行政法視角下高等教育“放管服”改革的本質、要點與路徑
——兼論我國教育行政執法的重大變革

廖偉偉

（1.安徽大學 高等教育研究所，合肥 230039；2.安徽大學 法學院，合肥 230601）

行政法視角下高等教育“放管服”改革的本質、要點與路徑
——兼論我國教育行政執法的重大變革

廖偉偉1，2

（1.安徽大學 高等教育研究所，合肥 230039；2.安徽大學 法學院，合肥 230601）

高等教育領域中的“放管服”改革本質上是在中央政府引導下對政府行政權力重新配置與規范的過程。它是多種公權力多維博弈的過程，其中有兩條主線：一條是政府行政權力與高校辦學自主權之間的博弈，另一條是中央政府與地方政府之間的權力博弈。高等教育領域“放管服”改革的關鍵在政府，要圍繞公權力的依法科學配置與完善主要利益分配機制兩大法律任務，采用強化高等教育立法、建立合法性審查制度、規范教育行政審批等法治措施，對中央教育行政機關、省級人民政府、高校等教育行政執法主體的權責、執法依據、執法程序、法律責任與監督等進行改革與完善，實現行政權力和以高校辦學自主權為依托的社會公權力運行的規范化與制度化。

法治；“放管服”改革；“管辦評”分離；教育行政執法

“放管服”改革是本屆政府深化行政管理體制改革的核心舉措，根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》等國家層面的規劃設計，其基本內涵是“簡政放權、放管結合、優化服務改革”①參見《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》第十四章“深化行政管理體制改革”。。我國高等教育具有公益性、專業性、服務性等特點，屬于改革的重點領域。如何通過“放管服”改革培養高等教育的國際競爭優勢，為我國高校和學科躋身世界一流大學和一流學科優化制度環境，積累效率優勢是當前較為緊迫的任務。2017年3月，教育部等五部門聯合下發了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的意見》（以下簡稱《放管服》），此次改革“放權力度大、含金量高、協同度高、覆蓋面廣、系統性強”［1］。引導文件的出臺僅僅是高等教育領域“放管服”改革的起始階段，在全面推進依法治教背景下，如何運用法治思維厘清“放管服”改革的要點，用法治方式進一步依法落實已經出臺的“放管服”改革措施，在法治框架內創新監管方式與服務內容，則需要對改革的法律本質、法治目標、法治要求和法治路徑進行分析。

一、高等教育“放管服”改革的法律本質：教育行政執法的變革

依法推進與落實高等教育領域“放管服”改革，首先需要明確其法律本質。“放管服”改革的主體是政府，改革的對象是政府權力，改革影響的是高校的辦學自主權。高等教育領域“放管服”改革作為一項國家層面的改革，之所以不同于一般的社會改革，是因為此項改革的主體、內容、方式等是法律的一部分或者從屬于法律，具有或者應當具有特定的法律效力，其本質上屬于教育行政執法的變革。

