馬克斯·韋伯官僚制理論的特征與啟示

王 偉

(安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241003)

馬克斯·韋伯官僚制理論的特征與啟示

王 偉

(安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241003)

在當代社會科學領域，馬克斯·韋伯提出的“官僚制”理論是最有影響力的理論之一。本文從經典的官僚制理論中總結和歸納了官僚制的基本內涵和特征，并闡述了目前我國行政體制改革中存在的問題，試圖以官僚制特征中的可取之處為指導，進一步探索和研究我國行政體制改革中應遵循的路徑，以期探索出一條適合中國特色的公共管理體制，推動中國行政管理體制的現代化建設。

馬克斯·韋伯；理性；官僚制；行政體制改革

被譽為“組織理論之父”的馬克斯·韋伯(以下簡稱“韋伯”)是具有深遠影響力的社會學家。在當代社會科學領域，韋伯提出的“官僚制”理論是最有影響力的理論之一。但是，隨著新公共管理和公共服務理論的興起，其官僚制理論也引起了爭議。

一、韋伯的理性官僚制

我們習慣把“官僚制”看作貶義詞，通常喜歡將它與公共行政管理效率低下等同。韋伯所說的“官僚制”卻截然不同，其所謂的官僚制是一種現代社會實施合法統治的行政組織。

在19世紀，官僚制指的就是官僚統治，與代議制相對應。在20世紀，官僚制統治更像是軍事專制、一黨制政府或其他形式的獨裁統治的一個特征。從組織管理的角度來系統地分析官僚制，韋伯認為任何組織都必須以一定的權威為基礎。適當的權威可以維持正常的秩序，缺乏這種權威就有可能無法實現既定目標。為了讓我們更好地把握官僚制理論，韋伯從權威結構理論與組織類型分析了“神秘化的組織”“傳統的組織”和“合理合法化組織”的不同形式，認為“神秘化的組織”是非理性的，帶有濃厚的感情色彩；“傳統的組織”的組織效率太低，權威帶有明顯的世襲性和封建性；只有合理合法的權威才有效率。在合理合法化的組織中，有著既定的規則與程序，組織成員也承擔著各自的職責。這是一種中性解釋，是組織的純粹形態或標準模式。

美國學者安東尼·唐斯認為官僚制通常指一個特別的制度分類，意味著“官僚化”的組織形式。這與韋伯所認為的官僚制有很大程度的相似。

英國學者戴維·畢瑟姆認為韋伯的官僚制理論更多的是從政治社會學的角度進行研究的。按照韋伯的分析，應在現代化理論的背景中根據其在大工業社會中的功能來理解官僚制。通過這種視角的分析，我們更加明了非官僚制同樣具有官僚制的特征，甚至個體也可能具有官僚的特征，這些思想在戴維·畢瑟姆《官僚制》一書中顯得很清晰。

韋伯的官僚制對政府的運作和管理提供了一個參照模式，既有積極的一面，也有消極的一面，官僚制的具體特征對中國行政管理體制改革有重要的啟發。

二、韋伯官僚制理論的特征

官僚制作為一種行政管理體制，韋伯認為官僚制是一種社會形態，而且必不可少；其在現代社會中也呈現出一種獨特的社會形態；作為一種理想狀態中的組織形式，官僚制也有著很多特征；有著合理的分工與層級節制的權力體系，也具有依照規程辦事的運作機制；官僚制也是一種非人格化的組織管理等。簡言之，無非就是層級制、連續性、非人格化、法理化和專業化等。

其優越性體現在它的嚴密性、合理性、穩定性和普適性。這些優點也正是資本主義離不開它的主要原因，否則資本主義經濟就不會發展如此之快，但是需要指出的是社會主義的科層化程度更高，所以就更需要這種理論的指導。從社會發展的潮流趨勢來看，任何性質的社會均存在著一種來足以調整自身結構來不斷適應發展需要的潛在的動力。官僚制理論的內在價值作為人類的共同財富，絕不是資本主義社會的專屬，其對社會主義的中國行政管理體制改革也具有重要的啟示。官僚制在提高行政效率的同時，實現了協調統一與專業化、知識化管理，但同時也帶來了一定的消極作用，如：滋生官僚主義，行政效率低下；組織僵化以致缺乏創造性，同時也導致了應變能力和處理突發狀況的能力較差；缺乏競爭機制以及信息溝通受阻等。

因此，我們不能照搬照抄，要結合國情，根據實際去借鑒，而不是盲目崇拜，我們應該在取其精華、去其糟粕的基礎上汲取對我們有益的東西來推動中國行政體制改革的進一步發展，而不是照搬官僚制理論的各種觀點和對策，否則會適得其反。

三、韋伯官僚制理論的啟示

(一)提倡法制化

韋伯官僚制特征中的權威來自于法律形式固定下的規章制度，與此同時，官員的職責與職能也有具體規定。注重法律法規的作用，有嚴格的規定限制，這些規則支配著標準、權威、職務等。這一點是我們所要提倡的。中國行政法制一直不健全，行政法規的制定滯后，程序匱乏，缺乏監督，行政機構依法行政觀念薄弱，這對我國行政管理法制建設一直構成挑戰。因此要加強行政立法力度，加強行政部門依法行政和制度建設，科學民主決策，把依法行政作為政府工作的基本準則。真正實現法制社會的要求，所以黨的十八大報告中也進一步強調了要深化行政體制改革，建立健全的制約和監督體系，要推進可續立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。

