關于農村公益性服務“以錢養事”新機制的思考
——以湖北省為例

●雷云堂

關于農村公益性服務“以錢養事”新機制的思考
——以湖北省為例

●雷云堂

2006年以來，湖北省委、省政府積極推進農村公益性服務“以錢養事”新機制，取得了一定成效。本文在對新機制推進中所取得的成績和出現的問題進行剖析的基礎上，結合筆者近幾年從事此項工作的實際情況，提出以問題為導向，深入推進農村公益性服務“以錢養事”新機制的措施建議，以供借鑒。

農村公益性服務 “以錢養事”機制

2003年，湖北省委、省政府為鞏固農村稅費改革成果，提高農村公益性事業服務質量和效益，在全省推進鄉鎮綜合配套改革：原鄉鎮“七站八所”單位轉性質，人員轉身份。針對改革中出現的問題，2006年，省委、省政府開始探索“政府出錢、購買服務、合同管理、農民認可、考核兌現”的農村公益性服務 “以錢養事”新機制。2014年，省政府又根據《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》制定了具體實施意見（鄂政辦發〔2014〕1 號）。 “十二五”期間，全省各級農村綜改辦采取多種措施，積極推進“以錢養事”新機制的正常運行。近兩年，筆者參加了全省 “以錢養事”工作的考評，根據考評情況，談談自己的看法。

一、農村公益性服務“以錢養事”新機制推進中取得的成效

（一）資金投入遞增

湖北省級財政2006年對實行“以錢養事”新機制的縣（市、區），按每個農業人口5元的標準安排公益性服務補助資金，2007年提高到10元，2008年再提高到15元。同時，縣（市、區）級財政積極落實本級“以錢養事”經費預算，力爭每年都有增加。據統計，“十二五”期間，全省共落實農村公益性服務“以錢養事”資金71.3億元，其中，省財政安排31.3億元，縣（市）級財政安排40億元，為開展農村公益性服務提供了可靠的財力保障。

（二）項目確定科學

全省各縣（市、區）政府，根據鄂辦發〔2006〕14號文件附件所提供的《鄉鎮農村公益性服務基本內容》，結合本地實際，從解決農民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，經鄉鎮黨代表、人大代表、政協委員、行業專家商討，確定農技農機、水利水產、畜牧獸醫、計劃生育、文體廣電、村鎮建設、林業發展、道路交通等方面的服務項目，做到了科學合理與實用效益的統一。

（三）崗位設置合理

各縣（市、區）按照省《農村公益性服務崗位配備和控制標準參考意見》，核實服務崗位，面向社會公開招聘服務人員，實行“控制總量，資格準入，競爭上崗，合同管理”。如天門市共核實“以錢養事”崗位432個，其中農技151個、畜牧獸醫54個、文體廣電49個、村建88個、計生99個，每個鄉鎮公益性服務人員總數均未超過50人的標準。

（四）服務合同規范

根據省綜改辦提供的服務合同樣本，各縣（市、區）按規定簽訂服務合同，合同文本包含了服務項目、合同期限、經費支出、考核兌現、違約處理等事項。特別是在服務經費的安排上，對勞務報酬、物化投入、單位承擔的養老金和醫療保險等予以了明確約定。

（五）經費撥付到位

根據鄂辦發〔2007〕17號文件規定，省補與縣鄉財政安排的“以錢養事”資金統籌使用，只用于勞務報酬、物化投入、單位承擔的養老保險和醫療保險四個方面。勞務報酬按月撥付，直達個人賬戶，物化投入按時間進度撥付，單位承擔的養老金和醫療保險金直達養老保險局和醫療保險局。大多數縣（市、區）嚴格按規定撥付資金，制定了“以錢養事”資金安排使用情況統計年報制度，增強了“以錢養事”資金分配使用透明度，提高了資金使用效益。以監利縣為例，2016年監利縣“以錢養事”資金總額2671.04萬元，其中上級補助2135萬元（含 “以錢養事”績效獎補資金300萬元），本級安排536.04萬元，較上年515.91萬元，增長4%。主要用于：勞務報酬和五保1744.18萬元、物化投入886.6萬元、改革經費40.26萬元。