（一）政府是高等教育行政執法的主體，同時也是高等教育“放管服”改革的主體

廣義的高等教育行政執法是指各級人民政府及其所屬教育行政機關，以及依法獲得授權的執法主體依照法定職權和程序，針對高等教育領域的法定事項和特定對象適用教育法律規范并直接產生法律效果的行為。狹義的高等教育行政執法則是指有關行政主體在高等教育管理過程中采取的直接影響行政相對人權利義務的具體行政行為［2］。從范圍來看，驅動高等教育行政執法的權力范圍涵蓋除了立法權與司法權之外的公權力，具體包括國家公權力與社會公權力。前者由政府行使，包括中央政府與地方政府及其職能部門；后者主要是通過法律規范授權而獲得的權力，由高校依據法律授權在辦學自主權范圍內行使的權力，以及社會組織在本輪改革中獲得的教育評價權。《高等教育法》第十三條與第十四條確定了我國高校的行政管理體制：“全國高等教育事業由國務院統一領導和管理，國務院教育行政部門主管全國高等教育工作，國務院其他有關部門在國務院規定的職責范圍內，負責有關的高等教育工作。”當前階段，高等教育“放管服”改革中的簡政放權是中央政府對地方政府和高校的放權，國家行政部門推進改革的工作措施則是向高校與地方政府放權①加大向高校放權力度，落實和擴大高校在研究生院設置、二級學科設置、科研人員管理等方面的權利。加大向地方放權力度，將專科院校設置權下放至省級人民政府，將高職（專科）招生計劃審批權下放至省級教育行政部門。參見2016年8月31日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上教育部部長陳寶生受國務院委托所作的《國務院關于高等教育改革與發展工作情況的報告》。。改革之前的地方政府依法承擔的行政職權是“統籌協調本行政區域內的高等教育事業，管理主要為地方培養人才和國務院授權管理的高等學校”②參見《中華人民共和國高等教育法》第十三條。，僅從事少量的直接行政，如設立實施專科教育的高等學校的審批權，更多的執法權則源于上級政府的委托，間接行政較多。而高校在執行法律法規授權事項時，行使的是所謂社會公權力，具有高等教育行政執法的主體資格，如根據《教育法》第十七條、第二十一條、第二十二條、第三十條以及《高等教育法》第十三條、第三十七條的規定，高校也是教育行政行為的主體，高校在內部組織機構的設置和人員配備，評聘教師和其他專業技術人員的職務必須按照國家有關規定。在高等教育領域，中央與地方政府之間的行政關系構成了高等教育治理與資源配置的基本網絡體系，地方政府經由“放管服”改革將獲得更多的直接行政權力。高校則由早期的行政管理對象逐漸演變為擁有更大的辦學自主權，同時成為政府事中事后監管的對象，以及政府服務的對象。

（二）通過完善高等教育行政執法實現政府職能轉變是改革的主要內容

教育行政執法是建設法治政府，實現教育法宗旨和發揮教育法作用的關鍵環節。對政府而言，“放管服”改革是一場針對教育行政執法本身的“刀刃向內”［3］的自我革命，改革的關鍵在政府，政府所行使的高等教育行政執法權則是改革的重點。黨的十八大以來，為轉變政府職能，釋放高等教育發展潛力，國務院通過強力推進審批制度改革、深入推進監管方式創新等措施，綜合推進簡政放權、放管結合與政府服務優化。簡政放權是高等教育領域行政執法改革的主要內容。國務院在推進改革的過程中，主要采用了減少行政審批事項、取消國務院部門及其指定地方實施的審批事項、清理規范審批中介服務事項、職業資格許可認定事項等舉措。國務院通過分批次的取消和下放行政審批事項，目前已經取消的涉及高等教育的行政審批事項包括：省級人民政府自行審批、調整的高等職業學校使用超出規定命名范圍的學校名稱審批；國家重點學科審批；高等學校博士學科點專項科研基金審批；高等學校新農村發展研究院審批；高等學校赴境外設立教育機構（含合作）及采取其他形式實施本科及以上學歷教育審批等①此外還包括中外合作辦學機構以及內地與香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣地區合作辦學機構聘任校長或者主要行政負責人核準；高等學校部分特殊專業及特殊需要的應屆畢業生就業計劃審批；民辦學校聘任校長核準；利用互聯網實施遠程高等學歷教育的教育網校審批；教育部科技查新機構認定等審批事項。。清理規范了行政審批中介事項兩項：一是設立民辦本科學校資產審計和實施本科以上高等學歷教育的中外合作辦學項目；二是內地與香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣地區合作辦學項目申請人驗資。《放管服》則在學科專業、編制、崗位、進人用人、職稱評審、薪酬分配、經費使用等方面將高校專業設置權、人事權與經費使用權等向地方政府和高校放權，擴大了高校在學科專業設置、人事管理及崗位管理、職稱評審等方面的自主權②參見中國政府網“國務院已公布取消的行政審批事項查詢和國務院已公布下放的行政審批事項查詢”數據庫。具體文件可參閱《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》（國發〔2012〕52號）、《國務院關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》（國發〔2013〕19號）、《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》（國發〔2013〕44號）、《國務院關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》（國發〔2014〕16號）、《國務院關于第三批取消中央指定地方實施行政許可事項的決定》（國發〔2017〕7號）等行政規范文件。。從法律性質上看，《放管服》主要對中央政府與地方政府及其所屬行政部門直接影響高校辦學自主權的行政審批職權產生一定的改革效果。

