行政事實行為法律性質研究

羅丹丹,孫凌晨

(1.吉林省學校后勤管理指導中心,吉林 長春 130042；2.長春師范大學,吉林 長春 130032)

行政事實行為法律性質研究

羅丹丹1,孫凌晨2

(1.吉林省學校后勤管理指導中心,吉林 長春 130042；2.長春師范大學,吉林 長春 130032)

行政事實行為是行政行為體系當中一個十分重要又特殊的類別，確認行政事實行為的性質和地位有利于規范行政主體合理履行職能及提升行政相對人權益自救質量和效率。本文擬通過對行政事實行為在行政行為體系中所處的地位等方面的論述，分析該行為在理論及實務當中存在的問題，旨在明確該行為侵權的救濟必要性及救濟途徑。

事實行為；地位；侵權救濟

一、行政事實行為在行政行為體系中的地位

(一)行政行為的內涵

一種觀點認為，行政行為是指行政主體運用行政權、實現行政目的的一切活動，是所有行政主體運用行政法律規范授予的行政權的行為。該定義在一定程度上確認了行政主體具備行政權能的連續性及履行行政行為的常態性，但未免過于寬泛。行政目的這一概念并不具備十分明確的定義，且一個行政主體經常受到多種法律規范的調整。因此，行政目的在不同的客觀背景下具有不同的含義。

另一種觀點認為，行政行為是指依法享有行政職權的行政主體行使權力、對國家和社會公共事務進行管理和提供服務的一種法律行為。此定義細化和明確了行政目的的內容，即對國家和社會公共事務進行管理和提供服務。按照該定義，行政目的可以劃分為兩類：一類是對國家和社會公共事務進行管理，如對公共利益的維護、對公共物品的提供等；另一類是提供公共服務。相對前一種定義，該定義更加強調行政主體的行政行為與所要達到的行政目的之間的直接關系。

還有一種觀點認為，行政行為是指行政主體基于行政職權，為履行行政職責而實施行政管理或提供行政服務并產生法律效果的行為。該定義將“產生法律效果”作為行政行為的一個重要判斷依據。根據此概念，行政主體僅具有可為外部知曉和辨別的行政目的的行為，并不能構成一個完整的行政行為，而必須以是否具有法律效果為補充。可以從兩方面考量法律效果是否存在：首先，主觀上，行政主體是否具有為行政相對人設置權利義務的意思表示；其次，客觀上，行政主體的行為是否造成了相對人權利義務的改變。

通過上述三種關于行政行為的定義可以看出，行政行為在不同的學者眼中具有不同的內涵，而內涵的不同必然導致其外延的區別。這種區別直接影響了對行政行為體系劃分的觀點，如在提出第二個和第三個概念的著作中，從行政行為分類的角度看，皆未單獨提到“行政事實行為”。在上述兩個概念體系當中，行政事實行為并不屬于一種獨立的重要的行政行為，甚至不屬于行政行為。

(二)行政事實行為的定義

在現代行政法學領域，對行政事實行為的概念和性質一直存在爭議。通行的觀點認為，行政事實行為是指行政主體以不產生法律約束力為基礎、以影響或改變事實狀態為目的而實施的一種行政活動。可見，行政事實行為并不產生任何的法律約束力，即該行為不產生任何法律效果。由此，一些學者將行政事實行為稱為一種行政活動，以區別于能夠產生法律效果的其他行政行為。那么，以不產生法律效果為依據，是否可以將“行政事實行為”排除在行政行為體系之外呢？筆者認為，如果持有此種觀點，則會在理論層面造成行政行為體系的混亂，在實務層面也不利于行政相對人對自身權利的救濟。從行政主體職能性質角度來看，符合行政主體常態化身份的行為基本都屬于行政行為。除一些少數情況下的民事行為或其他法律行為外，不應該在理論層面單獨列出名為“行政活動”的所謂“類行為”模式，不然，必將導致行政主體利用自身優勢合理規避責任，甚至侵犯相對人的合法權益。筆者認為，行政事實行為理應被劃歸行政行為體系之內，對行政事實行為的認定對規范行政主體職能和保護行政相對人權益具有重要作用。

判斷一個行政行為是否是行政事實行為的主要標準是該行為是否產生法律效果。此處的法律效果應特指“直接效果”，即明確地為相對人設定或改變其權利、義務原狀態的結果。從我國行政行為的現行情況看，絕大多數行政行為都直接地改變了相對人的權利、義務原狀態。因此，多數學者認為，行政事實行為是和能直接改變相對人權利、義務的行政法律行為并行的、從屬于行政行為體系的二級子體系。我國現行立法中對行政法律行為的規范較多、較完整，而對行政事實行為的規范較少、研究相對冷僻，造成該行為一直沒有被很好地定性及規范。行政事實行為雖沒有引起“直接法律效果”，但并非不產生法律效果，其對利害關系人權利、義務的影響并不比行政法律行為少。