（六）運行機制成形

根據省委省政府相關文件精神，各地將形成并完善農村公益性服務“以錢養事”新機制的工作納入到深化財稅體制改革的任務和要求中，在堅持“以錢養事”改革方向的前提下，從界定購買范圍、明確購買主體、推動承接主體多元化、合理確定經費標準、整合資金來源、完善配套措施等方面，提出了建立政府購買農村公益性服務機制的意見，力求進一步完善運行機制，激發新機制的活力。

（七）服務主體多樣

全省各縣（市、區）因地制宜，培育形成了一些適合本地的公益性服務主體。比如，京山縣根據各鄉鎮的不同情況，形成了服務中心+專業大戶、服務中心+龍頭企業、服務中心+專業合作社等多元化服務主體，群眾十分滿意。天門、通城、老河口等地積極整合現有資源，將鄉鎮農技、畜牧、村建、文廣等服務中心整合為“農村綜合服務中心”，設立固定辦公場所，實行合署辦公，提高了工作效率。

（八）技術培訓過硬

各縣（市、區）業務主管部門根據省委省政府文件要求，開展了豐富多彩、講求實效的技術培訓，大大提高了從業人員的素質。如紅安縣農機局主辦農機現場巡回演示，手把手進行示范操作；縣畜牧獸醫中心從養殖大戶入手，培訓帶動農戶掌握養殖和疫情防治技術；縣農業局依托農廣電校，培訓推廣新品種種養技術和病蟲防治技術等。

二、農村公益性服務“以錢養事”新機制推進中出現的問題

（一）部分地方執行改革政策阻力大，“以錢養事”新機制的推進嚴重滯后

根據鄂發〔2005〕13號文件規定，鄉鎮事業單位轉制，所屬人員脫離財政供養關系，是推進農村公益性服務“以錢養事”新機制的基礎和前提，沒有轉變單位性質和人員身份，也就不存在“以錢養事”。但有些縣（市、區）未按規定轉變鄉鎮“七站八所”的單位性質和人員身份，仍按事業單位進行管理或按事業單位人員工資結構發放服務人員報酬，人員配備也嚴重超標。例如，一個山區鄉鎮僅有5萬人口、42個行政村，卻設置了農村公益性服務中心9個，配備了農技15人、農機10人、畜牧4人、文廣14人、安監7人、城建環保11人、商務8人、公路8人、計生6人，服務人員總數多達83人。

改革政策執行不力的原因主要有以下三方面：一是當地領導有顧忌，放不開手腳。鄉鎮綜合配備改革是一項艱巨而復雜的工程，牽涉面廣，觸及很多人的切身利益，如考慮不周，處置不當勢必引發群體性、突發性事件，影響社會穩定和經濟發展。因而，一些領導不敢雷厲風行、大刀闊斧地改革，而是選擇了“一看二慢三通過”。二是鄉鎮事業單位職工的買斷金太少。根據鄂發〔2003〕17號文件第14條的規定，分流人員可以工齡、工資為依據獲得一次性經濟補償（即買斷工齡）。而改制單位職工工資大多不高，據統計，全省人均買斷金才一萬余元，有些人的買斷金甚至還不到一萬元，因而職工不情愿買斷工齡。三是改制事業單位部分職工素質不高。有些人當初就是憑關系進來混日子的，一無文憑，二無技能，改制分流后，他們大多要下崗，再就業困難。因而，他們對改制的抵觸情緒最大。

