政府采購法的政策功能及其定位研究

方 涌

（安徽文達信息工程學院，安徽 合肥 231201）

政府采購法的政策功能及其定位研究

方 涌

（安徽文達信息工程學院，安徽 合肥 231201）

伴隨著我國政府采購市場規模的不斷擴大，對外開放的程度進一步深入，如何妥善處理采購活動的基本功能和政策導向功能之間的關系，成為政府采購目前所面臨的難題之一。對此，從完善政府采購政策功能的角度出發，對二者之間的關系進行深入分析，特別是提出了在政府采購的不同發展階段政策功能實現的程度不同，并結合實現政策功能的具體措施，以及進一步落實政策功能存在的問題，提出了具有針對性的建議。

政府采購；政策功能；定位

目前，公眾對于政府采購公共屬性的認識不斷加深，政府采購備受關注，一方面公眾對以節約財政資金為核心的基本功能越來越關注，質次、價高、效率低的采購現象遭到普遍的質疑；另一方面地方政府越來越偏好擴張政策功能以實現本地發展目標。政府采購法的功能到底應該怎樣定位？政府采購如何應對加入GPA的挑戰？這些問題涉及到政府采購制度改革與發展的正確方向。

1 對政府采購經濟功能與社會政策功能關系的理解

政府采購在西方又稱為公共采購，是公共產品生產和供給的中間環節，自由競爭是其最基本的要求。為了矯正市場機制的缺陷，維護社會公共利益，政府采購的社會政策功能應運而生。例如：保護環境，綠色采購；促進中小企業發展；采購國貨；促進自主創新和保護民族工業。

1.1 政府采購本身是一種特殊的市場交易，不遵循市場經濟規則，其結果不但背離政府采購制度的本旨，而且也難以實現社會政策目標

社會政策目標是政府采購功能必要的例外，資源配置要體現政府的政策意圖。社會政策功能和經濟功能之間實質上是公平和效率的協調問題。經濟功能的實現通過在政府采購領域引入市場機制，強調公開招投標；社會政策功能重在對弱勢群體進行傾斜和扶持。關于二者的關系，學界代表性的觀點有三種：經濟功能優先；政策功能優先；經濟功能和政策功能并重。筆者以為：二者本質上是一致的，在資源有限的情況下也會出現矛盾和沖突。由于我國尚未形成全國統一的政府采購市場，行業壟斷和地方保護主義并存，政府采購管理體制沒有理順，地方政府借發展本地經濟為名出臺各項扶持措施，在具體操作中可能會扭曲市場機制對資源的配置。

1.2 政策功能在政府采購不同發展階段的表現

政府采購制度在我國引進的時間很晚，仍處于發展的初級階段，初衷是為了規范采購程序，防止采購過程中公共資源流失和預防腐敗，提高質量和效率。由于政府采購規模的迅速擴大，對社會經濟產生了廣泛的影響，各國逐漸認識到政府采購規模優勢對經濟調控和實現政策目標的重大作用。目前，發達國家已經形成了一整套發揮政府采購職能作用的政策體系，這些政策分布在政治、經濟、社會和環境領域。而我國確立政府采購制度的《政府采購法》及《實施條例》與規范招投標過程的《招標投標法》未能有機融合，現階段應該在做大政府采購規模的基礎上，逐步落實政府采購的政策功能。隨著政府采購市場對外開放的加快，我國新興的政府采購制度正在融入國際市場，爭取與國際通行的規則接軌，但是必須遵循政府采購制度自身發展的基本規律，對政府采購制度的認識從節支防腐向物有所值的理念轉變，政府采購效益的評價標準正在發生巨大轉變。政府采購制度改革的方向重在追求公共政策工具的功能，擴大政府采購的適用范圍，完善采購方式和程序，努力向國際規則靠攏。如果對政府采購附加過多的政策功能，再加上缺乏配套措施落實，極有可能為政府權力擴張干預市場配置資源提供了恰當的理由。

1.3 政策功能發揮作用的范圍和程度

西方市場經濟國家的實踐證明：完全由市場配置資源也不是完美無缺的，在市場機制難以發揮作用的領域，如區域經濟協調發展則必須依靠政府實施宏觀調控，所以拓展政府采購的政策功能需要有合理的邊界。在我國政府采購實踐中，普遍存在弱化經濟功能而片面強調政策功能的傾向，在政府采購市場對外開放的進程中，借鑒國際先進經驗時，往往忽視了采購制度背后所蘊含的內在機理，即對自由市場的尊重，正是在自由市場理念的指導下，國外的政府采購制度設計往往富有成效，很大程度上歸功于通過創造自由競爭的市場環境，而非通過政策給予中小企業特殊待遇的方式，來支持中小企業的健康發展[1]。在政府采購市場逐步擴大對外開放的背景下，只有通過準確定位現行采購制度的政策功能，才能經受住市場的考驗，從容應對國外供應商的挑戰。自由競爭的市場理念和完備協調的公共采購法律制度，這才是值得我們借鑒的關鍵。

