積極謀劃 特色發展 財政內部控制初顯成效

●內蒙古自治區財政廳

積極謀劃 特色發展 財政內部控制初顯成效

●內蒙古自治區財政廳

財政內控是財政領域一項基礎性、創新性工作，是財政管理的現代要求和財政改革的應有之意。近年來，按照財政部的統一部署，在財政部的精心指導下，內蒙古立足自治區實際，從建立制度入手，以見效管用為終極目標，加強領導，統籌謀劃，本級先行，以上率下；對盟市、旗縣財政分類指導，精準施策，解疑釋惑，有序推進；在建設內容上既有統一要求，又明確突出各級、各地特色，內控成效初步顯現。

一、制定考評實施辦法，落實考評制度，力求內控建設落地生根

內控制度體系由內控建設制度和內控考評實施制度構成。前者解決做什么，怎么做的問題；后者解決如何確保制度落地及獎優罰劣問題。在內控制度建設方面，內蒙古已于2016年上半年制定并實施了“1+7+30”的內控制度，即1個基本制度，7個專項內部控制辦法，30個處室、單位操作規程，總量達120多萬字。通過建立內控制度，全廳共查找出2160風險點，相應制定 2317條風險防控措施。內控制度建設的第一階段宣告完成。但這些制度如何得到有效落實，避免以往那種掛在墻上、放進檔案柜的窘況，該省財政廳領導關心、各處室關注，來訪的江西、廣西、河南、浙江臺州等省市同仁也在詢問。

為保證內控制度落地實施，自2016年下半年始，內蒙古即著手謀劃制定財政內控實施辦法，即進入內控制度體系建設的第二階段。經過半年時間的積極探索，2017年一季度，該廳集中力量起草了 《自治區財政廳內部控制風險事件報告、通報制度（試行）》、《自治區財政廳內部控制考核與評價辦法 （試行）》、《自治區財政廳處室、單位內控自評辦法（試行）》。這三項考評辦法經各處室、單位及有關盟市財政局反復討論、完善，最終經內控委研究通過以內財監〔2017〕919號文件正式印發實施，標志著內蒙古財政內控制度從建設制度到實施制度基本完善，形成了一個完整的體系，為內控落地提供了制度保障。

三項實施辦法的重點和核心是內控考核與評價辦法。其中，關鍵是考核與評價指標的設立。這是一項沒有先例、無可借鑒、需要創新的工作。為使此項工作具有權威性，該廳在積極謀劃、仔細研究、廣泛查詢的基礎上，與中國內控中心行政事業研究所等權威部門合作，借助第三方力量，共同創造性地制定了內控考評指標體系。從內部控制制度體系建立健全、內部控制執行體系有效實施、內控信息化、風險管理與自評四個方面構建了評價指標。其中，一級指標4個，二級指標15個，三級指標30個。

三項內控考評辦法出臺后，在內蒙古自治區財政廳領導支持下，該廳內控辦立即著手組織廳內各處室、廳屬各單位開展內控對標與自評工作。重點是執行內外法規、政策是否到位，崗位職責是否清晰。通過梳理進一步查找風險點，完善原有操作規程，對處室、單位實施內控進行自評打分，撰寫內控自評報告。

在考評層面，自治區財政將內控考評制度與財政工作年度考核結合，取得初步成效。一是自2016起，即對2015年度全區各盟市財政監督局開展內控情況及效果進行考核，內控占15分。二是自2017年起，自治區對各盟市2016年法制財政建設考核中納入財政內控的內容，內控占5分。許多盟市都將內控當做亮點進行總結。此舉對推動內控工作深入開展發揮了指揮棒與風向標作用，也得到了財政部監督局與有關省市的認可，認為有參考價值。