（二）部分縣級財政投入農村公益性服務的資金不足，服務人員報酬過低

根據鄂發〔2005〕13號文件要求，縣級財政要逐年加大對農村公益性事業的財政投入，并分解落實到具體服務項目。但很多地方農村公益事業服務經費預算沒有增加，極少數地方還略有降低，從而導致改制人員的服務報酬實際偏低。究其原因，一是縣級財力有限，難以足額配套資金。經濟形勢好，財力雄厚的地方，配套資金充足；而財力不足的邊窮地方，不僅無力配套資金，反而還擠占省撥“以錢養事”經費。如水利服務中心人員上收后，其經費另有預算安排，但有的地方還在“以錢養事”經費中列支，擠占了有限的額度。二是社會保險費大幅增加，在“以錢養事”經費中的占比提升，壓縮了公益性服務人員的報酬。以宜城市為例，2014年，宜城市“以錢養事”經費中基本養老金和醫療保險支出達到639.71萬元，占經費總額的40.66%。再加上物價上漲（據統計，2010年至2016年物價上漲指數為32.33%），公益性服務中心人員實際收入水平不升反降。三是工作安排超出服務項目范圍，增加了公益性服務中心人員的負擔。有些地方鄉鎮公益性服務人員，不僅要完成服務合同范圍內的本職工作，還要參加鄉鎮中心工作，如精準扶貧、防汛抗災、文明創建等。

（三）農村公益性服務主體單一，缺乏市場競爭

按省文件要求，由政府承擔的公益性服務，可以委托轉制后的企業或服務組織提供，也可以通過公開招標等方式，向有資質的各類服務實體購買服務。但從實際情況看，主要還是采取委托代理的方式，由改制后成立的服務中心承擔公益性服務，失去了市場競爭帶來的活力和促進性作用。究其原因，一是農村公益性服務中心人員基本上是原事業單位人員轉變身份后競爭上崗的，鄉鎮政府為了社會穩定，賦予服務中心購買服務優先權，以解決改制人員的再就業問題；二是服務中心具備相應的專業設備和較完善的服務體系，中心人員也具備一定的專業技術和從業資格，政府購買服務當然首選這些有專業證書又有服務經驗的人員；三是鄉鎮政府向公益性服務中心購買公共服務成本相對要低些，如向其他私營企業組織購買公共服務，成本高不說，還易產生腐敗風險；四是農村鄉鎮一級的專業技術市場本來就缺乏競爭主體，現有的公益性服務中心具有一定的壟斷性，政府別無選擇。

（四）部分地方的公益性服務人員結構不合理，專業素質有待提高

如某市從事公益性服務的人員有396人，從年齡上看，36歲以下的137人，占比34.5%，36歲以上的259人，占比65.5%；從學歷上看，多是初中、高中畢業，基本沒有本科以上學歷的；從職稱上看，初級職稱為345人，中級職稱為38人，高級職稱為13人，分別占比87%、9.5%和3.5%。造成服務人員年齡偏大、素質偏低的主要原因，一是服務報酬低，相關待遇沒跟上，導致一些有較高素質的年輕人認為從事農村公益性服務沒干頭，因而另尋出路；二是縣級業務主管部門未對缺乏專業技術資質的人員進行及時有效的專業技術培訓；三是人員準入和退出機制不健全，該退出的退不了，該進入的進不了。

（五）一些地方的服務合同流于形式，考核走過場

有些地方根本就沒有進行相應的改革，但為了應付省里的綜改檢查，弄虛作假造假合同；有些服務項目的合同內容與實際工作有出入，未真正按合同要求實施；服務人員的考核結果有的地方基本一樣，有的地方小有區別但也未體現績效掛鉤，服務報酬基本上是平均分配，其原因就是怕得罪人，圖省事。

