《財政部門監督辦法》部分條文的理解與適用（二）

●陳淵鑫

《財政部門監督辦法》部分條文的理解與適用（二）

●陳淵鑫

七、財政監督人員的回避

法律條文：

第十三條 監督人員與監督對象有利害關系的應當回避。

監督對象有權申請有利害關系的監督人員回避。

監督人員的回避，由財政部門負責人決定。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于財政監督人員回避的規定。

回避制度是指按照法律規定的條件，執法人員與本案有利害關系或者有可能影響公正處理的其他關系，參與檢查過程，可能會對案件公正處理產生不良影響，應當退出對案件的調查和處理的制度。建立回避制度的意義在于可以有效地防止財政監督人員不公正處理案件，杜絕徇私枉法現象的發生，消除監督對象的思想顧慮，保證監督檢查結果的客觀公正。《行政處罰法》第三十七條規定：“執法人員與當事人有直接利害關系的，應當回避。”《財政檢查工作辦法》第十條規定：“檢查人員與被檢查單位或個人（以下統稱被檢查人）有直接利害關系的，應當回避。被檢查人認為檢查人員與自己有利害關系的，可以要求檢查人員回避。檢查人員的回避，由財政部門負責人決定。”依據上述規定，本條對財政監督人員的回避制度作出了規定。

回避分為自行回避和申請回避兩種。自行回避是指財政監督人員認為與監督對象或者監督檢查事項有直接利害關系的，主動提出回避。申請回避是指監督對象發現執行監督檢查任務的工作人員中，有與監督對象或者監督檢查事項有直接利害關系的，有權向財政部門提出讓其回避的要求。

一般而言，具有下列三種情形之一的，財政監督人員應當回避：（1）與財政監督對象負責人或者有關主管人員之間有夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親以及近姻親關系的；（2）與財政監督對象或者監督事項有經濟利益關系的；（3）與財政監督對象或者監督事項有其他利害關系，可能影響公正執行公務的。即財政監督人員與監督對象具有血親關系、經濟利益關系和其他利害關系的，應當回避。血親關系包括“直系血親關系”和“旁系血親關系”。“直系血親關系”是指己身所出和由己身所出的親屬之間的關系，前者如父母、祖父母、外祖父母等，后者如子女、孫子女、外孫子女等。“旁系血親關系”是指共同出自一源的親屬之間的關系，如出自同一父母的兄弟姐妹，出自同一祖父母的或者外祖父母的伯、叔、姑、舅、姨及其子女。“代”的確定，是以己身為一代，數至共同出自的源身，在此范圍內的親屬即三代以內旁系血親。“姻親關系”是指基于夫妻的婚姻關系而產生的親屬關系，包括與自己有血緣關系的親屬的配偶和與自己配偶有血緣關系的親屬，姻親關系有遠近之分，法律上一般只對近姻親關系的親屬作出回避的限制。“經濟利益關系”，主要是指財政監督人員與監督對象或者被監督事項存在一定的利益共同或者利益分歧的經濟事項，監督檢查的結果會明確影響到檢查人員自身的經濟利益，而造成檢查人員不能客觀公正對待檢查事項的情況。“其他利害關系”，一般理解為涉及人的名譽、榮譽、任職、待遇、獎懲、考核、培訓、升遷等人事因素，涉及法律上的權利義務因素以及涉及個人恩怨、感情糾葛等因素，其他利害關系的含義是比較寬的。

監督對象提出申請回避的，一般要在檢查進點前或過程中向財政部門書面提出要求回避的人員、理由等事項，由財政部門負責人決定后回避。不論是申請回避的理由，還是作出回避決定，都應當有確實的、合理的證據，不得以回避為由，干擾財政監督人員依法實施財政監督檢查。財政部門負責人認定監督對象申請回避的理由不充分，可予否決。

