對王安石縣政思想的歷史思考

◎ 虞云國

近年來，北宋王安石出知鄞縣期間的政績舉措、縣政思想及其當代價值，在宋史學界引起關注；如何發揚王安石精神，當好縣官，治好縣政，也成為縣級干部的熱議話題。本文擬對這些問題略述管見，聊獻芹議。

一 王安石鄞縣經驗與改革變法之關系

若從政治史角度把握，當然應將王安石定位為政治家、改革家。以熙寧二年（1069年）君臣決策變法為界，他的一生可分為前后期。其亮點雖在后期改革變法，但此前為之所做的蓄勢準備，也是十分關鍵的結胎時期。正是通過前期從政地方的考察、思索與嘗試，王安石才形成了變法的整體思路，迎來了大變法。對此，可以從兩方面去看。

首先，應該充分肯定王安石在鄞縣的治政經驗對他以后政治活動 （尤其熙寧變法）與政治思想的重大意義與特殊作用。慶歷七年 （1047年），王安石出知鄞縣，時年27歲，據稱是鄞縣建縣以來最年輕的縣官。此后四年間，他勤政愛民，革故鼎新，殫精竭慮，一系列施政舉措大為成功，受到了百姓的愛戴。他有詩自道甘苦辛勞說：“驀水穿山近更賒，三更燃火飯僧家。乘田有秩難逃責，從事雖勤敢嘆嗟？”［1］

南宋樓鑰以鄞縣士紳的身份概述了王安石在鄞縣的政績：“公為縣時，世當承平，公方讀書為文章，率三日一治縣事，垂意斯民。為之起堤堰，決陂塘，為水陸之利。貸谷于民，立息以償，俾新陳相易。興學校，嚴保伍。又刻 《善救方》，立縣門外，邑人便之。此相業之權輿也。公之于鄞厚矣。觀經游之記，皆為農田而行，歷東西十有四鄉，鄉之民畢已爭事而遂歸。上書外臺，極論浚河捕鹽利害，則公之為政可知。”［2］顯然，樓鑰充分肯定鄞縣之政是王安石 “相業之權輿”，也就是說，鄞縣經驗是大變法的嘗試與開端。這段話至 “邑人便之”的前半部分，基本上襲用邵伯溫的舊文，只加了一句 “又刻 《善救方》，立縣門外”。然而，同樣的鄞縣之政，邵伯溫卻接下去說： “煕寧初，為執政所行之法，皆本于此。然荊公知行于一邑則可，不知行于天下不可也。”［3］作為舊黨子弟，邵伯溫懷疑鄞縣之政能否通過復制在大變法中推向全國，其說然否值得深論，此不展開；但在鄞縣之政作為變法藍圖這一點上，反對派的邵伯溫與肯定者的樓鑰都是并無異辭的。

《鄞縣經綸閣記》概述了王安石知鄞期間在改革、治水、興學、廉政等方面的政績。其中 “起堤堰，決陂塘，為水陸之利”，“觀經游之記，皆為農田而行”，與王安石同期文章可以互證，“為縣于此，幸歲大穰，以為宜乘人之有余，及其暇時，大浚治川渠，使有所潴，可以無不足水之患。而無老壯稚少，亦皆懲旱之數，而幸今之有余力，聞之翕然皆勸趨之，無敢愛力”［4］，顯然開啟了熙寧變法中 “農田水利法”的源頭；而 “貸谷于民，立息以償，俾新陳相易”，研究者認為是變法中青苗法的嘗試［5］；至于熙寧興學與保甲法，也能分別追溯到鄞縣治政的 “興學校，嚴保伍”。

到鄞當年，王安石曾對軍隊用糧問題發表意見： “今歲東南饑饉如此，汴水又絕，其經畫固勞心。私竊度之，京師兵食宜窘，薪蒭百谷之價亦必踴，以謂宜料畿兵之駑怯者就食諸郡，可以舒漕挽之急。古人論天下之兵，以為猶人之血脈，不及則枯，聚則疽。分使就食，亦血脈流通之勢也。儻可上聞行之否。”［6］皇祐元年（1049年），大臣文彥博建議省兵，王安石在鄞聞知后卻不以為然，認為 “方今將不擇”，而 “省兵非所先”， “將既非其才，議又不得專”， “省兵豈無時，施置有后前”，“擇將付以職，省兵果有年”［7］。清人蔡上翔指出，王安石認為 “兵不可遽省，而省兵必有時。當如 《豳風·七月》詩，能行王政，使百官勤儉，人民給足，然后可議省兵，亦古者寓兵于農之意也”［8］。這些軍事見解雖不能歸為縣政，卻也表明熙寧變法所涉及的將兵法等軍事改革，王安石在鄞縣任上也已有思考。