（六）“以錢養事”新機制在推進中遭遇的困惑與瓶頸

由于“以錢養事”新機制是試驗性質的創新，有些做法比較超前，是國家現行政策沒有明文規定的，有些則與現行的法規政策相沖突，還有的是改革政策不接地氣或語焉不詳，從而給基層干部帶來理解上的困惑與執行上的難題。例如，鄉鎮水管站和計生服務站參與鄉鎮綜合配套改革后，單位轉了性質，人員轉了身份，后來卻因中央、省出臺了新的政策和文件，兩個部門又恢復了事業單位性質，人員上收。有例可循，農技和文化兩個服務中心也要求恢復事業單位性質和人員身份，因為他們也有現行的政策依據——2010年修訂的《湖北省實施〈中華人民共和國農業技術推廣法〉辦法》，第十一條明確指出：“鄉（鎮）農業技術推廣機構是國家基層事業單位”；而對于基層文化部門，中央也明確限定“文化站不得企業或變相企業化”。再如，按照省委省政府文件要求，鄉鎮事業單位轉制后，其職能由原來的社會管理轉變為公益性服務，原行政管理執法權一律上收到縣一級業務主管部門，鄉鎮政府的社會管理職能相應弱化了。在新機制推進過程中，由于農村點多面廣，情況復雜，縣（市、區）一級主管部門在行政管理上的缺位現象凸顯出來。一位村支部書記說，現在的村建服務中心只有服務義務，沒有管理權限和手段，致使農村亂搭亂建、亂擠亂占、無規劃建房、無標準建房的現象反彈，對此，村組干部說話沒人聽，鄉鎮干部管不了，主管部門管不來，拖了新農村建設的后腿。

三、以問題為導向，深入推進農村公益性服務“以錢養事”新機制

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝期，也是全面深化農村改革的攻堅期。面對諸多矛盾和問題，必須增強責任感和使命感，堅持不懈地深入推進農村綜合改革。

（一）加強領導，強化責任意識和擔當意識

鄉鎮綜合配套改革是否堅決徹底，關鍵在于各級黨政一把手。如果各級黨政一把手沒有責任意識和擔當意識，沒有舍我其誰的勇氣，改革就只是一句空話。省委、省政府應成立以省綜改辦為主、其他部門配合的督導專班，落實責任，對各地改革情況進行深入細致的調查研究，針對各地的改革進度，制定切實可行的整改方案。對沒有進行鄉鎮綜合配套改革的地方，除了對黨政一把手問責外，還應扣減“以錢養事”資金以示懲戒。

（二）嚴格資金監管，保障“以錢養事”經費專款專用

一是各級政府必須嚴格執行“以錢養事”省補資金的使用規定和范圍，保證省補資金專項用于單位已經轉變性質、人員已經轉變身份、“以錢養事”新機制已經建立的鄉鎮公益性服務主體，不能擴大使用范圍，不能找借口搭便車挪用于其他建設項目和工作經費，不能用于支付沒有直接承擔公益性服務人員的生活費，不得抵頂縣（市、區）本級應安排的“以錢養事”經費。計劃生育、治安聯防、血防、鄉村公路養護及延伸派駐機構等方面的經費按相關規定安排落實，不占用省補“以錢養事”資金。

二是縣（市、區）財政要真正落實本級“以錢養事”經費預算，不得壓縮和調減。按照鄂發〔2005〕13號文件規定的標準，種植業每畝不低于1元，畜牧防疫每戶不低于2元，文化體育每人不低于0.5元。計劃生育按有關規定核定預算，農機等其他社會公益性事業也要根據實際，確保最低標準。

三是“以錢養事”資金要按照項目合同嚴格監管與核算。要將省補資金和縣級財政安排資金按規定分解到具體的服務項目和服務主體，預算部門和綜改辦對資金的分解和使用擔負監督之責，業務主管部門和審計部門對資金的進出進行檢查和審計，紀檢監察部門要對違規使用資金的案件及時查處，并對相關領導實行責任追究。省綜改辦要加強督查和指導，對違反政策的要追究紀律責任甚至是法律責任，對出現的普遍性問題要及時出臺指導性文件予以規范。

