《中華人民共和國行政復議法》部分法條的理解與適用（一）

●陳淵鑫

《中華人民共和國行政復議法》部分法條的理解與適用（一）

●陳淵鑫

行政復議，是指公民、法人或者其他組織不服行政主體作出的具體行政行為，認為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權益，依法向法定的行政復議機關提出復議申請，行政復議機關依法對該具體行政行為進行合法性、適當性審查，并作出行政復議決定的行政行為。為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，1999年4月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》），并自1999年10月1日起實施。《行政復議法》共計四十三條，主要包括總則、行政復議范圍、行政復議申請、行政復議受理、行政復議決定、法律責任、附則等七個部分。為進一步發揮行政復議制度在解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會中的作用，國務院根據《行政復議法》制定了《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱《行政復議實施條例》），并于2007年8月1日施行。財政是國家治理的基礎和重要支柱。財政有關工作直接涉及社會和公民利益。財政部門作為行政執法主體之一，《預算法》、《會計法》、《政府采購法》、《財政違法行為處罰處分條例》賦予了財政部門諸多行政處罰權。由此，財政行政復議成為財政部門解決財政行政爭議、化解社會矛盾、加強層級監督的重要途徑之一。為進一步規范財政行政復議工作，財政部先后制定了《財政部行政復議和應訴工作規則》、《財政部關于印發財政行政復議法律文書參考格式的通知》（財法〔2000〕42號）、《財政機關行政復議和應訴工作指導意見》（財法〔2003〕7號）、《關于完善財政行政復議行政應訴和行政處罰案件統計報告制度的通知》（財法〔2007〕15號）等制度規范。為此，本文以《行政復議法》為基礎，結合財政行政執法實踐，對《行政復議法》的部分條文進行解讀。

一、適用范圍

法律條文：

第二條公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。

重點內容解讀：

本條是關于行政復議法適用范圍的規定。

行政復議是解決行政爭議的內部方式，其屬于依行政相對人申請而為的一種行政行為。一般而言，行政復議由行政相對人的復議申請和行政復議機關受理申請，并作出行政復議決定兩部分構成。本條明確了提起行政復議的兩個基本條件：一是申請行政復議的對象是“行政機關的具體行政行為”；二是行政機關的具體行政行為“侵犯行政相對人的合法權益”。具體如下：

（一）具體行政行為

所謂的行政行為，是指行政主體基于行政職權依法單方作出的，能直接或者間接引起法律效果的公務行為。根據其對象是否特定，通常可以將行政行為分為抽象行政行為與具體行政行為。抽象行政行為是行政主體針對不特定的人或事為管理對象所作出的具有普遍約束力的行政行為。其具有三個方面的特征：一是具有普遍約束力。抽象行政行為針對一類事或一類人，而不是針對特定人或特定事作出的，因而具有普遍約束力。二是法律效果的間接性。法律效果的間接性，是指行政行為須通過一個以上的中間環節才能作用于行政相對人。即抽象行政行為雖然可以使行政相對人擁有權利義務變化的法律依據，但其本身并不能直接對行政相對人的權利義務產生變化。如《會計法》第四十二條雖然規定了“私設會計賬簿”的法律責任，但只有企事業單位的行為違反了該規定，財政部門才能作出相應的行政處罰。三是適用的無溯及性。適用的溯及性，是指行政行為對以前發生的法律行為具有適用力。如果行政行為針對已經發生的事件作出，其則具有溯及性。抽象行政行為通常針對往后事件作出的，僅約束以后的同類事件和人，并直到被廢止。對于財政部門而言，抽象行政行為主要包括兩類：一是財政行政立法行為，如財政部在職權范圍內制定的《財政部門實施財政監督辦法》；二是財政部門根據財政管理需要制定的規范性文件的行為，如各級財政部門所制定的一些“辦法”、“意見”、“通知”。