要之，樓鑰認為王安石執政變法的 “相業之權輿”起始于縣政，是對其鄞縣政績的高度評價。后來研究者都把嘉祐三年 （1058年） 《上仁宗皇帝萬言書》作為坐標點，標志著王安石變法思想乃至整個政治思想的成熟與完型，然而，這是以他此前的地方從政經歷作為準備的。而鄞縣經驗在其中占有特殊的分量，因為這是王安石完整意義上地方第一把手的首秀 （此前淮東節度判官只是幕僚，其后舒州通判乃是副手，而常州知州時間太短，連一個農作年都沒有全部經歷）。

然而，也不應該將王安石鄞縣經驗與其整個前期探索和思考過程割裂開來。也就是說，作為變法藍圖的 《上仁宗皇帝萬言書》，是以其此前地方從政的全部經歷作為基礎的。這種地方經歷，不僅局限于鄞縣經驗，更廣闊地看，也應涵括其及第入仕之后五年淮東節度判官的地方長官幕僚生涯，三年舒州通判的副手經歷以及僅十個月的出知常州的州級長官的行政經歷。

漆俠首先高度肯定：王安石在鄞縣的 “一些具體活動，或是他對一些重大問題的看法，都和后來的變法有不可分割的聯系。鄞縣四年的知縣生活，乃是王安石的政治思想發展過程中的一座里程碑”。但他同時指出，鄞縣治政雖是熙寧新法來源之一，倘若將其 “看作唯一的來源，那就陷于片面了”。漆俠認為，自鄞縣離任后的七八年里，直至嘉祐三年 （1058年）出任江東提刑，“王安石的政治實踐更加豐富，社會接觸面更加廣闊，對社會問題的認識也更加深入，因而這七八年構成為王安石的政治思想深入發展的階段”，這一說法才是全面正確的［9］。

還有必要補充一點，王安石18歲前，其父王益的地方官經歷對他的影響也宜充分重視。王益在建安主簿，領新淦縣，知廬陵縣、新繁縣時，都有治績，史稱 “賴以治”，“縣大治”，“又大治”，“自余一以恩信治之，嘗歷歲不笞一人”。王益在臨江軍判官任上，因揭露上司無恥勾結諸豪大姓橫暴地方，而遭排擠調任；在韶州知州任上，“完營驛倉庫，建坊道，隨所施設有條理。長老言：自嶺海服朝廷，為吾置州守，未有賢公者”［10］。可以想見，一方面父親在地方縣政上為他樹立了榜樣，另一方面王安石隨父赴任時，已及解事之年，也耳聞目睹基層吏治問題之嚴重，百姓所受長吏與豪猾勾結之害。

王安石也確實把鄞縣縣政為發端的地方從政經驗，視為自己歷練能力、施展才學、報效君國的極其必要的政治經歷。慶歷七年 （1047年），他上書宰相說：“某之不肖，幸以此時竊官于朝，受命佐州，宜竭罷駑之力，畢思慮，治百姓，以副吾君吾相于設官任材休息元元之意。”［11］后來奉召入京，一般人求之不得，他卻 “在廷二年所求郡以十數”，其中雖有侍親養家的個人考慮，但主要還是看重基層行政經驗，“使得因吏事之力，少施其所學，以庚祿賜之入，則進無所逃其罪，退無所托其身，不惟親之欲有之而已”［12］。嘉祐三年，他不愿擔任三司度支判官，在致宰相富弼信里再論欲得治民之歷練： “誠望閣下哀其忠誠，裁賜一小州，處幽閑之區，寂寞之濱，其于治民，非敢謂能也，庶幾地閑事少，夙夜悉心力，易以塞責而免于官謗也。”［13］后來有人讒言他矯情以養人望，但其本人確想借地方長吏的經歷以體察民情，了解社會，鍛煉能力。由此可見，鄞縣之政在王安石政治生涯中的奠基作用確實應給予重視。