四是要合理制定“以錢養事”資金增長機制。縣級財政要根據本地的經濟增長情況和發展潛力，為“以錢養事”資金的逐年增長確定一個可行的參考標準，以消除隨意性和短期性。

（三）完善農村公益性服務模式，培育多元化服務主體

應根據行業特點和地區實際，探索并完善多種“以錢養事”服務模式。目前基本成型的主要有如下三種：

第一種，委托代理制。鄉鎮政府公布公益性服務項目的相關信息，與原鄉鎮事業單位轉制后成立的服務中心簽訂委托合同，服務中心組織人員按合同規定完成服務項目。這種模式因服務主體比較穩定可靠，雙方矛盾相對較小而被大多數縣（市、區）采用。例如公安縣，全縣16個鄉鎮按照標準共設置公益性服務崗位478個，各鄉鎮政府與承擔本鄉鎮公益性職能的服務主體簽訂規范細致的委托合同書，明確服務事項、合同標的、任務要求、經費標準、時間限制、考核評估、資金兌現等各項指標，并對服務績效制定了量化考核標準。公益性服務人員的勞務報酬與考核結果直接掛鉤，分A、B、C三類核發勞務報酬。對公益性服務事項每季度考評一次，全年一總評，年度考評時抽調專業人員、“兩代表一委員”和村干部組成專班，采取民主測評、走訪座談、查看資料、現場考察等方法進行全面、細致的考評，并嚴格依照考評結果撥付“以錢養事”經費。

第二種，定崗競聘制。鄉鎮按規定標準設置服務崗位，由鄉鎮政府或縣（市）業務主管部門面向社會招聘具有相應資質的人員，競爭上崗，定崗定責，并對招聘人員實行“三卡”管理，即農民簽字卡、村干部簽字卡、鄉鎮簽字卡。從鄉鎮事業單位改制到現在，鐘祥市已進行了四輪公開招聘。招聘采取筆試和面試相結合的方法，筆試實行異地封閉出題、嚴格監考、統一考試與閱卷；面試評委由市政府相關領導、業務部門的專家、人大代表和服務對象組成，整個招聘考試由市紀委、市人事考試中心、市綜改辦派巡視員指導監督，招聘工作實行全過程公開，保證了競崗的嚴肅性和公平公正性。

第三種，上級派出制。各鄉鎮按需設崗，定崗不定人，縣級行政主管部門從原鄉鎮事業單位人員中公開招考，擇優錄用并簽訂一定期限的聘用合同，派駐到有需要的鄉鎮從事具體的公益性服務事項，鄉鎮和縣級業務主管部門共同對派駐人員進行考核，實行動態管理。這種模式保證了人員的素質和服務質量，同時有效地促進了條塊結合。從2015年元月起，麻城市“以錢養事”公益性服務模式全面改為縣級行政主管部門派出制，服務中心“人、財、事”由行業主管局全權負責，指定專班專人進行管理，按照“財政資金保崗位，部門經費保運轉，事業發展增收入”的要求，明確各部門的“權、責、利”，進一步鞏固鄉鎮綜合配套改革成果。2015年，英山縣農業局選派38名科技人才，分赴40余家農業企業、家庭農場和專業合作社，開展科技服務，促進科技成果轉化和推廣，為農民增收、企業增效、產業增長獻計獻策。英山神峰山莊選聘一名科技特派員后，整個山莊1000余畝基地的種養技術服務、生產組織和管理都由她負責，農產品銷售取得了良好的效益。

隨著互聯互通的快速發展，信息越來越暢通，交通越來越便利，城鄉一體化趨勢愈加明顯，在這樣的新形勢下，完全可以鼓勵大專院校、科研院所、工廠企業的專業技術人員積極參與到農村公益性服務事業中來，從而構建服務主體多元化、服務質量高效化、服務形式多樣化的新型農村公益性服務體系。