2 實踐中政策功能難以發揮作用的原因分析

經濟功能和政策功能之間很難找到平衡點[2]。政策功能的發揮受制于配套措施的匱乏，大多數僅僅是一種宣告。地方政府出臺各種采購政策存在地方保護主義的嫌疑，各行各業都不同程度存在準入門檻。

2.1 制定相關采購傾斜政策的難點

《政府采購法》制度設計的重心在于選擇供應商，忽視對采購需求的管理。采購人的預算是否合理，直接關系到采購結果是否能在公平、公正的基礎上做到“物有所值”；采購人是否按照采購合同規定的技術服務標準來組織驗收，關系到“質次價高”等備受詬病的問題能否得到有效解決。基本功能和政策功能發揮作用的邊界在哪里？哪些領域可以發揮政策功能？支持的力度是多大？都需要精確的測算，否則會對市場造成嚴重傷害。

地方出臺的采購扶持政策在實際執行中往往成為地方保護的借口。貨物、服務和工程項目采購被人為分割成兩個市場，分別適用《政府采購法》和《招標投標法》。雖然名義上統一到公共資源交易中心，內部仍然各自為政，增加了當事人的采購成本。

2.2 政策執行中很容易出現偏差

2.2.1 扶持中小企業的問題

主要是中小企業認定程序繁瑣。實際操作中，由于中小企業并不存在一個前置的認證，因此在項目評審時，主要以投標人自己提供的“中小企業認定函”作為認定依據，在特殊情況下，如空調采購中的代理商做出這樣的聲明：根據《暫行辦法》的規定，本公司為小型企業……；根據《劃型標準》，本公司為小型企業……；由本企業承擔工程、提供服務，或提供其他小型企業制造的貨物。在評審中，以上三項同時成立，才能認定為小微企業。因此，在企業性質認定環節，投標人不能被認定為享受價格優惠。其他如醫療設備采購中進口設備的代理商，同一投標人在多包件下的企業性質，在電子評標的現場進行臨時性的調整實際上很難實現。應當適當降低對中小企業的資質要求和準入門檻。

財政部《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（財庫[2011]181號）在具體執行中未能結合采購項目實際而出現偏差。相當一部分采購執行機構、監管部門片面認為設置供應商業績就是變相限制小微企業參加政府采購，要求采購項目不得設置供應商業績、人員技術力量等條件或評分標準。只要供應商提交《中小企業聲明函》，就一律給予價格扣除，未區分產品來源直接按總報價進行價格扣除。其實招標文件中只是不能以不合理的資質、業績、注冊資金等條款阻礙中小企業參與政府采購。

2.2.2 節能產品采購中的問題

主要是節能產品超過限價標準增加了政策推廣的難度，采購人有可能考慮到預算問題而放棄購買節能環保產品。優先采購節能產品在評標過程中的加分情況不盡相同，沒有統一標準。節能產品政府采購清單與政府集中采購目錄在品目和類別的銜接上存在困難，清單范圍過窄，新研發的節能產品未能及時補充進清單，節能采購缺乏具體、細化的操作方法，執行力度不夠。總之，缺乏科學的節能環保評價標準和體系，未形成一整套評價監督機制。

2.2.3 政府采購扶持不發達地區和少數民族地區的問題

《政府采購法》明確規定了扶持不發達地區和少數民族地區是政府采購的重要政策功能。面對不發達地區和少數民族地區企業日漸強烈的扶持要求，各地在實際政府采購過程中，也根據本地的實際情況制定了一些對策，但在中央層面，并未出臺具體的操作辦法與細節，這使得這些地方的扶持政策處于無章可循的現狀。