二 王安石的縣政思想與中央集權統治之關系

王安石縣政思想是其政治思想的構成部分，這里僅討論其縣政治理思想與鞏固中央集權統治的關系問題。

第一，王安石認為，縣政治理與否直接關系到國家對天下之民的治理，縣政也就成為鞏固朝廷統治的根基所在。

慶歷七年，王安石初知鄞縣時就指出： “古者極治之時，君臣施道以業天下之民，匹夫匹婦有不與其澤者，為之焦然，恥而憂之。瞽聾侏儒，亦各得以其材食之。”［14］這段話論及 “君臣施道以業天下之民”，正是基于 “天下之民”是國家根本，根本動搖勢必導致國家阽危。而縣政是統治天下之民的基層政治，構成大一統中央集權統治的基石；國家強固的堅實基礎是由一個個縣政的治績堆壘累積起來的，這就是地方政治與中央政權之關系。故而皇祐六年 （1054年），王安石再次強調“一邑之善”的重要性：“論者或以一邑之善，不足書之。今天下之邑多矣，其能有以遺其民，而不愧于豳之吏者，果多乎？不多，則予不欲使其無傳也。”［15］蔡上翔認為，王安石這是在 “告君與世之言吏治者，無不以愛民為心。一邑治，使天下為吏一邑者皆治”［16］。在王安石看來，“天下之邑多矣”，但只有一個一個的縣政都臻于善治，才能確保王朝的最終穩固；而在這一過程中，君主不能只要求 “吏之能民”，還要做到 “君之所以待吏，則亦欲善之心出于至誠而已”。

第二，王安石指出，“君臣施道以業天下之民”，朝廷與君主只能通過 “受命治民”的官員來實現，于是，遴選合格的地方長吏便成為縣政治理的關鍵所在。

王安石在鄞縣任上就強調吏治的重要性： “夫君者，制命者也。推命而致之民者，臣也。君臣皆不失職，而天下受其治。方今之時，可謂有君矣。生養之德，通乎四海至于蠻夷。荒忽不救之病，皆思有以救而存之。而臣等雖賤，實受命治民，不推陛下之恩澤而致之民，則恐得罪于天下而無所辭誅。”［17］即便他蒞任以前鄞縣水利之所以久拖不治，癥結也還在于吏治因循， “六七十年，吏者因循，而民力不能自并”［18］。

皇祐五年 （1053年），王安石在舒州通判任上，有詩回顧以往的親身經歷，“賤子昔在野，心哀此黔首。豐年不飽食，水旱尚何有”。通過目睹所見所聞，描述了縣吏頭會箕斂鞭撲百姓的情況： “特愁吏之為，十室災八九。原田敗粟麥，欲訴嗟無賕。間關幸見省，笞撲隨其后。況是交冬春，老弱就僵仆。州家閉倉庾，縣吏鞭租負。鄉鄰銖兩征，坐逮空南畝。取貲官一毫，奸桀已云富”。他不僅怒叱那些“彼昏方怡然，自謂民父母”的縣吏，也同時表達了對老百姓深切真誠的哀憐同情。最后自戒道：“朅來佐荒郡，懔懔常慚疚。昔之心所哀，今也執其咎。乘田圣所勉，況乃余之陋。內訟敢不勤，同憂在僚友”，發愿州縣吏治從自己做起［19］。

次年，王安石又特地表彰海門縣令沈興宗，稱頌 “海門之政，可謂有志矣”。他在表彰文里以 《豳風·七月》起興，摹繪出一幅縣政治理的理想范本，借題發表自己的縣政思想： “嗟乎！豳之人帥其家人戮力以聽吏，吏推其意以相民，何其至也。夫喜者非自外至，乃其中心固有以然也。既嘆其吏之能民，又思其君之所以待吏，則亦欲善之心出于至誠而已，蓋不獨法度有以驅之也。以賞罰用天下，而先王之俗廢。有士于此，能以豳之吏自為，而不茍于其民，豈非所謂有志者邪？”在王安石心目中，只有好縣官才能 “以豳之吏自為，而不茍于其民”，讓治下的百姓“帥其家人戮力以聽吏”［20］。

嘉祐二年 （1057年），王安石初到常州，就向中央報告了當地吏治亂象：“顧今州部，已遠朝廷，田疇多荒，守將數易。教條之約束，人無適從；簿書之因緣，吏有以肆。”他指出，在這種吏治下，遭殃的是百姓， “人無適從”；猖獗的是猾吏，“吏有以肆”。長此以往， “惟是妄庸之舊，當茲凋瘵之余”，人民 “何望于少休”，王朝何望能穩固［21］。