八、財政監督人員的權利保障和財政監督對象的義務

法律條文：

第十四條 監督人員依法履行監督職責受法律保護。

對財政部門依法實施的監督，監督對象應當予以配合、如實反映情況；不得拒絕、阻撓、拖延；不得對監督人員打擊報復。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于財政監督人員權利保障和財政監督對象義務的規定。

（一）財政監督人員的權利保障

財政監督人員是從事財政監督的國家工作人員，是執行法律法規和代表國家行使權力的人員。其在實施監督檢查過程中，對監督對象違反財政、財務和會計管理的事項，有權提出質疑和要求其糾正。任何單位和個人都應當支持財政監督人員依法履行職責，如實提供與監督檢查有關的文件資料，如實說明情況，不得阻撓、抗拒監督檢查，不得打擊報復財政監督工作人員。

（二）財政監督對象的義務

財政部門實施財政監督工作離不開監督對象的配合與支持。《財政違法行為處罰處分條例》第二十一條規定：“財政部門、審計機關、監察機關依法進行調查或者檢查時，被調查、檢查的單位和個人應當予以配合，如實反映情況，不得拒絕、阻撓、拖延。”為此，本條明確“對財政部門依法實施的監督，被監督對象應當予以配合、如實反映情況；不得拒絕、阻撓、拖延；不得對監督人員打擊報復。”

監督對象對財政部門依法實施的監督檢查的配合義務主要包括以下幾個方面：一是監督對象應當提供必要的工作條件，以保證監督檢查工作能夠順利進行。二是簽收財政監督檢查相關的法律文書。財政部門按照法定職責和本條例的有關規定，對監督對象下達檢查通知書、檢查結論和處理決定、行政處罰告知書、行政處罰決定書，監督對象應當簽收送達回執。三是如實提供與監督檢查有關的資料。與監督對象有關的財政資料是財政監督對象開展業務活動、財務收支的載體，也是財政監督檢查人員依法實施財政監督檢查的重要依據。監督對象應當按照及時性、真實性、完整性的要求依法向財政監督人員提供有關資料。及時性要求是指監督對象應當按照財政部門的要求按時提供資料，確有正當理由不能按時提供的，經財政部門負責人批準后，可以適當延長提供時間。真實性要求是指監督對象提供的資料應當是如實地反映當期業務活動的資料，禁止提供虛假的會計憑證、會計賬簿和財務會計報告等；監督對象提供的與監督檢查有關的其他資料應當是如實地反映本身情況的資料。完整性要求是指凡是反映當期發生的會計活動資料，如會計憑證、會計賬簿（包括總賬、明細賬、日記賬和其他輔助性賬簿等）、會計報告（包括內部報告和對外提供的報告）、電子數據、計劃總結等都應當提供，不得拒絕，也不得隱匿不報。四是如實回答問題，如實反映情況，不作虛偽陳述。監督對象有關人員應當當面接受詢問，有正當理由不能當面接受詢問的，應當提交書面證言或陳述，并簽字或蓋章。財政部門詢問監督對象有關人員時，應當制作詢問筆錄，詢問筆錄應當由被詢問人閱讀或向被詢問人宣讀，并由詢問人員、被詢問人和證人簽字或蓋章，作為檢查處理決定或意見的依據之一。五是不得打擊報復監督人員。打擊報復行為可分為若干種形式，有的屬明顯打擊報復行為，如惡意攻擊行為、故意陷害行為等，有的則很隱蔽，如單位負責人對依法履行職責的監督人員實施的明升暗降行為等。

九、外聘專業人員的管理

法律條文：

第十五條 財政部門可以根據需要，聘請有關專業機構或者專業人員協助監督工作。

財政部門應當加強對所聘機構和人員的統一管理。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于外聘專業人員管理的規定。

財政部《財政檢查工作辦法》第九條規定：“根據需要，財政部門可以聘請專門機構或者具有專門知識的人員協助檢查人員開展檢查工作。”參照此項規定，本條明確實施財政監督，可以聘請有關專業機構或者專業人員協助監督工作。