具體行政行為，是指在行政管理過程中，針對特定的人或事所采取具體措施的行為。最高人民法院在《關于貫徹執行行政訴訟法若干問題的意見（試行）》中對“具體行政行為”作出了司法解釋：“具體行政行為，是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。”據此，具體行政行為的法律特征是：一是對象的特定性。通常，具體行政行為只對特定對象有效，不具有普遍約束力。二是法律效果的直接性。具體行政行為能直接對行政相對人的權利義務發生變化、增加或者減少。如財政部門作出吊銷會計資格證書的行政處罰，將直接剝奪行政相對人的會計職業資格。三是適用的溯及性。具體行政行為僅對業已發生的特定的人和事件有拘束力，對以后發生的同類事件沒有效力。具體行政行為主要包括行政許可與確認行為、行政獎勵與行政給付行為、行政征收行為、行政處罰行為、行政強制行為、行政監督行為、行政裁決行為等。對于財政部門而言，具體行政行為主要包括財政行政處罰行為、財政行政強制行為、財政行政許可行為、財政行為設定義務行為。

值得注意的是，2014年修訂的《行政訴訟法》已經將行政訴訟法適用范圍從原來的“具體行政行為”擴大到“行政行為”。但目前，在《行政訴訟法》尚未修訂的情況下，財政部門依然應當堅持以財政具體行為為標準來認定財政行政復議案件的受理范圍。

（二）侵犯行政相對人的合法權益

通常，行政主體在行使行政管理權時，將對部分公民、法人或者其他組織的權益進行一定的束縛和限制。從法律上講，行政主體在法定權限范圍內對違法者采取必要的行政管理措施而對其權利的限制或剝奪，并不侵犯公民、法人和其他組織的合法權益；只有行政主體違法或者不當實施具體行政行為時，才會侵犯公民、法人和其他組織的合法權益。行政相對人提起行政復議申請，并不要求具體行政行為事實上已經侵犯其合法權益，而只要其認為合法權益受到侵犯就可以。至于行政相對人的合法權益是否受到具體行政行為的侵犯，需要等到行政復議終結，甚至司法審判后才能確定。另外，合法權益除了人身權和財產權外，還包括社會保障權、知情權、公平競爭權等。

二、行政復議機關和行政復議機構的職責

法律條文：

第三條依照本法履行行政復議職責的行政機關是行政復議機關。行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項，履行下列職責：

（一）受理行政復議申請；

（二）向有關組織和人員調查取證，查閱文件和資料；

（三）審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬訂行政復議決定；

（四）處理或者轉送對本法第七條所列有關規定的審查申請；

（五）對行政機關違反本法規定的行為依照規定的權限和程序提出處理建議；

（六）辦理因不服行政復議決定提起行政訴訟的應訴事項；

（七）法律、法規規定的其他職責。

重點內容解讀：

本條是關于行政復議機關和行政復議機構的職責的規定。

（一）行政復議機關

行政復議機關，是承擔并履行行政復議職責的行政機關，即受理復議申請，依法對行政行為進行審查并作出裁決的行政機關。其具有三個方面的特征：一是行政復議機關是行政機關。行政復議是依行政管理相對人申請而啟動的行政系統內的一種層級監督制度，因而承擔復議職責的機關只能是行政機關而不可能是其他國家機關。二是行政復議機關是有權行使行政復議權的行政機關。雖然行政復議機關是行政機關，但并不是所有的行政機關都能成為復議機關，只有法律、法規規定行使復議職權的行政機關才能成為復議機關。對于財政部門而言，縣級財政部門以及省級以上財政部門的派出機構不能成為復議機關。三是行政復議機關是能以自己的名義行使行政復議權，并對行為后果獨立承擔法律責任。

（二）行政復議機構

行政復議機構，是指行政復議機關內設的具體辦理有關行政復議工作的機構。由此，行政復議機構是有行政復議權的行政機關設立的內部機構，其以所屬的行政機關的名義行使職權，并由其承擔法律責任。即行政復議機構是行政復議機關內設的專門解決行政爭議的內設機構。目前，承擔行政復議工作的機構，包括地方各級人民政府和政府工作部門的行政復議機構。根據《財政機關行政復議和應訴工作指導意見》等有關規定，財政部門內部從事行政復議工作的主要是其內設的法制機構，如財政部條法司、省級財政部門的法規處等。值得注意的是，財政部門內設的法制機構雖然具體從事財政行政復議業務，但其不能以自己的名義獨立對外行使財政行政復議權。同時，財政行政復議機構之間無業務上的領導關系和層級關系。即上級財政行政機關的復議機構不能對下級財政行政機關的復議機構行使領導權，不能直接改變或撤銷下級財政行政機關的復議機構做出的財政行政復議決定。