及至嘉祐四年，王安石明確提醒皇帝關注國中少有治政之吏問題的嚴重性：“今以一路數千里之間，能推行朝廷之法令，知其所緩急，而一切能使民以修其職事者甚少，而不才茍簡貪鄙之人，至不可勝數。其能講先王之意，以合當時之變者，蓋闔郡之間往往而絕也。朝廷每一令下，其意雖善，在位者猶不能推行，使膏澤加于民，而吏輒緣之為奸以擾百姓，臣故曰在位之人才不足，而草野閭巷之間亦未見其多也。”在同一奏章里，他還指出現在州縣之吏都用非其人： “顧屬之以州縣之事，使之臨士民之上，豈所謂以賢治不肖者乎？以臣使事之所及，一路數千里之間，州縣之吏出于流外者，往往而有；可屬任以事者，殆無二三；而當防閑其奸者，皆是也。”［22］依靠這樣的州縣之吏，卻期待縣政、州政能為王朝統治壘就基礎與筑成干城，豈非緣木求魚，絕無可能的。

第三，王安石強調，縣政治理最重要的是地方長吏應有 “不忍人之心”，以行“不忍人之政”。

早在慶歷七年 （1047年），王安石就主張地方吏治應做到 “有司其誠心之所化，至于牛羊之踐不忍不仁于草木”，這樣才能進境于 “上下輯睦而稱極治之時”［23］。

皇祐元年 （1049年），王安石在知鄞縣任上將 《慶歷善救方》刻石縣門外，親作 《后序》指出： “孟子曰： ‘先王有不忍人之心，斯有不忍人之政。’臣某伏讀《善救方》而竊嘆曰：此可謂 ‘不忍人之政’矣。”他說自己 “受命治民，不推陛下之恩澤而致之民，則恐得罪于天下而無所辭誅”。王安石在鄞縣以 “不忍人之心”推行 “不忍人之政”，清人蔡上翔說他 “其為民惻怛之心，籌畫利害之明，雖復老成謀國者弗如”［24］。

當時，浙東轉運司 “下令吏民出錢購人捕鹽”，王安石則明確表態 “竊以為過”，因為這將導致：其一， “使相捕告，則州縣之獄必蕃，而民之陷刑者將眾”；其二，“無賴奸人將乘此勢，于海旁漁業之地搔動艚戶，使不得成其業”；其三，“責購而不可得，則其間必有鬻田以應責者”；其四 “不時出錢者，州縣不得不鞭械以督之”。與此相對應，王安石強調：“且吏治宜何所師法也，必曰：‘古之君子。’重告訐之利以敗俗，廣誅求之害，急較固之法，以失百姓之心，因國家不得已之禁而又重之，古之君子，蓋未有然者也。”［25］

王安石這種 “為民惻怛之心，籌畫利害之明”的縣政思想［26］，也體現在他對海門令沈興宗的政績評價上。他稱贊沈興宗說： “君至，則寬禁緩求，以集流亡。少焉，誘起之以就功，莫不蹶蹶然奮其憊而來也。由是觀之，茍誠愛民而有以利之，雖創殘窮敝之余，可勉而用也，況于力足者乎？”［27］

皇祐五年 （1053年），王安石通判舒州時有詩論述這種 “不忍人之心”：“我嘗不忍此，愿見井地平。大意苦未就，小官茍營營。三年佐荒州，市有棄餓嬰。駕言發富藏，云以救鰥煢。崎嶇山谷間，百室無一盈。鄉豪已云然，罷弱安可生？茲地昔豐實，土沃人良耕。他州或呰窳，貧富不難評。豳詩出周公，根本詎宜輕。愿書《七月》篇，一寤上聰明。”［28］在后來知制誥任上代草知縣制敕時，他再次為皇帝代言了這層意思：“維能強恕以求仁，然后副吾置吏為民之意。”［29］