財政監督檢查涉及社會各行各業，資金用途和會計處理與各部門、各單位的業務活動密切相關，對財政監督人員專業知識的要求很高。當前，受機構編制等因素的影響，財政監督人員數量不足，單純依靠財政部門自身有限的人員和技術力量，難以圓滿完成財政監督檢查任務。財政部門聘請一定數量具備相應資格的專業人員，協助開展監督檢查工作，可以幫助解決一些專業上和技術上的難題。值得注意的是，財政部門聘用的具備相應資格的專業人員，沒有行政執法資格，不得進行執法活動，在財政監督檢查中只起輔助作用。財政部門應當加強對聘用人員的管理和指導，從而使聘用人員在財政監督檢查中發揮較好的作用。

十、財政監督的范圍

法律條文：

第十六條 財政部門依法對下列事項實施監督：

（一）財稅法規、政策的執行情況；

（二）預算編制、執行、調整和決算情況；

（三）稅收收入、政府非稅收入等政府性資金的征收、管理情況；

（四）國庫集中收付、預算單位銀行賬戶的管理使用情況；

（五）政府采購法規、政策的執行情況；

（六）行政、事業單位國有資產，金融類、文化企業等國有資產的管理情況；

（七）財務會計制度的執行情況；

（八）外國政府、國際金融組織貸款和贈款的管理情況；

（九）法律法規規定的其他事項。

對會計師事務所和資產評估機構設立及執業情況的監督，由省級以上人民政府財政部門依法實施。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于財政監督范圍的規定。

財政監督范圍即財政監督的內容。社會主義市場經濟體制的建立和完善，要求政府職能不斷進行調整和轉變，財政改革和財政管理也應當適應政府職能調整的需要，逐步建立和完善公共財政體制。財政監督作為財政的重要組成部分，監督內容也是隨著財政改革的深化而不斷調整的。過去主要是對微觀經濟領域內企業的財務收支進行檢查，表現為稅收財務物價大檢查的形式。新形勢下，財政監督范圍更加廣泛和全面，不僅涵蓋了財政收支的全過程，而且包括了會計等方面的事項。簡而言之，就是凡涉及財政、財務、會計等事項的行為都應當納入財政監督的范圍。本條主要從九個方面規定了財政監督的范圍：

（一）財稅法規、政策的執行情況

財稅政策是以特定的財政理論為依據，運用各種財政工具，為達到一定的財政目標而采取的財政措施的總和。財政政策是世界各國政府追求經濟與社會發展目標、實施宏觀經濟調控的重要政策手段，通過直接的利益調整使政府的意志得以體現、政策得以實施。財政政策可以通過財政體制、稅收政策、購買支出、財政投資、轉移性支出等政策手段，對地區的利益和資源進行直接調整和配置，構建有利的經濟環境，最終促進地區間經濟和諧發展。各國財稅政策的制定者主要是中央政府，在某種程度上地方政府也可以制定財政政策，但要在中央政策的框架內。目前，我國尚未真正實現稅收法定原則，地方政府、稅務部門以規范性文件的形式出臺了大量的財稅政策，其合法性需要接受有效監督。為此，本項規定了財政部門對財稅法規、政策執行情況的監督檢查權。其監督內容主要包括：（1）地方政府財政收入是否存在虛增、虛減問題；（2）地方政府財政扶持、獎勵政策是否存在自行制定或執行與國家政策相抵觸的情況；（3）地方政府是否存在以預算支出方式，按企業繳納稅款的一定比例，或以“一事一議”等方式，以獎金、補貼、扶持專項資金等各種名義將稅收返還企業或個人等問題；（4）地方政府是否存在違規劃撥、出讓土地，違規減免土地出讓收入，通過先征后返、發放獎金補貼等方式變相減免土地出讓收入或對國家禁止或限制發展的“兩高”項目減免土地出讓收入等問題；（5）稅務機關是否存在執行地方政府自行制定的與國家稅收政策相抵觸的文件問題；（6）稅務機關有無自行制定稅收優惠政策、擴大優惠范圍、變更優惠標準、延長優惠期限、越權批準減免稅等問題；（7）稅務機關是否存在通過先征后返等方式變相減免稅收問題。