（三）行政復議機構的職責

1、受理行政復議申請。受理行政復議是審理的前提，沒有對行政復議申請的受理，就無所謂審理及其以后的決定。行政復議機構在收到行政相對人提出的行政復議申請后，應當及時審查行政復議申請是否符合法定條件。通常，審查的內容主要包括：申請人是否具備申請資格、申請理由是否正當、被申請人是否明確、是否超過申請復議期限、申請復議的案件是否屬本機關管轄、申請復議的其他要求是否符合。符合法定條件的，應予受理。不符合法定條件的，應請申請人提供或者補充有關材料；屬于不予受理的，應當由行政復議機關在五日內作出不予受理的決定，并書面通知申請人。

2、向有關組織和人員調查取證，查閱文件和資料。調查取證是保證行政復議機關作出的復議決定正確與否的必備條件。在調查取證時，行政復議機構應當著重調取被申請人最初作出具體行政行為時的事實根據和規范性文件依據，聽取有關組織和個人對行政機關作出的具體行政行為的意見和證言。在實踐中，行政復議機構在履行本職責時，要避免與被申請人調查、檢查權的混同。具體而言，行政復議機構從事調查取證、查閱有關文件和資料，是為了審查被申請人的具體行政行為認定事實是否確鑿、適用法律是否準確、行政處理是否適當，而不是幫助被申請人尋找具體行政行為成立的證據。即被申請人作出具體行政行為時，沒有依法做好調查、檢查工作，以至于證據缺失的，行政復議機構不宜利用自己的調查取證權彌補被申請人具體行政行為上的瑕疵。

3、審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬訂行政復議決定。行政復議機構受理行政復議申請后，在向有關組織和人員調查取證，并在查閱有關文件和資料的基礎上，根據行政復議申請人在行政復議申請中提出的具體理由和證據，對具體行政行為的合法性與合理性進行審查。對于具體行政行為的合法性而言，行政復議機構主要審查三個方面:一是行為的主體是否合法。即實施行政行為的行政機關是否合法、行政機關及其工作人員是否在其職權范圍內實施行政行為、被授權的組織或被委托的組織是否在授權和委托的范圍內實施行政行為。二是行為的內容是否合法。實施具體行政行為是否具有事實根據、法律依據，并在法律規定的幅度范圍內。三是程序是否合法。實施具體行政行為是否符合法定的行政程序、是否符合法定的形式。對于具體行政行為的合理性而言，行政復議機構主要從四個方面進行審查：一是具體行政行為的作出是否符合法定的目的。二是具體行政行為的作出是否有正當的動機。三是是否考慮了相關的因素而不受不相關因素的影響。所謂相關因素，是指與所處理事件有內在聯系并可作為作出決定根據的因素；不相關因素是指與事件本身沒有內在的聯系而不能作為作出決定根據的因素。四是是否符合公正法則。行政機關在實施行政行為時，是否同等情況同等對待；行政處罰是否符合比例原則；在相同情況下，具體行政行為是否前后一致。

4、處理或者轉送對本法第七條所列有關規定的審查申請。行政相對人在對具體行政行為申請行政復議時，并提出對作出該具體行政行為所依據的行政機關規定的審查申請的，行政復議機構應當根據職責權限分別處理：一是本行政復議機關有權處理的，即依照有關組織法或者其他法律、法規的規定，對該規定有權依法予以撤銷或者改變的，應當對具體行政行為所依據的規范性文件的合法性進行審查，并在30日內依法作出維持、撤銷或者改變的處理決定。重點審查規范性文件的制定是否有法律依據、是否與其上位法律規范相沖突或相抵觸、是否在行政機關的職權范圍內等。二是本行政復議機關無權處理的，應當在七日內轉送有權處理的國家機關依法處理。

5、對行政機關違反本法規定的行為依照規定的權限和程序提出處理建議。行政復議機構或在對行政復議申請進行全面審查后，應當在本職責權限的范圍內對被申請人違反本法實施的具體行政行為，提出處理的建議。行政機關違反本法規定的行為主要包括拒絕受理行政復議申請、不按照規定的期限作出行政復議決定、徇私舞弊、對申請人打擊報復或者不履行行政復議決定等。按照本法的規定，確認具體行政行為不合法或者不適當的，可以決定撤銷、變更或者確認具體行政行為違法。