第四，王安石建議，在縣政治理上，朝廷任命優秀縣令等地方官后，應該讓他們 “久于其官”而 “得行其意”，不應動輒遷調與頻繁折騰。

嘉祐二年 （1057年），王安石在知常州任曾致函監司：“惟此陋邦，近更數守，吏卒困將迎之密，里閭苦聽斷之煩。自非函容，少賜優假，緩日月之效，使教條之頒，則何以上稱督臨，下寬雕瘵？”［30］他認為，這種走馬燈似的更易地方長吏，屬員困于送往迎來，百姓苦于朝令夕改，只會導致民不聊生。與此同時，他還上書中央放寬他的任期：“自非上蒙寵靈，少假歲月，則牧羊弗息，彼將何望于少休；畫土復墁，此亦無逃于大譴。”［31］顯而易見，王安石之所以主張地方長吏適當延長任期，用意一是免去百姓迎送之困，二是利于官員干出成績。

到嘉祐四年，王安石對地方官適當久任，用官得人與假借以權等相關問題，已形成了系統獨到之見： “至于所部者遠，所任者重，則尤宜久于其官，而后可以責其有為。而方今尤不得久于其官，往往數日輒遷之矣。取之既已不詳，使之既已不當，處之既已不久，至于任之則又不專，而又一二以法束縛之，不得行其意。臣故知當今在位多非其人，稍假借之權，而不一二以法束縛之，則放恣而無不為。雖然，在位非其人而恃法以為治，自古及今未有能治者也。即使在位皆得其人矣，而一二以法束縛之，不使之得行其意，亦自古及今，未有能治者也。”［32］

第五，王安石提出，縣政治理的總目標應是 “導利去害汲汲若不足，夫此最長民之吏當致意者”［33］。

那么，如何讓縣政在 “導利去害”上做得更好，造福一方百姓呢？王安石批評當時 “天下之吏”汲汲求利，但 “不由先王之道而主于利。其所謂利者，又非所以為利也，非一日之積也。公家日以窘，而民日以窮而怨。常恐天下之勢，積而不已，以至于此，雖力排之，已若無奈何，又從而為之辭，其與抱薪救火何異？”［34］在他看來，思路是否對頭，才是縣政 “導利去害”的關鍵所在。他曾批評兩浙路轉運使，“必欲變今之法，令如古之為，固未能也。非不能也，勢不可也。循今之法而無所變，有何不可，而必欲重之乎？”認為他在 “導利去害”上，既昧于 “勢”而胡亂“欲變今之法”，又不循法 “而必欲重之”，勢必進退失據，騷擾百姓。

在王安石看來，縣政如要 “導利去害”，必須講求 “道”與 “勢”。他在慶歷七年 （1047年）曾論 “生財之道”： “方今之所以窮空，不獨費出之無節，又失所以生財之道故也。”王安石主張，在開拓 “導利去害”的 “生財之道”上，應該改變思路，即 “富其家者資之國，富其國者資之天下，欲富天下則資之天地”。他舉例說，“蓋為家者，不為其子生財，有父之嚴而子富焉，則何求而不得？今闔門而與其子市，而門之外莫入焉，雖盡得子之財，猶不富也”。父親欲富裕，卻在兒子那里搜刮，這家 “財富”總量沒變，“雖盡得子之財，猶不富也”。王安石進一步指出：“蓋近世之言利雖善矣，皆有國者資天下之術耳，直相市于門之內而已，此其所以困與？”［35］這一不囿陳規向外開拓的思路，不僅直接影響到王安石其后變法理財的思想與決策，也是他在鄞縣形成的縣政治理的重要思路，值得充分肯定。

三 關于縣政問題的歷史反思

在知制誥任上，王安石曾借君主之口強調縣政的重要： “夫南面而聽百里，豈輕也哉？”［36］縣政治理為何重要，結合王安石的縣政思想，值得從不同層面加以反思。

從歷史層面看，自大一統的秦朝開始，歷朝歷代始終是中央集權的君主官僚政體，這一性質從未有實質性的改變。這就導致了兩種政治常態。其一是家國同構。秦始皇廢封建而行郡縣，有其歷史進步性，但是否如古人稱譽的 “化家為國”，仍應打個問號。實際上，以國為家的 “家天下”本質，并沒有改變。君主依然是大家長，只是這個大家長不再把權力層層下放給本家族成員，而是另找管家代他打理。宰相是大管家或曰總管家，郡守與縣令則是層級不同的分管家。老百姓則是所謂子民。家長好，子民才有好日子過，于是子民盼望有明君好皇帝出來。但是，國畢竟不是家，國大，家小。小有小的好處，家長略有能力，就能把家操持打理得小康豐裕。大有大的難處，皇帝不可能直接管到縣邑基層與黎民百姓，必須委之于基層官吏來貫徹其統治。秦朝以來郡縣制延續達2000余年，作為基礎層級的縣級政權也始終沒有變過。