（二）預算編制、執行、調整和決算情況

部門預算是由政府各部門進行編制，經財政部門審核后報人民代表大會審議通過，反映部門所有收入和支出的預算，即一個部門一本預算。它是部門依照行使職能的需要，由基層單位進行編制，逐級上報、審核、匯總，綜合反映本部門在預算年度內的全部收入和支出情況，經財政部門審核后交立法機關依法批準的綜合財政計劃。我國從2000年開始實施部門預算改革，目的是實現政府預算管理的統一性、保證政府預算的完整性、提高預算編制的科學性、強化預算的法制性。《中華人民共和國預算法》第八十八條規定：“各級政府財政部門負責監督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的編制、執行，并向本級政府和上一級政府財政部門報告預算執行情況。”由此，本項規定財政部門依法對部門預算編制、執行進行監督。其監督的內容主要包括：預算編制是否按照量入為出、收支平衡的原則和復式預算編制辦法將全部收支和結余編入預算，并按照《預算法》等法律法規的程序進行報批。預算執行中，預算收入征收部門是否按照有關法律法規的規定積極組織預算收入，各部門、各單位是否按照預算和財政制度規定的支出用途使用財政資金，提高財政資金使用效益。預算變更是否列明調整原因、項目、數額、措施以及有關說明，按照規定的程序報批。決算編制是否符合法律法規規定，做到收支數額準確、內容完整、報送及時。

（三）稅收收入、政府非稅收入等政府性資金的征收、管理情況

本項是關于財政收入監督的規定。在公共財政體制下，財政收入分為稅收收入、非稅收入和債務收入三部分。稅收收入是我國財政收入的主體。隨著社會經濟發展和財政管理的加強，非稅收入不斷增加，成為財政收入的一個重要組成部分，并且逐步納入了財政預算管理。債務收入實質上不是政府的收入，而是一種負債性資金，有其十分特殊的管理規定，一般只在財政部門進行管理。本項主要對稅收收入和非稅收入的監督進行了規定。

1、稅收收入的監督。稅收收入是政府憑借其政治權力，按照法律規定，強制、無償地取得財政收入的一種形式，是現代國家財政收入中最重要的收入形式和最主要的收入來源。目前，我國稅收征收管理工作主要由稅務機關和海關等部門來承擔，其中稅務系統又分為國家稅務局和地方稅務局兩個系統。國家稅務局系統負責中央稅、共享稅以及國家指定的稅種及基金的征收管理，地方稅務局系統負責征收地方稅、部分共享稅和按營業稅附征的教育費附加，海關系統負責征收關稅，代征進口環節增值稅和消費稅。對于稅收收入的監督主要包括：是否存在執行地方政府自行制定的與稅收法律、行政法規、部門規章、財政部與國家稅務總局下發的規范性文件相抵觸的政策文件問題；有無自行制定稅收政策或擅自擴大稅收優惠政策執行范圍、變更稅收優惠政策執行標準、越權批準減免稅等問題；是否存在違反法律、行政法規的規定開征、停征、多征、少征、提前征收、延緩征收或者攤派稅款等問題；是否存在稅務機關、財政部門采取先征后返等“空轉稅收”手段虛增財政收入等問題；是否存在 “引稅”、“買稅”、“賣稅”等問題；是否存在混淆預算科目和級次、違規辦理退庫等問題；是否存在應征未征、應計未計滯納金問題；是否存在違規開設稅收“過渡戶”占壓、滯留、挪用稅款問題；稅款征收方式是否合理，對查補稅款、滯納金、罰款及欠稅是否采取了稅收保全措施；稅務機關內部會計核算是否真實、全面、完整，有無將應納入表內的內容不納入表內，在表外設立備查賬簿的問題，尤其是企業欠稅、呆滯稅款是否如實登記；是否存在納稅人在賬簿上多列支出或者不列、少列收入，或者經稅務機關通知申報而拒不申報或者進行虛假申報，不繳或者少繳應納稅款問題；是否存在未做納稅調整導致少繳稅款問題等。