（三）通過法治與行政手段自上而下推行的改革

自1985年中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》，至今已經過去30多年，從改革的組織與實施機制來看，中央政府在歷次高等教育重大改革中均是決策者與設計者，中央與地方的教育政策主要以行政規范性文件為載體，通過自上而下的行政命令逐級推動與落實。通過簡政放權賦予高校更多的辦學自主權是歷次改革的重要主題，雖然在不同時期簡政放權的內涵與措施都有所區別，甚至在20世紀末還出現部分已經下放權力被回收的情況，但實質上中央政府一直在根據社會的經濟基礎和高校的發展實際進行調整，持續推動向地方政府和高校放權。“事實上在改革的不同階段都曾出現過反向的權力回收，因此放與收在簡政放權的過程中其實是一個博弈的過程。”［4］參與博弈的主要為不同程度掌握國家公權力的中央政府與地方政府，以及依據法律授權、依托辦學自主權掌握一定社會公權力的高校。這個多維博弈的過程有兩條主線：一條是政府行政權力與高校辦學自主權之間的博弈，另一條是中央政府與地方政府之間的權力博弈。之前的歷次改革由于博弈主體之間的利益協調缺乏法治保障，政策落實依靠的多是法律效力很低的行政規范性文件，實施過程中未通過法定程序實現有效的上下貫通和整體聯動，因此在一定程度上存在公權力無效博弈的情況，高等教育領域的簡政放權進入了“一收就死，一放就亂”的怪圈之中。本屆政府實施的高等教育領域“放管服”改革在組織方式、實施條件和實施方式方面體現了與以往不同的特質，具有較強的可行性與執行力。首先，從組織方式上看，在中央層面，高等教育“放管服”改革同其他領域一樣，由國務院推進職能轉變協調小組負責牽頭推進①具體成員和主要工作職責參見《國務院辦公廳關于成立國務院推進職能轉變協調小組的通知》（國辦發〔2015〕29號）。，類似于行政審批、審批中介服務事項、職業資格許可等事項的改革都可以通過國務院發布的行政規范性文件進行②如《國務院關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》（國發〔2014〕16號）、《國務院關于規范國務院部門行政審批行為改進行政審批有關工作的通知》（國發〔2015〕6號）、《國務院關于印發2015年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案的通知》（國發〔2015〕29號）、《國務院關于規范國務院部門行政審批行為改進行政審批有關工作的通知》（國發〔2015〕6號）等均包含了改革的基本要求。，雖然此類文件不具有法律的效力，但卻具有極高的行政命令效力，在行政機關內部具有較強的執行力。此外，國務院教育行政部門與其他行政部門之間的協同性明顯增強，《放管服》就是由多個部門聯合發布實施的。其次，從實施條件上看，法治條件較以往成熟很多。目前，我國已經建立起了中國特色社會主義的法律體系，除了教育類法律，《立法法》《行政許可法》《行政訴訟法》等法律資源均可以為高等教育行政執法權的取消、下放、承接與行使提供基本的法律依據。再次，從實施方式上看，“放管服”強調的是“運用法治思維和法治方式深化改革”，在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》《國家教育事業發展“十三五”規劃》《依法治教實施綱要（2016—2020年）》等一系列重要文件中均明確將法治作為改革的基本要求。與歷次改革相比較，用法治手段來建立和維護高等教育領域中的辦學與社會秩序是本次改革的根本要求，本輪改革的針對性更強：需要圍繞高等教育領域公權力的配置與規制展開，通過對高等教育執法主體、職責、行為與程序的綜合規定來推進改革。目前，我國正行駛在法制建設的快車道上，高等教育領域需要抓住機會，用法治精神凝聚高等教育改革共識，規范改革過程，保障改革成果。

二、高等教育“放管服”改革的要點：明確法治目標與改革主線

如何運用法治思維與法治方式堅持高等教育領域“放管服”改革，確保下放給地方政府和高校的權力能夠“接得住、用得好”，是改革進入攻堅階段的主要任務。根據行政法的原理，既然“放管服”改革的法律性質是對高等教育行政執法行為的改革與完善，那就需要考慮改革的法治目標與改革的主線，從權力下放的原則、承接文件的法律效力、執法主體的職權、執法的基本程序要求等方面進行綜合考量。