這就導致第二種常態，即君政與縣政 （推而廣之，包括縣政以上的各級地方政治，兩漢的郡政、唐宋的州政，以及明清的省政）必然具有同構化現象。這種政權在治理社會與管理民眾的方式上，是一種無所不包、無所不統的全能型政府，除了外交權 （某種程度上說，宋代以后還除去軍權），在其他所有行政權上，中央政權是地方政府的放大版，地方政府是中央政府的縮微版。于是，就把縣令稱為父母官，與 “子民”的叫法相匹配。子民既是對君父而言，又指作為 “君父”的皇帝把權力下放到州縣長官時，要求他們 “愛民如子”。然而，對應于子女不可能選擇父母，子民盡管也無權選擇父母官，但皇帝在下放 “君父”權力時，卻必須選擇 “愛民如子”的父母官，否則 “虐民”的父母官就會讓皇帝的子民無以卒歲而民怨沸騰，最終動搖君主專制統治。史學界曾有皇權是否下縣的疑問，蕭公權在 《中國鄉村：論十九世紀的帝國控制》（英文版）里，已對中國古代所謂 “皇權不下縣”的流行說法提供了有力的反證。職此之故，縣政就具有皇權延伸基層的行政末梢功能。唯其如此，中國歷代政治家都高度重視地方長官的遴選。唐代馬周就指出，“臨天下者，以人為本。欲令百姓安樂，唯在刺史、縣令”，所以他對唐太宗強調， “自古郡守、縣令， 皆妙選賢德”［37］。

柳宗元的 《封建論》是肯定郡縣制的名篇宏文，但在如何確保郡縣致治上，他給出的良方只是 “善制兵，謹擇守”。“善制兵”即妥善解決地方武裝，這一問題通過宋代初年的頂層制度設計，已有效杜絕了地方擁兵作亂的可能性，此不具論。至于 “謹擇守”，在柳宗元看來，“天下之道，理安斯得人者也。使賢者居上，不肖者居下，而后可以理安”［38］。但在如何 “謹擇守”上，他卻陷入了循環論證的困境，即政治清明安定便能得人才，讓賢能者拔擢上來出任郡縣長官，便能天下大治。類似的循環論證，后人在明清之際王夫之那里也能再次讀到：“分之為郡，分之為縣，俾才可長民者皆居民上以盡其才，而治民之紀，亦何為而非天下之公乎？”［39］但倘若在政治污濁卻自詡清明的情況下，出現的必然是晚唐杜荀鶴描述的那樣：“去歲曾經此縣城，縣民無口不冤聲。今來縣宰加朱紱，便是生靈血染成。”［40］這樣的縣官，正是 《儒林外史》斥責的 “滅門的知縣”，而這樣的縣政，則是一縣生民的覆盆之劫。

說到底，中國的君主官僚集權體制，就是君主 “委托”官僚代行自身制定的政令。在中央，君主委托宰相為百僚之長；在地方，君主委托州縣長官做老百姓的父母官。但是，無論政治學，還是經濟學，常識都告訴我們：委托人和代理人的利益傾向并非總是一致的。于是，在中央，就有君權對相權的猜防掣肘；在地方，就有中央集權對地方弄權的防范監督。皇帝委托制勢必涉及不同層級政權的自主性問題。就縣級政治來說，雖一般并不享有制定政策的自主性，但實際上仍擁有執行政策的自主性。

這種委托制與自主性之間的張力，因皇帝的強勢與否和地方官的清正與否而呈現消長起落的動態趨勢。歷史上通常是：只要乾綱獨攬的皇帝當政，這種自主性就非常有限；反之，一旦昏暴庸聵的皇帝上臺，這種自主性就會擴張到極限，并往往轉變為對縣政與民生的不利因素。唯其如此，中國傳統政治及其子民就尤其企盼打造出一個賢能的統治體系，而明君、賢相、清官便是體現這種賢能體系的最具代表性的三個層級。但是，中國傳統政治始終有一個難解之題：上一代人遇到好皇帝，下一代人遇到壞皇帝，或者同一個皇帝，前期是好皇帝，晚年是壞皇帝。