2、政府非稅收入的監督。政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位和代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金。非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。非稅收入的監督部門有立法機關、財政部門、審計部門、社會中介機構、司法部門等。但從各自職責角度看，財政部門作為非稅收入征收主管機關，集立項審批、征收管理、票據管理、預算管理和監督檢查于一身。而其他監督主體主要是對財政資金運行中某個環節的監督。非稅收入監督的范圍主要涉及政府性基金、國有資源（資產）有償使用收入、國有資本經營收入、彩票公益金、行政事業性收費、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入以及政府財政資金產生的利息收入等非稅收入項目。財政部門實施非稅收入監督的重點是：項目設立及其標準、范圍、對象和期限；收入的征收、解繳情況；收入票據的領用、登記、使用、核銷情況等。因此，非稅收入監督的主要內容由非稅收入征收或收繳的項目、標準，票據管理以及資金管理等內容構成。

（四）國庫集中收付、預算單位銀行賬戶的管理使用情況

本項是關于國庫收付賬戶和預算單位銀行賬戶監督的規定。國庫集中支付是以國庫單一賬戶體系為基礎，以健全的財政支付信息系統和銀行間實時清算系統為依托，支付款項時，由預算單位提出申請，經規定審核機構（國庫集中支付執行機構或預算單位）審核后，將資金通過單一賬戶體系支付給收款人的制度。即財政收入通過國庫單一賬戶體系，直接繳入國庫；財政支出通過國庫單一賬戶體系，以財政直接支付和財政授權支付的方式，將資金支付到商品和勞務供應者或用款單位，即預算單位使用資金但見不到資金；未支用的資金均保留在國庫單一賬戶，由財政部門代表政府進行管理運作，降低政府籌資成本，為實施宏觀調控政策提供可選擇的手段。由此，國庫集中收付制度的核心是通過國庫單一賬戶對現金進行集中管理。其通常也被稱作國庫單一賬戶制度。國庫單一賬戶體系由下列銀行賬戶構成：

1、國庫存款賬戶。財政部門在同級人民銀行開設的國庫存款賬戶，用于記錄、核算和反映公共財政預算、政府性基金預算和國有資本經營預算資金的收支情況，以及上下級財政之間的收付活動，與財政零余額賬戶、預算單位零余額賬戶進行清算。該賬戶按財政總預算會計制度的要求設置總分類賬和明細分類賬。

2、財政零余額賬戶。財政部門在代理銀行開設的零余額賬戶，用于記錄、核算和反映實行財政直接支付方式的財政性資金活動，與國庫存款賬戶、非稅收入資金專戶進行清算。該賬戶納入財政總會計核算系統一并核算。

3、預算單位零余額賬戶。財政部門為預算單位在代理銀行開設的零余額賬戶，用于記錄、核算和反映實行財政授權支付方式的財政性資金活動，與國庫存款賬戶、非稅收入資金專戶進行清算。該賬戶按收支類型設置分類賬，進行明細核算。預算單位零余額賬戶可以辦理轉賬、提取現金等結算業務；不得向本單位和其他單位賬戶轉撥資金。各預算單位應切實加強對現金支出的管理，不得違反《現金管理暫行條例》等規定提取和使用現金；代理銀行應嚴格按照《現金管理暫行條例》和本辦法有關規定，受理預算單位的現金結算業務。