（一）法治目標：公權力的科學配置與有效規范

高等教育領域“放管服”改革是在全面推進教育治理體系和治理能力現代化的背景下展開的，按照公共治理的要求，教育行政執法模式需要從單一的國家教育行政向教育公共行政轉變，即高等教育領域的行政逐漸由國家壟斷的國家行政，轉向以促進高等教育發展為核心行政任務支配下的“以國家行政為主、多元行政主體共同參與”的開放型公共行政。具體表現為圍繞著發展高等教育、完善中國特色現代大學制度這一核心任務，厘清國家教育行政權與高校辦學自主權的界限，在政府與高校之間科學配置國家行政權與社會行政權，同時實現國家高等教育行政職權在中央政府與地方政府之間合理配置，并依法對兩類權力進行規制。

1.公權力的科學配置

“在高等教育領域中，我國政府正由單純的管理型政府向有限政府、治理型政府、責任型政府、服務型政府等多元角色轉換。”［5］政府職能變化是政府角色轉換的表征，當前的高等教育行政管理體制法治化主要遵循“管辦評”分離的思路。根據《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，“管辦評”分離是要“構建政府、學校、社會之間新型關系”①改革目標是：到2020年，基本形成政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監督的教育公共治理新格局，為基本實現教育現代化提供重要制度保障。。此外，在《依法治教實施綱要（2016—2020年）》中，增加了“深入推進擴大省級政府教育統籌權改革”的內容，這是中央政府向地方政府放權的政策依據。雖然文件中有提及“切實按照法定職責必須為、法無授權不可為的原則，依法清理、精簡行政權力”這一權力配置思路，但事實上，包括《放管服》也未確定更加明確的權力配置原則。究竟哪些權力政府應當保留，哪些應當由中央政府下放給地方政府，哪些權力應當轉移給高校，這些都還需要進一步明確。根據《高等教育法》的規定，政府是大學的主要舉辦者，同時也是最主要的執法主體。政府所行使的行政權是除了立法權與司法權之外的剩余權，《放管服》僅僅通過列舉式確定具體的放權舉措尚不足以實現公權力的科學配置。高等教育行政具有秩序行政與福利行政的雙重屬性，在行政任務、行政權力和行政控制之間，呈現出相互影響的正比例關系［6］。因此，在尋求對公權力進行配置時，可以將高等教育執法的事項進行類型化處理，從而確定權力配置原則：將高等教育事務涉及的法治價值排序為國家安全、社會秩序、高等教育發展與綜合利益，權力可以按照所涉及事務的價值進行排序。前兩類權力屬于秩序行政的范圍，必須由政府行使，如專業設置權就存在有放有管的情況，涉及國家安全或者戰略性安排的專業設置需要由國家控制布點；后兩種事務多屬于福利行政范圍，中央政府只需要保留規劃制定、標準制定、監管等權力，屬于具體執法事務的都可以下放給地方政府，如果由高校或者社會組織承擔更加適合的，可以通過試點之后進行放權。政府的行政權力必須與高等教育領域內的公共需求相匹配。當前“放管服”改革與高等教育的實踐需求相比，還存在一定的距離，有些該放的權還沒放，還需要重點對高等教育領域中的各種許可等限制進行清理，遏制變相審批；對下放的權力要盡快在地方政府和高校兩個主體層面形成配套與銜接，降低高等教育發展的制度性成本。

2.公權力的有效規范

社會變化快，立法資源有限或者立法條件不成熟，通過行政規劃安排施政目標是常見的輔助手段。從近幾年已經實施的措施來看，中央政府及其行政部門綜合運用行政規劃、行政命令、行政指導等方式命令或引導國家行政部門、地方政府和高校進行改革。從法源層次上看，《放管服》屬于行政規范性文件，其法效力低于法律、行政法規與規章。雖然其強制力與約束力弱于《立法法》所確定的“法”，但從功能上看，其價值主要在于引導與規范，依靠行政力量對下級政府和各類高校進行引導、調整和約束。合法性原則是公權力規范的主要要求，概言之，它要求高等教育行政執法主體的職權必須由法律設定或者獲得依法授權；權力的行使必須有法律規范作為依據，遵循法定程序，接受監督，違法無效且需要承擔相應的法律責任。從合法性角度考察，一些改革措施或后期的改革舉措還得增強合法性：一是承接文件的法律效力低，不足以承擔相應的改革事項。例如，“以《中央和國家機關差旅費管理辦法》第二十五條為代表的高校經費管理制度，違背科學研究的一般規律，妨害了高校教師制定研究和實施計劃、參與學術交流、發表學術觀點等自主權利的行使”［7］。依據《立法法》的法律保留原則和法律優先原則，選擇適當的法源承擔改革事項是后期“放管服”改革的必經之路。二是改革舉措迫切需要行政組織法的規范。行政組織法是指有關行政組織的設置，內部結構、法律地位、相互關系、程序、履行組織職能的人員任用及其地位以及必要物質手段的法律規范［8］。在《放管服》中，對學位授權審核權、高校本專科專業設置權、高校教師職稱評審權等權力根據現實情況不同程度地下放給了地方政府或者高校，但該意見本身只是確定了行政任務，而有關行政組織的原則、權力行使的程序、相關的法律后果等事項還比較模糊，中央政府和地方政府在組織法層面還需要回應行政任務的變化，為地方政府和高校承接與行使相應的權力提供合法性依據。