類似的難解之題在古代縣政上也對應地存在。老百姓形象地用兩組民諺來概括兩種類型：一是 《七品芝麻官》里的 “當官不為民做主，不如回家賣紅薯”，說的是好縣官帶來好縣政；一是 “三年清知府，十萬雪花銀”，說的是貪贓枉法的地方長官以及隨之而來的地方惡政。作為委托方的君主對縣政可能出現的兩種情況當然心知肚明，因而自秦朝以來的歷代都把縣政放到鞏固統治的重要地位上。但古代杰出的政治家，所提的應對之策只能聚焦在選擇好縣官上。即以宋代而言，不僅北宋王安石如此，南宋朱熹與弟子討論封建、郡縣之弊時也承認： “大抵立法必有弊，未有無弊之法，其要只在得人。若是個人，則法雖不善，亦占分數多了。若非其人，則有善法亦何益于事。如郡縣非其人，卻只三兩年任滿便去，忽然換得好底來，亦無定。”［41］最終仍寄希望于郡縣長官 “得其人”。

縣政的治理在中國當代政治中仍占有重要地位。1949年以后，在法理上是人民當家做主，但縣級長官主要是由上級機關授權任命的。至少從官員選任這點上說，在形式上與中國古代有著結構上的延續性與相似性，仍然有著代行中央 （就古代來說是朝廷）治民權力的特征。縣級官員向下行使政權職能，主要還是向上級 （或者說向中央）負責。這種負責制與輿論強調的向人民負責、為人民服務，在理論口號上是一致的，但在實際運作中并不總是能順利貫徹。于是，一方面涌現了許多焦裕祿、孔繁森式的縣級好干部，但不可否認也仍有不少的貪腐典型。這樣，如何確保只出孔繁森式的好干部，而杜絕反面案例，便成為當下中國現實政治的重要課題。

總的說來，1949年后的中國政治，長期以來仍是大政府思路，基本上還是中國傳統式的無所不包無所不統的全能型政府 （改革開放以來有所改變，但轉型遠未完成），“有問題，找政府”的理念深入老百姓的骨髓，這種理念本身就是現實政治的產物。及至今日，中國縣政仍具有全能型特征，地方政府的權力對于老百姓從生老病死到吃喝拉撒，無所不管無所不及，這種權力之大、威力之強、介入之廣，是眾所共知的。于是，縣政治理如何，在某種程度上不僅直接關系到當地老百姓的幸福指數，而且決定了全國政治生態的好壞，甚至影響到人民對整個社會制度與執政黨的擁戴力與信任度。所以在中國整個社會轉型與政治改革完成以前，縣政的重要性依然是不容輕忽的。而全能型的縣政與縣級權力，在客觀上為膽敢公權私用者留出了一定的空間、渠道與份額。在反腐風暴中揭露出來的若干大老虎，往往在縣（市）級任期上就開始了貪腐的歷程。故而如何搞好縣政治理，也就成為當前應該探索的問題。有效的探索，可以嘗試三點。

一是縣級長官的選任是否可以突破上級組織人事部門選拔任命的單一思路，逐漸克服縣級干部長期以來主要只對決定其任命與遷黜的上級負責的局面。在有條件的地方可以嘗試直接民選縣長，讓縣級干部任命與罷免完全取決于一縣人民的選票，以確保真正的好縣官來施行好縣政，真正對一縣人民負責。

二是轉變大政府的思路，剝離過多、過強、過大的原縣級權力空間，把基層縣政的許多該下放的權力劃歸社會機構或市場機制，政府在其間只起監督或協調的作用 （這方面的改革已在進行），這樣既可以減少縣級官員公權私用的空間，又可以培育社會自治與再生的良性功能。

三是強化人民代表大會制度下的監督問責機制。既可以在每年例行的縣級人民代表大會上由民選代表對上年縣政決策推進的重大舉措實行問責審核，也應該在人大系統中建立常設機構對縣政實施中的違規問題進行必要的監督。這都是當前強調縣政治理的現實意義所在。