4、非稅收入資金專戶。財政部門在代理銀行開設的非稅收入資金財政專戶和在人民銀行開設的非稅收入資金清算專戶，用于記錄、核算和反映實行專戶管理的非稅收入資金的收支情況，與財政零余額賬戶、預算單位零余額賬戶進行清算。非稅收入資金專戶收支按預算單位設置分類賬戶，并按政府收支分類科目進行明細核算。

5、特設專戶。經國務院或者省人民政府批準或授權財政部門為預算單位在商業銀行開設的特殊過渡性專戶，用于記錄、核算和反映預算單位的特殊專項收支活動。該賬戶按資金使用性質設置總分類賬和明細分類賬進行核算。預算單位不得將特設專戶資金與本單位其他銀行賬戶資金相互劃轉。商業銀行應按照省財政廳要求和賬戶管理規定，辦理特設專戶支付業務。

在國庫單一賬戶制度下，國庫單一賬戶體系中的國庫存款賬戶、非稅收入資金專戶和特設專戶按專用存款賬戶管理。預算單位原則上只允許開設一個預算單位零余額賬戶，除此之外，因特殊管理需要，或確有未通過財政而取得的專項資金，經財政部門按規定審查批準后，可開設一個特設專戶。預算單位要按照財政部和中國人民銀行規定的用途使用銀行賬戶，不得將預算收入匯繳專用存款賬戶資金和財政撥款轉為定期存款，不得以個人名義存放單位資金，不得出租、轉讓銀行賬戶，不得為個人或其他單位提供信用。

（五）政府采購法規、政策的執行情況

政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。《政府采購法》第十三條規定：“各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責。”第五十九條規定：“政府采購監督管理部門應當加強對政府采購活動及集中采購機構的監督檢查。監督檢查的主要內容是：（一）有關政府采購的法律、行政法規和規章的執行情況；（二）采購范圍、采購方式和采購程序的執行情況；（三）政府采購人員的職業素質和專業技能。”《政府采購法實施條例》第六十四條規定：“各級人民政府財政部門對政府采購活動進行監督檢查，有權查閱、復制有關文件、資料，相關單位和人員應當予以配合。”上述法律規定賦予了財政部門對政府采購的監督職責，同時規定了監督的內容。

政府采購監督是對政府采購當事人執行《政府采購法》《政府采購法實施條例》等法律法規情況的專項監督。政府采購當事人是指在政府采購活動中享有權利和承擔義務的各類主體，包括采購人、供應商和采購代理機構等。對政府采購當事人監督的主要內容是：是否按照規定編制了政府采購預算并嚴格執行政府采購預算；屬于集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的采購行為是否納入政府采購；納入集中采購目錄的政府采購項目是否實行了集中采購，是否根據法律規定，采用了公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等方式；政府采購行為是否履行了法律法規規定的政府采購程序。政府采購當事人違反政府采購規定的行為主要表現為：應實行政府采購的項目未參加政府采購，應當實行集中采購的政府采購項目未實行集中采購；未編制政府采購預算，采購資金的申請撥付審核程序不規范；采購代理機構違反國家有關規定，代理行為不規范等。

（六）行政、事業單位國有資產，金融類、文化企業等國有資產的管理情況

資產是指由產權主體所控制的、能夠直接或間接地帶來一定經濟效益的資源。國有資產，是指屬于國家所有的一切財產和財產權利，即國家以各種形式進行的投資及其收益、撥款、接受的饋贈、憑借國家權力取得或者依據法律認定的各種類型的財產和財產權利。國有資產可以分為三大類：經營性國有資產、行政事業單位國有資產和資源性國有資產。本項主要規定了財政部門對行政事業單位國有資產的監督以及以出資者身份對金融類、文化類國有企業資產管理行為的監督職責。