（二）改革的主線：利益的公平分配

高等教育領域中教育資源配置的公平程度最終決定我國高等教育事業發展的質量與速度。教育公平是中國高等教育的首要價值，也是政府“放管服”改革所要追求的根本目標。以往的高等教育改革中對高等教育資源配置時強調的是效率優先，高校之間基于區域、類型、行業等因素所形成的不公平日益成為制約高等教育發展的關鍵。政府作為教育資源的提供者與分配的主導者，在本輪“放管服”改革中有必要確立公平與效率并重的分配思路。教育公平應該解決如何有效配置資源、發揮市場作用的問題［9］。如果不設置公平的利益分配機制，設法統一中央政府與地方政府利益，協調區域之間、高校之間的合理訴求，將會直接影響“放管服”改革的效果。在“放管服”改革過程中，部門利益與地方利益如果規范不當可能會引發行政不作為，使改革具體落實的時候大打折扣，而且在行政合法性上也會面臨重大行為偏差。

利益的公平分配需要考慮高等教育的特點以及遵循法定的程序。政府應當主導主要高等教育資源的分配。我國自20世紀80年代開始進行教育改革以來，一直有學者主張將市場化與民營化作為公立高校“去行政化”、解決辦學經費緊張的主要方式。在國家的整體設計中，簡政放權在很大程度上是處理政府與市場的關系。但是在高等教育領域，我們必須堅持高等教育的公益性與國家戰略性，要用政府教育行政權力的“減法”換取高校辦學與創新活力的“乘法”。需要明確的是：取消和下放行政權力，其目的是充分發揮高校在辦學中的主體地位；政府權力的取消和下放并不意味著國家高等教育舉辦者法律責任的消解；高等教育資源的分配應當兼顧社會公平與辦學效率，不能盲目運用市場手段對高等教育資源進行配置，要最大限度地發揮國家在資源配置中的主導作用，以實現高等教育資源的精準配置。

特定領域的公私合作可以作為實現辦學自主權的一條路徑。在新自由主義思想的支配下，以美國為代表的一些國家在20世紀80年代掀起了一股教育私有化改革的風潮。“與以往教育改革的思路不同，它試圖從制度上扭轉政府對學校的直接干預，擴大學校的辦學自主權和學生的選擇權，使學校能夠對學生的需求做出直接的反應，從而提高等教育的質量、效率和公平。從科層制度向市場制度轉變是一個復雜的過程，轉變的程度和改革的成效是有限的。于是，建立公立教育與私立教育之間合作伙伴關系的方案作為一種折中或是新的變革思路，被付諸實施。”［10］因此，應綜合考慮行政的成本，能夠通過私法實現行政任務的事項，如學生助學貸款、學生資助、編外人員的聘用等，公權力均可退出，僅需保留事中和事后監管的權力。具體而言，就需要進一步建立高等教育資源分配的公平機制，通過法定程序規范高等教育資源配置過程。

三、高等教育“放管服”改革的法治路徑：綜合利用多種治理手段實現全面依法行政

“放管服”改革的落實需要具體的政策與法治工具，綜合采用強化高等教育立法實現與改革政策相銜接、建立合法性審查制度與改革文件后評估制度、規范與深度清理沒有法律依據的非行政許可性行政審批、權力的清單化管理，建立相對集中行使高等教育執法權制度等法治措施，對中央教育行政機關、省級人民政府和高校等教育行政執法主體的權責、執法依據、執法程序、權利救濟制度、法律責任與監督等進行改革與完善，實現行政權力和以高校辦學自主權為依托的社會公權力運行的規范化與制度化。