注 釋

［1］王安石：《王文公文集》卷64《發粟至石陂寺》，上海人民出版社，1974，第694頁。

［2］樓鈅：《攻媿集》卷55《鄞縣經綸閣記》，商務印書館，四部叢刊初編縮印本，第513～514頁。

［3］邵伯溫：《邵氏聞見錄》卷11，《全宋筆記》第2編第7冊，大象出版社，2006，第184頁。

［4］王安石：《王文公文集》卷3《上杜學士言開河書》，上海人民出版社，1974，第40頁。

［5］鄧廣銘：《北宋政治改革家王安石》，三聯書店，2007，第146頁。

［6］王安石：《王文公文集》卷5《上馬運判書》，上海人民出版社，1974，第61頁。

［7］王安石：《王文公文集》卷51《省兵》，上海人民出版社，1974，第578頁。

［8］蔡上翔：《王荊公年譜考略》卷4，上海人民出版社，1973，第66頁。

［9］漆俠：《王安石變法》（增訂本），河北人民出版社，2001，第80～81頁。

［10］王安石：《王文公文集》卷33《先大夫述》，上海人民出版社，1974，第389～390頁。

［11］王安石：《王文公文集》卷2《上相府書》，上海人民出版社，1974，第24頁。

［12］王安石：《王文公文集》卷2《上執政書》，上海人民出版社，1974，第20～21頁。

［13］王安石：《王文公文集》卷2《上富相公書》，上海人民出版社，1974，第24頁。

［14］王安石：《王文公文集》卷2《上相府書》，上海人民出版社，1974，第24頁。

［15］王安石：《王文公文集》卷35《通州海門興利記》，上海人民出版社，1974，第417頁。

［16］蔡上翔：《王荊公年譜考略》卷4，上海人民出版社，1973，第78頁。

［17］王安石：《王文公文集》卷36《善救方后序》，上海人民出版社，1974，第432頁。

［18］王安石：《王文公文集》卷3《上杜學士言開河書》，上海人民出版社，1974，第40頁。

［19］王安石：《臨川文集》卷12《感事》，中華書局，四部備要本，第117頁。

［20］王安石：《王文公文集》卷35《通州海門興利記》，上海人民出版社，1974，第417頁。

［21］王安石：《臨川文集》卷80《知常州上中書啟》，中華書局，四部備要本，第518頁。

［22］王安石：《臨川文集》卷39《上仁宗皇帝言事書》，中華書局，四部備要本，第258頁。

［23］王安石：《王文公文集》卷2《上相府書》，上海人民出版社，1974，第40頁。

［24］蔡上翔：《王荊公年譜考略》卷3，上海人民出版社，1973，第64頁。

［25］王安石：《王文公文集》卷3《上運使孫司諫書》，上海人民出版社，1974，第41頁。

［26］蔡上翔：《王荊公年譜考略》卷3，上海人民出版社，1973，第64頁。

［27］王安石：《王文公文集》卷35《通州海門興利記》，上海人民出版社，1974，第417頁。

［28］王安石：《臨川文集》卷12《發廩》，中華書局，四部備要本，第116頁。

［29］王安石：《王文公文集》卷12《縣令王任可試大理評事充節推知縣》，上海人民出版社，1974，第131頁。

［30］王安石：《臨川文集》卷80《知常州上監司啟》，中華書局，四部備要本，第518頁。

［31］王安石：《臨川文集》卷80《知常州上中書啟》，中華書局，四部備要本，第518頁。

［32］王安石：《臨川文集》卷39《上仁宗皇帝言事書》，中華書局，四部備要本，第259頁。

［33］王安石：《王文公文集》卷3《上杜學士言開河書》，上海人民出版社，1974，第40～41頁。

［34］王安石：《王文公文集》卷3《上運使孫司諫書》，上海人民出版社，1974，第42頁。

［35］王安石：《王文公文集》卷5《與馬運判書》，上海人民出版社，1974，第61頁。

［36］王安石：《王文公文集》卷12《縣令王任可試大理評事充節推知縣》，上海人民出版社，1974，第131頁。

［37］《舊唐書》卷74《馬周傳》，中華書局標點本，第2618頁。

［38］柳宗元：《柳河東集》卷3《封建論》，中華書局，1974，第47～48頁。

［39］王夫之：《讀通鑒論》卷1，中華書局，1975，第1頁。

［40］《全唐詩》卷693《再經胡城縣》，上海古籍出版社，1986，揚州詩局縮印本，第1750頁。

［41］黎德靖編 《朱子語類》卷108《論治道》，中華書局，1986，第2680頁。