6、辦理因不服行政復議決定提起行政訴訟的應訴事項。《行政訴訟法》第二十六條規定：“經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。復議機關在法定期限內未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴復議機關不作為的，復議機關是被告。”即不論行政復議機關是否改變行政復議決定，都將成為被告。為此，辦理不服行政復議決定提起行政訴訟的應訴事項是行政復議機構的一項重要職責。

7、法律、法規規定的其他職責。這是對于行政復議機構職責的兜底性規定。單行法律、法規可以根據實踐的需要，適時增加行政復議機構在行政復議方面的職責。《行政復議條例》第三條新增加了行政復議機構的六項職責，即（1）依照行政復議法第十八條的規定轉送有關行政復議申請；（2）辦理《行政復議法》第二十九條規定的行政賠償等事項；（3）按照職責權限，督促行政復議申請的受理和行政復議決定的履行；（4）辦理行政復議、行政應訴案件統計和重大行政復議決定備案事項；（5）辦理或者組織辦理未經行政復議直接提起行政訴訟的行政應訴事項；（6）研究行政復議工作中發現的問題，及時向有關機關提出改進建議，重大問題及時向行政復議機關報告。

三、行政復議的基本原則

法律條文：

第四條行政復議機關履行行政復議職責，應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規的正確實施。

重點內容解讀：

本條是關于行政復議的基本原則的規定。

行政復議的基本原則，是指反映行政復議的特點，體現著行政復議的精神實質，貫穿于行政復議活動的始終，對行政復議活動具有普遍指導意義的基本準則。根據本條的規定，行政復議主要包括合法、公正、公開、及時、便民等五項基本原則。具體如下：

（一）合法原則

合法原則，是指行政復議機關嚴格按法律規定的職責權限，以事實為根據，以法律為準繩，對行政相對人申請復議的具體行政行為進行審查。具體而言，合法原則包括三個方面的內容：一是財政行政復議主體合法。財政行政復議機關是履行行政復議職責的行政機關，并對具體的該類行政復議案件依法享有受理與審理權。二是審理復議案件的依據合法。財政行政復議機關審理復議案件的依據，主要包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、規章以及上級行政機關依法制定和發布的規范性文件；審理民族自治地方案件的法律依據還要包括自治條例和單行條例。值得注意的是，這些法律依據必須是現行有效的，并與上位法不相互抵觸。如果被申請復議的具體財政行政行為作出時，該法律規定尚未制定公布，且該法律規定不具有溯及力，則其不能作為復議的法律依據適用。三是審理復議案件的程序應當合法。行政復議本身是一種程序性行為。為確保行政復議的順利進行，財政行政復議機關必須嚴格遵守法定程序。為此，其應當按照法定的步驟、形式、時限進行行政復議。

（二）公正原則

公正原則是指行政復議機關對被申請的具體行政行為不僅應當審查其合法性，而且還應當審查其適當性，即應當在合法性的前提下盡可能做到合理、充分、無偏私。對財政行政復議機關而言，也應當在合法性的前提下，盡可能做到合理、充分、無偏私。具體而言，公正原則主要包括三個方面的內容：—是財政行政復議機關要以中間人的身份對案件進行公正審查，無論對相對人還是行政主體都一視同仁，不偏不倚。二是對具體行政行為的合理性審查，要嚴格以法律的目的和社會公認的公正標準為尺度，從而確保財政行政復議過程的公正，財政行政復議的結果也要公正。三是合理的行使財政行政復議裁量權。財政行政復議機關在作出財政行政復議決定時應當正當、合理地行使復議裁量權，避免“明顯不當”具體財政行為的發生。

（三）公開原則

公開原則是行政程序法的一項基本原則，它對于確保行政權合法、公正地行使具有重要的意義。所謂的公開原則，是指財政行政復議機關在進行復議活動時，除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私外，整個復議過程應當向行政申請人和社會公開。具體而言，公開原則的內容包括：一是財政行政復議案件的材料公開。財政行政復議機關在審理行政案件時，應將收集到的有關材料，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，都應當向社會公開，允許當事人自由查閱。二是財政行政復議過程公開。財政行政復議機關盡可能聽取申請人、被申請人和第三人的意見，讓他們更多地介入財政行政復議過程。三是財政行政復議結果公開。財政行政復議機關在作出財政行政復議決定時，應當制作行政復議決定書，并將其送達給行政復議當事人。一般而言，財政行政復議決定書應當載明：認定的事實、理由，適用的法律依據，行政復議結論，有關行政復議參加人負有的義務與履行期限，當事人不服行政復議決定的救濟方式。