（一）高等教育立法需要與改革政策相銜接

《依法治教實施綱要（2016—2020年）》提出：“堅持教育立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據，以法律規范引領和推動教育改革、促進和保障教育發展。堅持立、改、廢、釋并舉，及時修訂、完善教育法律法規和規章、規范性文件。”已經頒布的“放管服”改革文件均為行政規范性文件，其范圍主要局限于行政機關，包含行政命令的屬性，具有較強的執行性與約束力，但從“放管服”改革的內容來看，僅僅依靠行政規范性文件還不能完全支撐起相關的改革內容。“作為政策載體的行政規范性文件并不具有普遍約束力。沒有法律規范的依據，對政策進行立法是使其發揮外部效力的唯一方法。”［11］“放管服”改革的法治化需要政策引導與立法保障共同推進。在進行相關立法時，首先要以教育公平為基礎。中央政府在制度設計時，盡量避免在地方政府之間、高校之間、政府與高校之間存在非合作與競爭性博弈。在涉及高等教育資源分配的事項時，要實現政府決策、高等教育執法行為與模式同代表國家利益、社會利益與個人利益的統一與平衡。其次，在相關立法的出臺過程中，中央政府與地方政府需要協同推進，配套政策的出臺要以教育行政部門為主導，對政府相關業務部門進行橫向協同；高校的外部管理體制改革與內部管理體制改革的協同推進。再次，高等教育領域所有通過簡政放權下放給地方政府或者高校的權力，以及通過“管辦評”分離轉移給社會組織的評價權，最終都應當以立法或者法律授權的方式成為地方政府、高校或者社會組織的法定職權，并通過行政組織法對各類權力主體的職權、職責、執法程序、執法責任等作出詳細規定。

（二）建立合法性審查制度

根據“重大改革于法有據”，各級各類的改革文件在出臺之前應當進行合法性審查。目前，一些地方政府已經建立了專門的合法性審查機制，可以考慮將后期地方政府落實《放管服》的措施納入合法性審查的范圍。同時，鼓勵高校盡快建立合法性審查機制，對在辦學自主權內行使的專業設置權、教師職稱評審權、經費使用權等涉及的標準、程序、責任等進行實體性與程序性審查。以“放管服”改革中的高校行使人事權為例，合法性審查要重點審查承接事項所依托的法律文件是否有上位法依據、是否與上位法抵觸、是否符合《立法法》的要求采用了適當的法源、是否符合組織法的要求。《高等教育法》（2015年修訂）第三十七條規定：“高等學校根據實際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備；按照國家有關規定，評聘教師和其他專業技術人員的職務，調整津貼及工資分配。”同時，該法第四十七條規定了“高等學校實行教師職務制度”“高等學校教師職務的具體任職條件由國務院規定”①《高等教育法》（2015年修訂）第四十七條高等學校實行教師職務制度。高等學校教師職務根據學校所承擔的教學、科學研究等任務的需要設置。教師職務設助教、講師、副教授、教授。高等學校的教師取得前款規定的職務應當具備下列基本條件：（一）取得高等學校教師資格；（二）系統地掌握本學科的基礎理論；（三）具備相應職務的教育教學能力和科學研究能力；（四）承擔相應職務的課程和規定課時的教學任務。教授、副教授除應當具備以上基本任職條件外，還應當對本學科具有系統而堅實的基礎理論和比較豐富的教學、科學研究經驗，教學成績顯著，論文或者著作達到較高水平或者有突出的教學、科學研究成果。高等學校教師職務的具體任職條件由國務院規定。。這兩條規定確定了高校人事權行使的基本法定條件，因此進行合法性審查時就需要考慮：（1）高校內部組織機構的設置和人員配備屬于高校辦學自主權的范圍，符合法律的原則性規定即可；（2）評聘教師和其他專業技術人員的職務，調整津貼及工資分配屬于有限的辦學自主權，需要按照有關國家規定執行，這里的國家規定未明確為法律，考慮到這里的行政管理職權為政府設定標準的行為，因此審查行政規范性文件層級的法源即可；（3）高校教師職務制度的具體任職條件由國務院規定，即高校教師職務的具體任職條件需要國務院統一設置基本標準，不屬于高校辦學自主權的范圍。《國務院關于第三批取消中央指定地方實施行政許可事項的決定》（國發〔2017〕7號）將高等學校副教授評審權審批由省級教育行政部門下放至高校，同時要求“取消審批后，教育部要制定相關管理辦法，規范監管。教育行政部門要通過開展隨機抽查、暢通投訴舉報渠道等方式，加強事中事后監管”。在有國務院明確規定的情況下，高等學校教師職務評審權的下放才具有合法性。

