問”工程，切實從源頭上預防和減少矛盾發生。建立健全社會矛盾預警機制、利益表達機制、協商溝通機制、救濟救助機制、糾紛排查預警和調處化解機制。二是改革行政復議體制機制。繼續完善相對集中行政復議權制度。加強行政復議工作。暢通行政復議申請渠道。健全行政復議案件審理機制，充分發揮行政復議在解決行政爭議中的重要作用。三是加強和改進行政應訴、調解工作。貫徹落實全省關于加強和改進行政應訴工作的意見，進一步規范行政應訴工作。健全行政調解機制。貫徹落實《市行政調解暫行規定》，完善行政調解制度，規范調解程序。健全行政調解工作機制，加強行政調解與司法調解、人民調解、仲裁調解等調解機制的銜接。

（五）牢固樹立法治理念，全面提高法治思維和依法行政能力

一是加強對政府工作人員的法治教育培訓。系統學習中國特色社會主義法治理論，學好憲法以及與自己所承擔工作密切相關的法律法規。落實領導干部學法制度，完善干部教育培訓規劃，分級分類開展法治專題培訓。二是完善政府工作人員法治能力考查測試制度。加強對領導干部任職前法律知識考查和依法行政能力測試，促進政府及其部門負責人嚴格履行法治建設職責。三是注重通過法治實踐提高政府工作人員法治思維和依法行政能力。自覺加強法治修養，帶頭尊法、學法、守法、用法，要自覺運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定，依法治理經濟，依法協調和處理各種利益問題，努力營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。

注 釋

［1］中央宣傳部編 《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社，2016，第85頁。

［2］袁曙宏：《奮力建設法治中國》，《求是》2016年第3期。

［3］袁曙宏：《開創中國特色社會主義法治新時代——深入學習習近平總書記關于全面依法治國的重要論述》，《求是》2016年第10期。

［4］袁曙宏：《開創中國特色社會主義法治新時代——深入學習習近平總書記關于全面依法治國的重要論述》，《求是》2016年第10期。

［5］姜明安：《法治政府建設的若干問題》，《學習時報》2014年12月15日。