（四）建立充滿生機和活力的人員管理體制

首先，實行農村公益性服務人員資格準入制度，持證上崗。當前，科學技術日新月異，人們生產、生活的科技含量與要求越來越高，不具備相應資質的人員很難承擔起相應的工作，因此，農村公益性服務人員的準入門檻也得相應提高。縣（市）級業務主管部門和人事部門應該面向社會公開招考，對考核合格者發給相應的資格證明，不達標者不得從事農村公益性服務。其次，實行崗位聘用和績效管理制度，制定相應的退出機制，做到有進有出，有序流動，保證人員素質。最后，建立完善的培訓與激勵機制。縣級業務主管部門要加強對招聘人員的專業技術知識和實踐操作能力的培訓與考核，完善技術人員職稱考評和晉級的體制機制，將服務人員的勞務報酬與職稱掛鉤；對有學歷、有業績、有工作經驗的骨干人員，制定激勵措施，推薦他們參加事業單位招錄考試或公務員遴選考試，讓他們覺得有干頭、有奔頭。

（五）嚴格驗收結算，建立長效機制

在合同管理方面，必須嚴格按照《合同法》的規定簽訂形式規范、內容詳細的服務合同，明確約定雙方的責任、權利和義務，服務項目必須一次性發包到服務主體，不得層層轉包。在質量驗收方面，要有村民代表、鄉鎮監管人員、相應的專業技術人員參加評估，不合格的要返工，同時扣減服務經費；對服務主體建立信用等級檔案，信用等級差的，不得再次參與農村公益性服務項目的競標。在績效考評方面，要對績效產出指標（數量、質量、時效、成本）、效益指標（經濟效益、社會效益、生態效益）和滿意度指標（受益人或服務對象）進行認真細致的考評，讓服務項目達到預期目的。在經費結算方面，不再按服務主體人數的多少撥付，改為按服務主體承擔項目的多少與項目進度提供，資金隨項目走，通過國庫轉移支付直達服務主體，保證專款專用。

（六）采取有效措施，打破“以錢養事”新機制執行瓶頸

湖北“以錢養事”新機制是一種探索性的實踐，在執行中出現矛盾和問題是在所難免的，關鍵是要以問題為導向，及時研究與整改，努力構建合情合理合法、切實可行的長效機制。

一是審核并完善法規解釋，促進社會管理的公平公正合理。省委省政府在出臺新規新政前要進行充分的調查研究與多方面的反復論證，盡量避免事急從權時的權宜之策，新規新政必須建立在現行國家層面的法律與政策基礎上，使之具有持續性（事前的考慮周全總好過事后的百般解釋與修補漏洞）。新規新政與現行法律政策相沖突時，要及時完善法規解釋，做好補救工作，避免群體性事件發生。鄉鎮水管站、計生服務站2003年參加了鄉鎮行政事業單位改革，幾年后又按國家法律規定相繼恢復了事業單位性質和人員身份，這對諸如農技服務中心的改制人員來說是不公平的，因為，不論是國家法律還是省人大常委會的實施辦法都明確規定，基層農技推廣機構是事業單位性質，為什么農技站不能像水管站、計生服務站那樣也恢復事業單位性質和人員身份呢？不解答好人們的這些困惑，執行新機制就會受阻。

二是強化行政執法，堵塞社會管理漏洞。針對鄉鎮政府社會管理職能弱化，管理缺位的新問題，應采取多種形式加大執法力度。要加強縣級行政主管部門執法隊伍建設，轉變工作作風，重心下移，通過劃分責任區域，分片負責的方式，切實解決執法主體不到位的問題；要對法律許可、政策允許的委托執法內容，積極探索委托鄉鎮政府執法或鄉鎮綜合執法的途徑和辦法，明確界定委托機構、事項和人員。上收了行政管理權的縣級行政主管部門要與鄉鎮政府進行執法協商，在堅持縣級行政部門的執法主體地位，嚴格執法人員的資格認定后，進行委托執法，確保社會管理無漏洞。■

湖北省天門市財政局）

[1]朱斌，鄧海濤.關于農村公益性服務“以錢養事”新機制的思考[J].當代農村財經，2015，（11）.

[2]湖北省統計局.湖北農村建立“以錢養事”公益事業新機制[EB/OL].（2007-10-08）.http://www.stats-hb.gov.cn/wzlm/zdzl/shjjgj/4483.htm.

（本欄目責任編輯：王光俊）