在向地方政府放權時，改革事項中涉及許可的，按照《行政許可法》的規定：需要由地方通過地方政府規章設置臨時性許可的，應在改革成果通過試點與合法性審查之后，通過地方性法規設置許可。學位授權審核與高校本專科專業設置權力的下放與監管是同步的，對于不符合規定的學位授權點以及存在問題的專業實行撤銷學位授權、暫停招生等處罰措施，這些改革需要依照《行政處罰法》的規定處理。同時，試點改革還需要遵循基本的法治要求。高等教育改革試點學校與地區的做法在沒有進入復制推廣階段時，要按照法定要求進行試點，遵守《立法法》第十三條規定：“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。”此外，試點改革需要適當延長評估期與實驗期，對于沒有推廣的改革舉措，先行試點地區在落實推進時就要采用法治方法進行，要讓改革舉措運行在法治的框架內，在督查考核時不僅要將改革試點的效果作為考察要點，也要將法治化水平列入考核范圍。

（三）規范與深度清理沒有法律依據的非行政許可性行政審批

建立行政審批清理檢查制度，對高等教育領域中的行政審批進行動態監控。“深化教育行政審批制度改革，規范教育行政審批行為，落實和擴大省級政府教育統籌權，對于促進高等教育科學發展，服務地方經濟社會建設至關重要。”［12］規范與深度清理沒有法律依據的非行政許可性行政審批，需要從內部程序控制和外部監督兩個方面避免下放或取消的行政審批被中途截留，如通過將其放到其他目錄或列為其他事項等方式進行變相保留；加強合法性審查，防止變相審批、無法律依據的新設審批等。必須通過合法方式設置高等教育領域中的行政許可，對于全國性的統一事項，需要通過法律和行政法規進行設置；地方政府為了發展高等教育，在和上位法不沖突的情況下，可以通過地方性法規設置行政許可。嚴格執行《行政許可法》，盡快完成教育部權力清單和責任清單梳理工作，完成省級政府高等教育領域的權力清單梳理工作。要防止通過部門規章、地方政府規章和行政規范性文件設定新的有礙于高校行使辦學自主權的非行政許可性行政審批。對于高等教育領域中準入門檻高、互為前置審批的現象要及時進行清理。法治是控制與規范政府權力的工具，但同時也具有促進政府完成行政任務的價值。以“放管服”改革為標志，高等教育領域內的教育行政執法將打破原先模糊的行政權概念，通過清單化管理逐步實現高等教育執法權行使精準化。

（四）建立相對集中行使高等教育執法權制度，完善行政執法責任

建立相對集中行使執法權制度，推動跨部門行政執法。“放管服”改革中的專業設置權、經費管理權以及人事權的下放均涉及不同的行政部門，為提高行政執法的效率，增強政府服務的效能，加強部門間的執法協作，有必要探索建立相對集中行使高等教育執法權的制度。“根據整體政府和行政主體理論，行政執法體制機制改革應當樹立政府主體責任理念，實現行政協調的法治化，建立縱向無縫隙銜接、橫向跨區域跨部門協作機制，通過行政程序立法確立行政協助、權限爭議裁決程序制度。”［13］由于實踐中存在職權分散現象，我國《行政處罰法》曾經對集中行使行政處罰權作出規定：“經批準，一個行政機關可以行使有關行政機關的行政處罰權。”可以參考集中行使行政處罰權的有益經驗，在高等教育領域推行綜合行政執法制度，就“放管服”涉及的事項探索建立“教育執法事務聯席會議”制度，改善現有的高等教育行政執法方式。當然，還有另外一種方式，對于行政職能方面的權力進行整合，推進教育行政部門與相關部門交叉權力的整合，對于像高校人員總量管理這類涉及不同部門且實在無法進行整合的，要完善執法制度，提高協同執法效率。