(二)引入競爭機制，完善用人制度

韋伯官僚制的非人格化特征，即不聽任于任意和個人的偏好而按照規則行事，每一項事務都記錄在案，其公共行為與私人生活嚴格區分。在非人格性職責方面，官員服從組織權威，這種結果就是行政效率低下。在我國，公務員只進不出現象明顯，公務員專業素質不高，辦事程序復雜，多頭管理，專業化程度欠缺。因此要深化人事制度改革，完善考核制度。公務員要引入競爭機制，完善激勵制度，實現多元責任制。

(三)強化官員的責任與管理

這種觀點是官僚制理性管理的內在要求。強化官員的責任與管理，即發揚官僚制的理性特征，是區別于傳統官僚制最大的特點。因此要完善對領導干部考核與評價機制，不斷提升領導干部的政治素質，加強對用人招聘的考核及機構完善，擇優錄人與用人，克服公私不分的現象。不斷加強教育與培訓，擺脫長官意志，保證體制的連續與穩定，努力建設廉潔勤政、務實高效的政府，進一步深化對行政管理部門的改革。

(四)管理的專業化

韋伯官僚制中根據實際成績選拔官員，根據職責擇優培訓，通過檔案信息進行控制。換句話說，就是根據自身需要由專業人士來擔任內部崗位，并且用專業知識來進行管理。改革開放前，計劃經濟的模式造成了很多的“路徑依賴”傾向，所以在改革開放以后政府“越位現象”也普遍存在，而在市場經濟中，政府的職責之一是宏觀調控，更多具體的問題該給誰管理就應該給誰管理，這樣才能達到管理的專業化，對此應該轉變政府管理方式，提高工作效率。除此，現今地方政府官員職責權限過大，其管理的很多事務均超出了本職工作，從而導致管理的低效率，增加更多的任務，招致了很多不必要的麻煩，出現這種情況重要的原因還是缺乏合理的分工。

(五)減少層級

韋伯所說的官僚制的一個特征就是實行層級制，即組織內部權力自上而下進行分配，下級機關處于上級監督和控制之下。這顯然是我們所不提倡的。其忽視了下級人員的主動性和積極性，容易滋生官僚主義，導致行政效率低下。《政府未來的治理模式》書中講了政府未來治理的四種模式，即市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制式政府。這四種模式在具體的理論上也各有側重，但是在具體實踐過程中也存在互相交叉融合的特點。在這本書中強調未來政府的結構將更加強調權力的下移；政府層級結構的扁平化以及層級的虛擬化；在政府的內部管制上更強調引進私人部門管理的技術。如實行按勞取酬，全面質量管理，彈性雇員制等；在決策上強調底層官僚和外部力量的共同參與與協商；在公共利益的提升方面，則強調了要通過最低成本和共同協商來對公眾提出的要求給與及時的回應。過分的集中權利和強化等級管理不符合未來發展趨勢。所以要減少行政層級，嚴格控制機構編制，構建服務性政府。

(六)正確并合理使用正式規則

事實上，正式規則的廣泛使用是韋伯官僚制的主要特征之一，并且已經作為官僚制組織的內在特征被廣泛接受。在面對復雜行為時，正式組織也是必要的；協調資源的配置上等方面都需要正式組織。在中國，正式組織能夠起到很大的積極作用，但是其同時也會導致缺乏效率的情況。在現實社會中，我們發現社會公眾需求表達具有間接性的重要特點，這種信息之間的表達與傳遞在具體的過程中要歷經一個跨各級政府層層選擇與不斷過濾的過程，因此引入一個非正式組織來促進溝通、體察民情就很有必要，避免收集上來的信息失真失效。

除此，安東尼·唐斯在《官僚制內幕》一書中也很明確地指出了官僚組織有存在的必要性，這對于我們思考中國行政體制的改革有一定的前瞻意義。他在書中也指出了，一些重要的社會職責必不可少地需要由非市場化導向的組織來履行和執行，然而，這些組織卻基本都具有了官僚組織的所有特征。在中國市場經濟社會的今天，政府存在巨大的外部收益或成本、不可分割性收益等系列問題。無疑官僚制理論對處于社會主義市場經濟的中國而言還有一定的意義與價值。

從韋伯的官僚制理論產生到現在擁有充足的生命力，其理論仍然被一些專家學者探討和研究，其所蘊含的組織理論博大精深，遠遠超出了行政學研究的實際眼界，西方國家的一些改革遵循的仍然是韋伯官僚制理性的原則。

我們應結合中國國情，根據中國特色社會主義和市場經濟體制的需要，提倡韋伯所倡導的“理性精神”以及法制建設和執政能力建設，提倡科學發展，以人為本，合理優化資源配置，加強制度建設，完善監督機制，建設服務性政府。同時我們也要看到“新公共管理運動”對理性官僚制弊端的批判。盡管其存在一些缺陷，我們不應該去摒棄它，相反應該去反思，在具體的改革中去協調和平衡，探索出一條適合中國特色的公共管理體制，推動中國行政管理體制的現代化建設。

[1]丁煌.西方行政學說史[M].武漢:武漢大學出版社，2004.

[2]安東尼·唐斯.官僚制內幕[M].北京:中國人民大學出版社，2006.

[3]戴維·畢瑟姆.官僚制[M].長春:吉林人民出版社，2005.

[4]B·蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京:中國人民大學出版社，2013.

2016-09-21

王偉(1991-)，男，碩士研究生，從事地方政府與地方治理研究。

D09

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2095-7602(2017)03-0041-03