二、強化對基層精準指導，及時化解難題，謀求內控整體成效

財政內控四級聯動、向基層挺進，既是內蒙古的特點之一，也是內控整體布局的出發點。只有財政系統上下貫通、縱向到底，才能發揮內控的系統功效。為保持財政內控的整體推進態勢，該廳在先行先試的同時，時刻關注盟市、旗縣財政內控建設。兩年來，該廳內控辦從轉變作風入手，結合“兩學一做”活動，通過調研、培訓、召開座談會等方式加強對基層財政內控工作的指導，足跡遍布各盟市，涉及許多重點旗縣。特別是2017年7月領導親臨指導，及時破解難題，解疑釋惑，基層倍感鼓舞，由衷歡迎，收效良好。

由于統一布置，目標明確，該區內控工作在進度上盟市與自治區基本同步推進，即使稍慢的地區也達到了財政部的統一進度要求。如在制度建設上三分之二的盟市與自治區同步推進，三分之一的盟市稍慢，但有著自己的特色。如赤峰市的制度制定就未照搬“1+8”的一般模式，而是簡化了內控辦法而突出了操作規程。在對盟市旗縣的指導中，收效很多，有幾個典型方面可以說明。

（一）在人員方面

各盟市、特別是旗縣財政普遍感到基層單位編制少、人手緊，難以解決內控要求的關鍵、不相容崗位分離問題。對此，自治區財政廳內控辦及專家的解讀是，越是人員少，越凸顯內控的必要，要對不相容崗位進行梳理，科室內部人員不足的，可跨科室、跨層級設崗。必要時，可將關鍵崗位人員不足，作為向編制部門爭取增編進人的客觀理由。

（二）在內控信息化建設方面

隨著近年來財政信息化建設的普遍開展，財政部門信息安全風險隱患逐步加大與防控有效措施缺乏成為一對矛盾。專家組提出如下指導意見：一是各級財政在內控建設中，將財政信息安全作為必要內容單獨列出，制定具體業務操作規程，防范信息安全風險，使信息化符合內控要求；二是在各項業務操作規程梳理優化的基礎上，基于財政信息化現狀，做好內控業務流程與財政信息化建設相結合，使內控實現信息化管理。

（三）在鄉鎮財政內控建設方面

由于體制和人員方面等諸多原因，鄉鎮財政內控起步晚，成為五級財政內控的末梢和短板。為了補齊鄉財政內控這塊短板，使內控縱向到底，經過認真研究，在調研與工作指導中該廳建議，鄉鎮財政內控建設要從實際出發，無論鄉財政實行什么體制，內控不能出現空白。內控建設中，有關制度可以簡化，但基本要求不變，這就是要根據不同地區鄉財政的職能定位，圍繞資金安全和人員安全開展內控工作。重點做好職能分解與具體崗位梳理流程、查找風險點工作，據此制定行之有效的風險防控措施。同時，旗縣財政要強化對鄉財政指導，統一作出內控規劃和具體內控工作安排。

三、統籌推進財政內控與行政事業內控工作，實現內控乘數效應

近年來，財政部分別主導與推進了財政內控與行政事業內控工作，且力度都很強勁。實際工作中，特別是在基層調研指導中，許多同志詢問二者是何關系，可否歸并統一？內蒙古自治區財政廳認為，在中央和省級層面，兩項內控具體管理部門和工作重點、目標要求等都有明確規定，不存在重復交叉問題，運行比較順暢。但在地市及以下，特別是旗縣級，由于機構縮減、人員所限，二者往往交織在一起，很難截然分開。相互混淆者有之，莫衷一是者有之。回答并及時解決兩項內控實施中的理論與實踐問題已顯得現實而必要，這也是廣大基層財政工作者，特別是基層內控人員的困惑之一。兩項內控之源是統一的，政治上源于黨的十八大精神及黨的十八屆四中全會要求，工作上源于強化財政管理需要，特別是中央財政管理需要；源于防范化解財政風險，提高財政資金使用績效的需要，其設計與組織者都是財政部。從長遠看，兩項內控統一是可能的。近期，兩項內控可嘗試并行，相互借鑒，力爭做到相得益彰。