1、行政事業單位國有資產的監督。行政事業單位國有資產是指行政事業單位所占有或使用，在法律上確認為國家所有，能夠以貨幣進行計量的各種經濟資源的總和。其中，行政單位國有資產包括由各級行政單位用國家財政性資金形成的資產、國家調撥給行政單位的資產、行政單位按照國家規定組織收入形成的資產，以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產，其表現形式為固定資產、流動資產和無形資產等；事業單位國有資產包括國家撥給事業單位的資產，事業單位按照國家規定運用國有資產組織收入形成的資產，以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產，其表現形式為流動資產、固定資產、無形資產和對外投資等。行政事業單位國有資產是國有資產的重要組成部分，是行政事業單位履行職能的物質基礎，是國家政權建設的物質保證。

我國對行政事業單位資產管理實行 “國家統一所有，政府分級監管，單位占有使用”的體制。《行政單位國有資產管理暫行辦法》第八條規定：“各級財政部門是政府負責行政單位國有資產管理的職能部門，對行政單位國有資產實行綜合管理。”《事業單位國有資產管理暫行辦法》第九條規定：“各級財政部門、主管部門和事業單位應當按照本辦法的規定，明確管理機構和人員，做好事業單位國有資產管理工作。”據此，各級財政部門是政府負責行政事業單位國有資產管理的職能部門，對行政事業單位國有資產實行綜合管理。財政部門對行政事業單位國有資產的監督，主要是對國有資產的配置、登記、使用、收益、核算和處置的監督。

2、金融類企業國有資產管理的監督。金融企業資產，是指金融企業由過去的交易或者事項所形成、由金融企業擁有或者控制、預期會給金融企業帶來經濟利益的資源，包括流動資產、貸款、長期投資、固定資產、無形資產和其他資產等。目前，我國對金融類企業國有資產管理按照統一政策、分級管理的原則，由縣級以上（含縣級）財政部門負責。財政部負責擬訂并組織實施全國統一的金融類企業國有資產管理的各項規章制度及有關考核辦法和指標體系；對中央所屬金融類企業履行國有資產管理職責，包括國有資產收益監繳、國有資產清產核資，資本金權屬的界定和產權登記工作，負責國有資產評估的具體監管工作，國有資產轉讓、劃轉處置及重大產權變動及國有金融資產的保值增值情況監管等；負責金融類企業向外商轉讓所持上市公司國有股權的管理事宜；負責全國金融類企業國有資本的統計、匯總分析及綜合評價等。縣以上（含縣級）地方財政部門依法對地方所屬金融企業的國有資產進行監督管理。具體內容包括：地方金融企業國有資產的清產核資，國有資本金權屬界定和產權登記、統計、分析，國有資產評估，國有產權變動及國有股權管理等事項。

3、文化類企業國有資產管理的監督。文化企業國有資產是指國家對文化企業各種形式的出資和出資所形成的權益，以及依法被認定為國家所有的其他權益，包括國有及國有控股文化企業、國有參股文化企業的相關權益。文化企業國有資產作為國有資產的重要組成部分，是推動社會主義文化大發展大繁榮的物質基礎和經濟支撐，是解放和發展文化生產力的重要條件。財政部“三定方案”明確規定：“財政部承擔由財政部代表國務院履行出資人職責的中央文化企業資產、財務、國有資本經營預決算等工作。”中宣部、財政部聯合印發 《中央文化企業國有資產監督管理暫行辦法》進一步明確規定，“建立黨委和政府監管有機結合、中宣部有效主導、財政部代表國務院有效履行出資人職責的中央文化企業國有資產監督管理工作機制，中宣部、財政部切實加強對中央文化企業國有資產監管工作的領導，推動實現管人管事管資產管導向相統一。”即財政部僅對文化類國有企業資產履行出資人的監督義務，并不涉及對文化類企業資產購置、處置本身的監督。

