一號文件需要一號執行力

鄭風田

要防止中央的惠農政策被懸空，防止各級止步于傳達和墻上掛掛，可以引入第三方評估，監督政策的執行。

2月5日，《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革 加快培育農業農村發展新動能的若干意見》正式發布。這是我國連續14年把一號文件定位在“三農”（農業、農村、農民）上足見對“三農”工作的重視。

隨著工業化、城鎮化的快速推進，更多的人從溫飽進入小康階段。但我國的食物供給不僅面臨數量安全，還面臨質量安全。如何促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足“量”的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足“質”的需求轉變，今年一號文件有不少政策亮點。

農業供給側結構性改革成最大亮點

一號文件提出，要全面提升我國農產品質量和食品安全水平，通過產業鏈、價值鏈重塑，把農業從過去的單純數量型生產逐步向提升質量轉變；通過優化產品產業結構，著力推進農業提質增效；做大做強優勢特色產業，實施優勢特色農業提質增效行動計劃，進一步優化農業區域布局；深入開展農獸藥殘留超標，特別是養殖業濫用抗生素治理，嚴厲打擊違禁超限量使用農獸藥、非法添加和超范圍超限量使用食品添加劑等行為；建立全程可追溯、互聯共享的追溯監管綜合服務平臺，鼓勵生產經營主體投保食品安全責任險，抓緊修訂農產品質量安全法等。

同時，一號文件提出要推行綠色生產方式，增強農業可持續發展能力。具體包括推進農業清潔生產，深入推進化肥農藥零增長行動，開展有機肥替代化肥試點，促進農業節本增效；集中治理農業環境突出問題，實施耕地、草原、河湖休養生息規劃；擴大農業面源污染綜合治理試點范圍，加大東北黑土地保護支持力度等。

開發農業的多功能性

鄉村不僅僅是農民居住之所，還應該跟城市連起來，成為城市居民旅游、觀光、度假、休閑的地方，未來農村應該成為城市相當一部分居民養老產業的聚集地。這就是農業的多功能性。

今年的一號文件擴展了農業的多功能性，提出要大力發展鄉村休閑旅游產業，充分發揮鄉村各類物質與非物質資源富集的獨特優勢，利用“旅游+”“生態+”等模式，推進農業、林業與旅游、教育、文化、康養等產業深度融合；豐富鄉村旅游業態和產品，打造各類主題鄉村旅游目的地和精品線路，發展富有鄉村特色的民宿和養生養老基地；培育宜居宜業特色村鎮，圍繞有基礎、有特色、有潛力的產業，建設一批農業文化旅游“三位一體”、生產生活生態同步改善、一產二產三產深度融合的特色村鎮，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體。

我國城市已經步入老齡社會，在北京想住好的養老院要排隊50年。如果在農村大量開發養老產業，讓城里60歲老人退休后到農村養老，把鄉村的一部分變成城里老人養老的地方，效果一定不一樣。筆者最近到德國的小鎮，看到居民的房子和花園都很大，隨便走進一個大花園，遇到一位老人在侍弄花。他原來在德國的中心城市工作，退休之后在農村買了房子。由于養老院醫療設備還是城市好，一旦過了80歲，他就會把房子賣掉，重新回到城市去，但他有20年時間在農村小鎮生活。這些人在城市積累了很多資金，在村莊投入很多錢進行改造。德國農村改造建設得那么美，跟這一撥人有很大關系。

隨著我國老齡化社會的來臨，如果能夠把鄉村這個職能考慮進去，使之成為城里老人養老的地方，一定可以吸引相當大的資金，農村人員的結構也因此得以改變。

當前，我國農村休閑農業、鄉村旅游、鄉村養老等新產業新業態用地需求旺盛。一號文件指出，要探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入；加大盤活農村存量建設用地力度，允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地以入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑旅游養老等產業和農村三產融合發展。

文件還提出，支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體，讓農民充分參與和收益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。

一號文件貴在執行

國家連續14年把“三農”作為一號文件的主題，反映出決策層對“三農”問題的高度重視。但如何讓這些惠農政策真正受惠于民，核心問題在于落實。遺憾的是，許多惠農政策實際執行的效果并不太明顯，農民的真實感覺與中央的政策目標還有不小的差距。農民盼望好政策，更盼望好政策不折不扣、不走樣、不變形地得到執行。

因此，應該在一號文件執行中引入第三方評估，提高政策的執行力。第三方評估是創新政府管理方式的重要措施，通過加強外部監督，更好地推動各項“三農”政策的落實。第三方評估通過社會機構和群眾的視角來評價政策效果，更全面、更客觀、更接地氣，能夠發現哪些政策好，哪些經驗可以復制、推廣，也可以發現政策的薄弱環節。將第三方評估機制納入政策評估考核，是對一號文件執行工作的倒逼，為防止虛假執行增添新舉措。

要抓好誰來評估、怎樣評估、評估結果如何使用等具體問題，第三方評估才能真正起到好作用。第三方評估應該是獨立的、客觀的，可以由中央委托有關機構進行，把評估工作抓嚴、抓細、抓實。它既非政策制定者，也非執行者，防止各級政府在考核評價體系中既當運動員又當裁判員，充分發揮社會監督作用，使各項政策數據更加可靠、更加公正。

同時，可以制定一號文件政策考核辦法，將第三方評估納入考核。第三方評估將主要針對相關指標完成情況，還要注意政策的具體識別和準確性、程序的規范性和群眾的認可度、群眾滿意情況等“軟指標”。其中，農民群眾應該擁有更多發言權，以有效避免“數字出官”“官出數字”的現象，加大“三農”工作的群眾滿意度，提高政策的執行力。