基于以上認識，該廳在有協同推進兩項內控意愿的地區有意多傾注了一些精力，指導其先行、先試。如呼和浩特市財政局在工作中將兩項內控統籌推進，根據當地特點，成立統一的內控委，局長任主任，紀檢組長、分管財政業務工作的副局長及分管監督的副局長任副主任，由紀檢組長主抓，在制度設計上就將財政內控與行政事業內控統一安排、統一部署。其主要做法是，在做好財政內控的同時，緊密結合財政核心業務，選擇教育、農業、水務、審計、環保等專業性強、業務量大、社會關注度高的五個部門開展全流程內部控制。在財政端全面梳理相關業務流程，查找風險點，制定防控措施，首先解決財政自身規范管理問題。其次，分析查找相關資金和業務的外部風險點，并將這些風險點與業務主管部門對接、確認。再次，以這些風險點為源頭，結合業務部門工作特點和實際進一步梳理業務單位工作規程、查找風險點、制定完善風險防控措施，使財政內控理念和方法在部門端得到認同和實施。其最大成效是打通了財政端與部門端，使內控以財政資金或核心業務為中心，貫穿分配、使用全過程，使內控實現了部門間的一體化管理，突破了一個部門單打獨斗搞內控的局面，發揮了1+1＞2的功效。一體化內控實施的結果在教育、水務系統較為明顯，其他部門作用也逐步顯現。在旗縣層面，阿榮旗、東勝區等都采用兩項內控統籌推進的工作模式。可以預見，黨的十九大之后，從制度設計、制度執行，到實施范圍都將有一個較大變化，提出更高要求。財政內控將進一步規范，其示范效應進一步顯現，內控將由以往單個部門、少數部門拓展到多數部門乃至覆蓋全部政府部門。兩項內控協同推進可以預期。

四、以測評為抓手，探索內控信息化之路，確保財政高效安全運行

信息化既是確保財政內控得以有效實施的必要手段，也是構成財政內控的重要內容。財政信息化在內控中主要承擔兩項任務：一是建立統一信息規劃，有序運行，為財政業務提供現代信息支撐的信息體系；二是將財政業務固化在信息管理系統和辦公自動化系統中，健全信息系統預警機制，加強風險警示和預警機制，確保信息安全。

目前，信息一體化建設滯后，存在解決信息碎片化與信息孤島問題，信息安全隱患尚未根除。在一個省內往往存在數十個乃至更多的信息系統，財政預算編制、預算執行、政府采購、資產管理等每一項業務都要一套至幾套信息系統支撐。有時，布置一項新工作還要新建一套系統。這一問題不從根本上解決，只寄期望在基層某個單位整合是不切實際的。財政內控建設中有人從良好愿望出發，期盼畢其功于一役，一舉解決上述問題，特別是試圖通過內控解決信息系統多而雜，實現信息一體化問題短期內難以實現。內蒙古自治區財政廳的思路是，按照實事求是的精神，著重抓好兩方面工作：一是對現有支撐財政業務運行的所有信息系統按照內控的要求，從信息系統是否與重構后的業務流程一致，信息系統是否安全等方面，組織業務、監督、內控、信息化等方面專家進行梳理與對標，使信息化首先符合內控要求；二是財政系統對擬上線運行的信息系統，除滿足財政業務需要外，還要滿足內控要求，組織相關專業人員開展測評。存在什么問題就解決什么問題。通過測評，達到內控要求，能夠確保財政資金安全后方可投入使用。