3 進一步完善政府采購法政策功能的建議

國內的政府采購制度改革方興未艾，又遇到加入GPA談判的挑戰。如何知難而上，抓住機遇，成為我們目前一個亟待解決的問題。

3.1 轉變觀念，準確定位政府采購法的政策功能

首先，需要正確理解政府采購。它是政府為了維持自身的正常運轉，向社會購買公共產品和服務的過程。政府采購法必須體現政府的意志和實現執政目標。通過政府分配資源的方式，將財政資金投入市場引導企業的經濟行為。其次，政府采購的真實目標是以龐大的采購規模，影響企業的發展，推動企業轉型升級。通過有傾向性的采購政策可以修正市場造成的不公平，實現政府有關經濟和社會管理的目標。再次，正確定位政府的角色。政府不僅是消費者，關注的不僅是技術指標。政府的真正角色是市場的調控者，通過手中的財政資源來引導企業，再通過企業來影響市場，最終實現經濟社會發展目標[3]。

3.2 積極借鑒國際經驗，增強政策可操作性

當前及今后一段時間，逐步將政府采購從單純注重資金節約向“物有所值”目標轉變，盡快形成可操作性強的政府采購法律法規體系。同時還要考慮到GPA規則，政府采購目標應與國際通行的規則一致。加入GPA既是機遇，也是挑戰。一是要確立操作性強的政策目標。《政府采購法》及其實施條例對政府采購的政策目標雖然有規定 ，但與國際通行規則和慣例有較大差距，單一目標還是多重目標，目標之間的主次關系，不同時期目標可能發生變化都有待明確。二是如何通過具體措施保證政策目標的實現。發達國家對政府采購政策功能的認識不斷深化，政府采購方式也發生了很大變化。例如美國，最主要、應用最多的采購方式不是強調公平的密封報價方式（相當于我國的公開招標），而是更為靈活、有利于發揮政策作用的協商談判方式（相當于我國的競爭性談判）。與此同時，發達國家的采購流程也進行了相應的調整。如英國從2012年開始，要求所有10萬英鎊以下的政府采購項目免除資格預審程序，以減輕中小企業的項目文件準備負擔。經過六輪談判，國內對GPA的規則日趨熟悉，研究日益深入，加入談判的過程同時也是一個向國際規則靠攏的過程[4]。

3.3 修訂政府采購法，為發揮政策功能創造必要條件

長期以來，我們對于政府采購的功能認識和定位存在一定偏差。公眾普遍認為，節支、防腐、提高效率是政府采購的基本功能，而促進節能環保、改善中小企業發展環境、扶持民族和落后地區經濟發展等引導經濟、社會更好發展的政策功能屬于基本功能之外的附加功能，已經遠遠落后于當今國際政府采購發展的現實，導致政策功能在實際中操作難度大[5]。所以，應當順應政府采購發展的內在規律，明確修改法律，將政府采購的政策功能界定為主導功能，有利于指導和調整政府采購政策的實施，可以為政策效果的評價提供重要的參照標準。科學合理的政府采購政策目標體系有助于理清目標之間的關系。如歐盟將政府采購的政策目標作為實現施政目標的手段，而不僅僅是一項政府的行政管理職能，在創新、可持續、社會發展等領域均具有重大意義。

[1]陳鋮.依循法治思維發揮政府采購政策功能的思考[J].現代經濟信息，2016，（5）：34-35.

[2]何一平.政府采購的基本功能為什么必須優先于政策功能[J].中國政府采購，2014，（9）：62-66.

[3]馬海濤，王東偉.我國政府采購政策功能效應研究：綜述與展望[J].新疆財經，2014，（2）：5-9.

[4]黎嫻.中國加入GPA的影響（四）中國加入GPA有助于實現國家政策目標[N].政府采購信息報，2015-07-10（1）.

[5]黎嫻.中國加入GPA的影響（五）中國加入GPA對國內采購有七大影響[N].政府采購信息報，2015-07-10（2）.

RESEARCH ON THE POLICY FUNCTION AND ORIENTATION OF GOVERNMENT PROCUREMENT LAW

FANG Yong
（Anhui Wenda University of Information Engineering,Hefei Anhui 231201）

With the expanding scale of government procurement and the deepening of reform and opening up,how to coordinate the relation between basic functions of procurement and the policy-oriented function is one of the important problems facing government procurement.In this regard,the author from the perspective of improving the policy-oriented function of government procurement,analyzed the relations between them,and especially suggested the demanding degree for the policy-oriented function differs at different stages of development of government procurement.In combination with the specific measures for the implementation of the policy-oriented function and problems in the implementation process,targeted suggestions are proposed.

government procurement； policy function； orientation

DF523.9

A

1672-2868（2017）05-0045-04

2017-08-20

方涌（1968-），男，安徽巢湖人。安徽文達信息工程學院會計學院，講師。研究方向：財稅法。

責任編輯：楊松水