建立嚴格與規范的權力主體責任體系，將行政不作為納入追責范圍。中央政府在設計監管方案時，要防止地方政府的不作為，加強對地方政府的考核監督。政府的“放管服”職責及相關負面清單、義務清單、權力清單內容必須法制化、程序化，職責對應的政府行為應當嚴格受到法的約束和激勵，固守法律底線，絕不能突破法治框架。一旦違背職責規定或程序規則，造成損害后果，“放管服”的具體行為人都將承擔不同程度和類型的法律責任［14］。目前教育部正在研究起草《關于深化教育行政執法體制機制改革的意見》，可以發揮該意見對高等教育“放管服”改革的細化與規范作用，引導地方政府和高校設立簡政放權之后的責任體系，將行政不作為納入追責范圍。這項規則可以用來解決《放管服》落實的法律責任等問題，使高等教育“放管服”改革符合基本的法治要求。

四、結語

基辛格認為，當今的國際體系正在經歷四百年來未有之大變局［15］。從國際形勢來看，“后美國時代”全球高等教育秩序與規則面臨著重塑，而我們正處在這個變化節點上。隨著我國綜合國力進入世界前列以及經濟文化戰略經由“一帶一路”向全球展開，國家經濟增長與社會發展比任何時候都更需要源于高等教育領域的人文與科技支撐。在上述背景下，中央政府下決心在高等教育領域推動“放管服”改革，地方政府和高校需要抓住機遇、協同利益，協力將高等教育建設成為具有中國特色和世界水準的現代化教育。按照全面推進依法治國的要求，全面推進依法治教，用法治方式推進與落實“放管服”改革：既要充分利用現有的法律機制與制度資源，又要與時俱進，根據實踐需要增設新的法律制度，在國家立法的框架內通過法律制度實現高等教育領域內的權力配置與規制、利益的公平分配和糾紛的有效解決。

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The Essence，Main Points and Path in the Field of Higher Education“Streamline Administration，Delegating Powers，Improving Regulation and Services”Reform from the Perspective of Administrative Law——Addition on the Significant Change of China’s Educational Administration Law Enforcement

LIAO Weiwei1，2
（1．Institute of Higher Education，Anhui University，Hefei230039，China；2．Law School，Anhui University，Hefei230601，China）

The reform of“streamline administration，delegating powers，improving regulation and services”in the field of higher education is essentially the process of reallocating and regulating the administrative power of government under the guidance of the central government.It is a process of multi-dimensional game of various public power，of which there are two main lines，one is the game between the government administrative power and the autonomy of running a university，the other is the power game between central government and local government.In the field of higher education，the key to the reform lies in the government which should focus on the legal allocation of the public power according to the law and improve the legal responsibility of the relevant law enforcement subject，perfect the two major legal tasks of the main interests distribution and the contradiction resolution mechanism，adopt the legislation of higher education，the establishment of the legitimacy review system，and standardize the administrative examination and approval of education and so on，in order to reform and improve the law enforcement subject，basis，procedures，responsibility and supervision of central education administrative organs，the provincial people’s government，colleges and universities，and to achieve the standardization and institutionalization of the operation of social public power based on the administrative power and the autonomy of colleges and universities.

rule by law；reform of“streamline administration，delegating powers，improving regulation and services”；separation of management，operation and evaluation；education administrative law enforcement

G649.20

A

1673-8012（2017）06-0028-10

10.15998／j.cnki.issn1673-8012.2017.06.004

2017-09-08

全國教育科學“十二五”規劃教育部青年項目“我國教育行政執法改革中的重大法律問題研究”（EFA120359）

廖偉偉（1982—），男，安徽淮南人，安徽大學高等教育研究所助理研究員，安徽大學法學院博士生，美國威廉瑪麗學院法學院訪問學者，主要從事行政法和教育法研究。

廖偉偉.行政法視角下高等教育“放管服”改革的本質、要點與路徑［J］.重慶高教研究，2017，5（6）：28-37.

format：LIAO Weiwei.The essence，main points and path in the field of higher Education“streamline administration，delegating powers，improving regulation and services”reform from the perspective of administrative law——addition on the significant change of china’s educational administration law enforcement［J］.Chongqing higher education research，2017，5（6）：28-37.

（責任編輯 張海生）