（四）及時原則

及時原則，是指財政行政復議機關應當在法律規定的期限內，盡快完成復議案件的審查，并作出相應的決定，為行政相對人提供及時的法律救濟。這是行政效率原則的客觀要求。具體而言，及時原則主要包括三個方面的內容：一是及時受理財政行政復議申請。財政行政復議機關在收到財政行政復議申請后，應當在5日內進行審查。凡是符合法律規定的，應當及時受理；符合法律規定，但不屬于本機關受理范圍的，應當及時告知申請人向有關行政復議機關提出復議申請；不符合本法規定的行政復議申請，財政行政復議機關決定不予受理，并書面告知申請人。二是及時進行財政行政復議活動。財政行政復議機關決定受理復議案件后，應當抓緊時間進行調查、取證，收集有關材料等工作，不得拖延。三是及時作出財政行政復議決定。財政行政復議機關在收集證據，掌握了爭議的事實、矛盾的焦點等情況后，應當在法定期限內作出財政行政復議決定，并將財政行政復議決定書盡快送達當事人。

（五）便民原則

便民原則，是指財政行政復議機關在財政行政復議程序中應當盡可能為財政行政復議當事人，尤其是為申請人提供必要的便利，從而確保當事人參加行政復議的目的實現。在具體實踐中，財政行政復議機關應當在法定范圍內為當事人提供進行復議活動的便利條件。例如，在行政復議方式上可以允許口頭申請；財政行政復議不收費等；如要求申請人補充材料，應一次性告知等。

四、行政復議與行政訴訟的銜接

法律條文：

第五條公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政復議決定為最終裁決的除外。

重點內容解讀：

本條是行政復議與行政訴訟之間銜接的規定。

行政復議與行政訴訟是兩個相互獨立又互相銜接的制度。行政復議雖然具有法律救濟的性質，但其仍然是一種行政行為；而行政訴訟屬于司法活動。行政復議與行政訴訟兩個法律制度相銜接，是由以下兩項法律原則所決定：一是司法最終解決原則。行政復議并非終局裁決，行政相對人對行政復議決定不服的，仍然可以提起行政訴訟。最終對所爭議的行政行為究竟如何裁決，由司法機關決定。二是行政復議并非必經階段原則。即行政復議的存在更多考慮的是行政效率，而行政訴訟解決行政爭議，使其更具有公正性，行政相對人對行政爭議可以選擇行政復議，也可以直接向人民法院起訴；還可以先行政復議，對行政復議決定不服時，再向法院起訴。根據我國現有法律、法規的規定，行政復議與行政訴訟的銜接主要有以下三種方式：

（一）行政復議與行政訴訟構成可供行政相對人選擇的并列救濟手段

在一般情況下，直接提起行政訴訟還是先申請行政復議，對復議決定不服后再向人民法院起訴，由行政相對人自由選擇。這樣行政復議和行政訴訟便成了不服具體行政行為的公民、法人和其他組織請求權利救濟的兩種選擇方法。

（二）行政復議構成行政訴訟的前置程序

行政復議前置，是指行政相對人對法律、法規規定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時，應當先選擇向行政復議機關申請行政復議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟；如果經過行政復議之后行政相對人對復議決定仍有不同意見的，才可以向人民法院提起行政訴訟。目前，行政復議前置的案件，主要包括治安處罰的案件、納稅爭議案件、對自然資源權屬確認的案件、工傷保險案件、社會保險費的處罰案件、價格處罰案件、審計決定案件、注冊會計師不予注冊案件等。對于財政行政復議而言，《注冊會計師法》第十一條第二款規定：“注冊會計師協會依照本法第十條的規定不予注冊的，應當自決定之日起十五日內書面通知申請人。申請人有異議的，可以自收到通知之日起十五日內向國務院財政部門或者省、自治區、直轄市人民政府財政部門申請復議。”即對于注冊會計師不予注冊案件，只能先申請行政復議。