五、內蒙古財政內控取得的實效

經過兩年多的積極探索與嘗試，特別是在上級財政的精心指導下，在與其他省市的學習交流中，內蒙古財政內控無論是在自治區層面還是在盟市、旗縣都取得了一些階段性成果。

（一）在自治區財政層面，內控成果集中體現在“六個到位”上

1、認識轉變到位。內蒙古財政內控工作一手抓制度建設，一手抓落地實施。在內控的各關鍵節點，通過召開廳務會、內控專題會等形式明確目標，強化措施，解決問題。特別是經過長達半年的各處室、單位對照職能梳理制定操作規程，全方位討論醞釀，反復研究、層層把關，使內控理念深入人心。內控在業務實踐中發揮的規范管理、厘清責任、規避風險等實際作用，更使人感覺到其具有實用價值，而非額外負擔。

2、A/B角落實到位。辦公室、行政處、經濟建設處等具有代表性。這些處室按照內控要求，全面推行了A/B角制度。處長與副處長互為A/B角，副處長與經辦人為A/B角，經辦人之間明確A/B角。A/B制度在各處普遍實行，責任清晰，效率提高，收效明顯。

3、財政核心業務內控落實到位。預算處運用法治思維、內控理念梳理業務，統籌財力、債務等政府和社會資源，對宏觀形勢變化影響財政收支的因素提前做出預判，由財政廳報請自治區政府統籌做出制度安排，確保財政平穩運行，避免大起大落。國庫處于2016年根據內控要求修訂了《自治區本級財政動態監控管理辦法》，對預算單位從零余額向實有資金賬戶劃款行為實施事前監控，大大減少此類行為發生。與業務處室聯動，控制預算單位現金使用量，保證財政資金安排、規范、有效使用。在政府債務管理中，預算處與監督局共同發力，對地方政府債務按照國家法律和財政部的統一部署，綜合運用內控、檢查、效益評價等手段管控債務，防范、化解債務風險。

4、信息化與內控聯動到位。內控實施后，自治區財政對現有信息系統按照內控要求進行梳理；對擬上線運行的新信息系統由內控辦和信息中心牽頭組織相關專業人員開展測評，達到內控要求，確保財政資金安全方可投入使用。同時，在財政信息平臺開發財政監督與內控模塊，適時開展監控，用現代手段管控信息技術。

5、內控宣傳與拓展到位。利用《中國財經報》、《內蒙古日報》等主流媒體與新媒體開展宣傳；同時利用自治區考核辦年度考核、財政工作會議等形式對開展財政內控的做法與成效進行推介，在社會上產生了積極影響。江西、廣西等省前來調研，廣東、甘肅、山西等省通過不同渠道了解做法。自治區人大、政協、檢察院等上級機關和有關部門主動派人前來學習，表示將借鑒財政做法，啟動本部門內控工作。

6、財政內控考評實施到位。為推進內控建設成果運用，內蒙古將財政內控納入對下系統考核體系。自治區財政監督局對各盟市考核，內控占15分。自治區財政廳對各盟市財政局年度依法行政、依法理財考核，財政內控占5分，使內控在“兩依”考核與財政管理中發揮了應有功效。

（二）在盟市、旗縣層面，主要體現做法實、亮點多上

鄂爾多斯在財政內控建設中，提出了聚焦財政核心業務，重點突破，逐步拓展的思路。即以預算管理業務為主線開展財政內控建設工作，打破科室界限，把預算管理業務劃分為預算編制、預算執行、政府采購及非稅收入等模塊。

興安盟突泉縣作為全盟財政內控試點縣，全局上下高度重視，快速落實，為全盟財政系統內控制度建設開好局、帶好頭。制定了內部操作規程，繪制了流程圖。共查找出風險點627個，制定相應防控措施466個，內控建設成效初步顯現。一是結合內控強化采購監督管控。采購辦制定印發了 《突泉縣政府采購審批、驗收、資金撥付程序》。嚴格規范采購程序執行，嚴把采購項目驗收關，杜絕賬物不符、亂開發票現象。二是結合內控推進依法行政、依法理財。加快推進預算管理改革，做到收入一個“籠子”、預算一個“盤子”、支出一個“口子”。三是進一步規范財政資金撥付程序，通過內控制度實施確保財政資金、財政干部雙安全?！?/p>