（七）財務會計制度的執行情況

會計是伴隨人類生產實踐和經濟管理的客觀需要而產生并發展的一項管理活動。會計的本質是對特定單位的經濟活動進行確認、計量、記錄和報告，會計信息使用者通過相關單位所提供的會計資料進行管理，參與決策，作出預測，實行監督，旨在提高經濟效益。會計的基本職能是提供會計信息、進行會計核算、實行會計監督。會計作為一種經濟管理活動，是在經濟上獨立或相對獨立的企業、事業單位、機關、團體等特定的會計主體中進行的，即對本單位的活動進行核算和監督。但會計在處理經濟業務事項中涉及的經濟利益關系超出了本單位的范圍，直接或間接地影響有關方面的利益。因此，各單位的會計活動必須受到國家的監督。《會計法》第七條規定：“國務院財政部門主管全國的會計工作。縣級以上地方各級人民政府財政部門管理本行政區域內的會計工作。”為此，財政部門有權對國家機關、社會團體、企業、事業和其他組織等單位依法實施會計監督。

《會計法》對會計行為的監督內容作出了具體規定。《會計法》第三十二條規定：“財政部門對各單位的下列情況實施監督：（1）是否依法設置會計賬簿；（2）會計憑證、會計賬簿、財務會計報告和其他會計資料是否真實、完整；（3）會計核算是否符合本法和國家統一的會計制度的規定；（4）從事會計工作的人員是否具備從業資格。”據此，財政部門實施會計監督檢查概括為四個方面，即會計賬戶、會計資料、會計核算及會計從業資格。值得注意的是，根據國務院常務會議精神和《國務院關于取消一批職業資格許可和認定事項的決定》（國發〔2016〕68號），會計從業資格被列為建議取消的職業資格事項。目前，財政部正積極配合有關部門推進《會計法》的修訂工作，新的《會計法》將取消會計從業資格證書，不再作為從事會計工作必需的準入證明。

（八）外國政府、國際金融組織貸款和贈款的管理情況

國際金融組織和外國政府貸款（贈款）是我國引進外資的重要形式，有效彌補了我國“雙缺口”，緩解了能源、交通、原材料等瓶頸制約，引進了先進技術設備、發展理念和管理經驗，培養了大批人才，支持了我國經濟建設和社會發展，促進了改革開放。《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》（財政部令第85號）規定，財政部負責全國貸款、贈款的統一管理工作；地方財政部門負責本地區貸款、贈款的管理工作。財政部門對外國政府、國際金融組織貸款和贈款管理情況的監督主要包括：項目單位是否按照協議要求報賬使用貸款資金，有無以虛報、冒領或其他手段騙取貸款資金，有無將其他項目款項混入貸款項目進行報賬；對外國政府貸款項目重點檢查轉貸銀行、采購代理公司等貸款資金支付、審單機構是否履行職責，對申請付款的有關單證是否進行嚴格審查，是否存在項目單位與供貨商聯手造假、提供虛假單證的問題；對世界銀行貸款項目，重點審核項目單位提款申請表申請支付的貸款資金是否真實發生，是否存在提供虛假證明文件的問題，有無從專用賬戶支付不符合規定的費用。項目單位有無滯留、截留、挪用貸款資金或擅自改變貸款資金用途；有無將項目結余資金挪作他用或未重新上報審批安排到其他項目；貸款項目協議要求的配套資金是否落實到位；有無挪用配套資金；要求專戶存儲的貸款資金是否專戶存儲。

（九）法律法規規定的其他事項

本項是關于財政監督事項的兜底規定。關于法律、法規規定的其他財政監督事項的規定主要出于兩種考慮：一是本條例是采取列舉方式規定財政監督事項的，受多種因素影響，有可能存在列舉不全的情況。通過這種概括性規定，可以增強本條例的適應性，更好地體現立法的穩定性。二是正常情況下，政府各職能部門應該按照各自的職責分工履行相應的管理職權，但在某些特殊情況下，政府可以授權財政部門實施監督檢查，以便發揮監督工作的最大效能。■

（作者系曲阜師范大學法學院教師、武漢大學法學院法學博士，曾在山東省日照市財政局監督科、財政部監督檢查局、中央治理“小金庫”工作領導小組辦公室工作或借調）