（三）最終裁決的復議決定

最終裁決的復議決定，是行政復議機關依照法律規定擁有最終行政裁決權的行政行為。值得注意的是，最終裁決的復議決定須由法律明文授權。這里所說的法律，指的是全國人大及其常委會制定的法律，不包括行政法規和地方性法規，更不包括行政規章。目前，我國只有3部法律明文規定了行政機關的最終行政裁決權，如《外國人入境出境管理法》第二十九條和《公民出境入境管理法》第十五條分別規定，受公安機關拘留或罰款的人，對處罰不服的，在接到處罰通知之日起15日內，可以向上一級公安機關申訴，由上一級公安機關作出最后的決定，也可以直向法院提起行政訴訟。《行政復議法》第十四條規定：“對國務院部門或者省、治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規定作出最終裁決。”

五、申請行政復議范圍

法律條文：

第六條有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：

（一）對行政機關作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留等行政處罰決定不服的；

（二）對行政機關作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等行政強制措施決定不服的；

（三）對行政機關作出的有關許可證、執照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；

（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；

（五）認為行政機關侵犯合法的經營自主權的；

（六）認為行政機關變更或者廢止農業承包合同，侵犯其合法權益的；

（七）認為行政機關違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；

（八）認為符合法定條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的；

（九）申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的；

（十）申請行政機關依法發放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發放的；

（十一）認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。

重點內容解讀：

本條是關于申請行政復議的范圍的規定。

行政復議的范圍，亦稱受案范圍，是指行政相對人認為行政機關的具體行政行為侵犯了自己的合法權益，依法可以向行政復議機關申請復議的范圍。本條主要規定了十一類可以申請行政復議的具體行政行為，但對于財政行政復議而言，其主要涉及五類具體行政行為。

（一）財政行政處罰

行政處罰是指行政機關和法律、法規授權組織,基于行政管轄職權,對違反行政法律規范的公民、法人或其他組織所實施的行政懲戒。《行政處罰法》第六條規定了警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留等行政處罰。除此之外，《財政違法行為處罰處分條例》還創設了通報批評的行政處罰。對于這些行政處罰不服的，行政相對人均可提起財政行政復議。

（二）財政行政強制措施

行政強制措施，是指國家行政機關或者法律授權的組織，為了預防或制止正在發生或可能發生的違法行為、危險狀態以及不利后果，或者為了保全證據、確保案件查處工作的順利進行而對相對人的人身自由、財產予以強行限制的一種具體行政行為。其一般具有臨時性、緊急性等特征。根據《行政強制法》的規定，行政強制措施包括行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。在財政監督檢查中，財政部門根據檢查需要可以對相關證據資料進行查封、扣押。由于這些行政強制措施涉及公民的人身權或財產權，因此，對于財政部門所采取的行政強制措施不服的，行政相對人均可提起財政行政復議。

（三）財政行政許可的不當行為

行政許可，是指根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。其表現形式體現為有許可證、執照、資格證、資質證、行政機關的批準文件或者證明文件等。財政部門承擔著會計人員從業資格、注冊會計師資格、注冊會計師事務所等行政許可職責。如對符合條件的申請人，不予頒發會計從業資格證書；對注冊會計師事務所不予核準等。這些行為通常會對行政相對人的權利造成重要影響。因此，對于財政行政許可不當行為不服的，行政相對人均可提起財政行政復議。

（四）違法要求履行義務行為

行政機關在行政管理活動中有權要求公民、法人或其他組織履行義務，但必須嚴格依法進行，否則就是違法要求履行義務。在實務中，行政機關違法要求履行義務的表現形式有以下幾種：一是在法律、法規和規章外，行政機關自行制定規范性文件或口頭為相對人設定某種義務，或者無任何依據要求相對人履行義務。二是行政機關超出法律、法規規定的種類、幅度和方式要求相對人履行義務。三是重復要求相對人履行義務。四是違反法定程序要求相對人履行義務。如違法集資、亂征收、濫攤派等。相對人對此不服，均可申請行政復議。

（五）侵犯經營自主權的行為

經營自主權是法律、法規賦予法人或其他經濟組織進行生產經營的合法權益。其主要包括：生產經營計劃權、物資選購權、財務管理權、勞動管理權、產品銷售權、用人權等。上述經營自主權不得進行干預和侵害，否則行政相對人可以申請行政復議。

（作者系曲阜師范大學法學院教師、武漢大學法學院法學博士，曾在山東省日照市財政局監督科、財政部監督檢查局、中央治理“小金庫”工作領導小組辦公室工作或借調）