二、行政事實行為的特征和分類

(一)行政事實行為的特征

行政事實行為在特征角度上明顯區別于行政法律行為，主要表現為以下兩方面：

其一，間接法律效果。所謂“間接”，是指事實行為客觀上并未給相對人設定明確的新的權利、義務，但該行為的實現“影響”了相對人的現有權利、義務狀態。這種“影響”并非一定存在，行為人和相對人對該“影響”的理解存在分歧。因此，不能因為事實行為沒有直接法律效果，就一概地認定不存在改變相對人權利、義務的情形，也不能武斷地認為所有事實行為都有影響相對人的間接效果，而應根據事實行為不同的情況作出具體的分析。

其二，內容多樣性。行政事實行為是與行政法律行為并列的從屬于行政行為體系的二級子體系，有十分復雜的內部體系劃分，存在從內涵到外延皆差異較大的子行為。

(二)行政事實行為的分類

我國行政事實行為大體分為以下四種：

其一，補充性行為。所謂“補充”，是指該行為的作用及目的是實現某一行政法律行為的行政目的。一般意義上，不認為該類行為具備完全獨立的法律地位，如海關銷毀不符合入關條件的肉類制品的行為，實際上是海關履行行政職能并實現行政目的的輔助性手段，單純的銷毀行為本身并不具備針對相對人的明確的意思表示，也沒有單獨地直接改變相對人的權利、義務。

其二，告知性行為。所謂“告知”，是指行政主體根據自身的主觀判斷，為相對人提供自認為其需要的建議。如我國公共電視臺的“廣而告之”行為、對假冒偽劣產品或名優產品的通告行為等。該類行為多通過電視或網絡等媒體傳播平臺向公眾作出，因此有人將其稱為“建議性行為”或“建設性行為”。該行為相對于補充性行為來說，具有較為明確的意思表示，即行政主體作出該行為的主觀意思和客觀行為之間可為不特定的相對人所判斷，但該意思表示依然不像行政法律行為那樣明確。同時，由于此告知行為不具有強制性，因此無法直接規制相對人的行為和因此產生的權利、義務的變化。另外，有人將非通過現代媒體方式作出的、屬于特定領域的告知性質的行為也列入該類行為當中，如設置在高速公路上的“雨雪霧天，減速慢行”的告示牌，其本身是告知駕駛員應在天氣惡劣之時更加注意駕駛安全，但該告知行為不像設置在高速公路上的限速告示牌那樣具有間接強制性。因此，該類行為也應屬于告知行為。

其三，服務性行為。該類行為與告知性行為類似，能夠比較明確地顯現行政主體的主觀意思，但不具備強制性。對該行為的違反不必然引起行政處罰或行政強制等侵益性行為的產生，即不會改變相對人的現有權利、義務狀態。

其四，即時性行為。該類行為與補充性行為類似，都具有組成行政法律行為的要件的功能。該行為具有獨立的地位，作出該行為的主體有明確的意思表示，如交通管理部門拖走拋錨的車輛的行為。該類行為具有明顯的即時性。也有觀點認為，該類行為在意思表示上并不完全具備區別于補充性行為的特點，因此應將此行為并入到后者當中。

三、針對行政事實行為侵權的救濟

綜上所述，行政事實行為無論在行政主體主觀意思表示上還是在客觀法律效果層面，皆符合行政行為的相關特征。因此，該行為應是明確的從屬于行政行為體系的重要的組成部分。該行為在意思表示和法律效果層面不具有如行政法律行為那樣的明確性和直接性，在相對人維權之時很難于舉證之際將受損權益與侵權行為聯系起來。目前，我國《行政訴訟法》及《行政復議法》皆未將行政事實行為納入受案范圍和可申請范圍。在現實生活中出現行政事實行為侵權的例子屢見不鮮，如行政管理部門在發布名優產品或假冒偽劣產品時錯誤地公布名稱相似的兩個產品，使實為名優產品生產者的商家因失去市場而受到損害。此種事實行為雖不具備直接的法律效果，但其明顯的輿論導向性必然在客觀上影響相對人的權利、義務。如果僅僅從結果非直接性和行為主體主觀非明確性等方面確定行政主體不需承擔責任的話，不但會使對相對人的實際損害無法得到合理補償，還會損害相對人對行政主體行為的信賴程度，潛在增加行為主體任意行為的風險，也有違行政法依法行政原則及信賴保護原則。

筆者建議，可以將行政事實行為按照分類，有選擇性地將其中意思表示明確、法律效果雖間接但明顯、客觀發生侵權幾率較高的行政事實行為納入我國行政救濟程序當中，尤其是納入行政復議和行政訴訟受案范圍中，以此填補該類行為引起的侵權在法律救濟途徑上存在的空白，從而有效地保護行政相對人的合法權益。

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學出版社,高等教育出版社，2003.

[2]王學輝,趙大光.行政法實務教程[M].北京:中國人民大學出版社，2013.

[3]莫于川.行政法與行政訴訟法[M].北京:中國人民大學出版社，2012.

D922

A

2095-7602(2017)11-0034-03

2017-06-18

2016年度吉林省高等教育教學改革立項課題“UGIS四維三導二培一研模式下的教育碩士培養研究”(吉教高字[2016]32號)；吉林省教育廳人文社科基金項目“近代東北殖民教育下的文化研究”(吉教科文合字[2016]394號)。

羅丹丹(1980- )，女，助理研究員，碩士，從事教育法制管理研究；孫凌晨(1979- )，男，副研究員，吉林大學博士研究生，從事歷史與教育研究。