進一步做好水利建設項目審計的探討

章 硯石文軒

（1巢湖學院，安徽 巢湖 238000）

（2水利部淮河水利委員會，安徽 蚌埠 233001）

進一步做好水利建設項目審計的探討

章 硯1石文軒2

（1巢湖學院，安徽 巢湖 238000）

（2水利部淮河水利委員會，安徽 蚌埠 233001）

為進一步發揮投資對拉動經濟的作用，國家不斷加大對基礎設施的投資力度。黨的十八屆五中全會將“水利”列為基礎設施建設之首，水利工程的建設進度隨之加快，這些都對水利建設項目的監管提出了更嚴格的要求。結合審計工作實踐，論述了水利建設項目審計發展的趨勢、審計過程中發現的主要問題及處理方式，以及水利建設項目審計工作出現的主要問題，最后緊扣上述問題提出完善水利建設項目審計的四方面針對性建議，希望對我國水利建設項目審計的發展具有一定的理論和實踐指導意義。

水利；建設項目；審計；建議

為進一步發揮投資對拉動經濟的作用，國家不斷加大對基礎設施的投資力度。黨的十八屆五中全會將“水利”列為基礎設施建設之首，水利建設項目的投資力度逐年攀升，建設進度逐步加快。截至2016年6月底，172項節水供水重大水利工程已順利開工88項，開工進度超過50%。與此同時，黨的十八屆三中全會強調要健全嚴格的財務預算、核準和審計制度；李克強總理強調要實現審計全覆蓋，凡使用財政資金的單位和項目，都要接受審計監督①李克強總理在審計署調研時的講話，2013年6月17日；陳雷部長指出要管好用好水利資金，變事后審計為事前事中監督②陳雷部長在2015年水利黨風廉政建設工作會議上的講話，2015年01月12日?？梢?，無論是水利項目的投資力度、開工程度，還是具體審計制度要求方面，都對水利建設項目的監督提出了更加嚴格的要求。做好水利建設項目審計，發揮審計監督、評價和服務的作用，是實現水利工程建設“四個安全”的重要保證。

1 水利建設項目審計發展的趨勢

縱觀現階段水利建設項目，不難總結出它的三方面特點：其一，投資數額大；其二，時間緊、任務重；其三，點多面廣、項目分散。上述特點直接導致對水利建設項目監管的難度增加，水利建設項目審計發展的趨勢發生如下改變：

1.1 逐步實現事后審計向過程跟蹤審計的轉變

對水利建設項目進行審計主要采用建設項目過程跟蹤審計，這其中包括一系列具體內容，如建設項目投資立項、設計（勘察）管理、招投標、合同管理等。目前水利建設項目基本做到了竣工必審，起到了事后揭露和監督的作用，但未能完全將審計“關口”前移，事前預防和事中控制的作用沒有有效發揮。水利部審計室、各流域和省水利廳審計機構等積極探索建設項目過程跟蹤審計，針對建設項目可能發生的問題和薄弱環節等過程進行過程審計監督，以最大限度降低建設項目風險、完善建設項目管理制度。

1.2 逐步實現真實、合法性審計向管理審計的轉變

從水利部審計室、各流域和省水利廳等近幾年建設項目審計結果來看，隨著建設水平的逐步提高和監督檢查力度的不斷增加，水利建設項目的違規違紀問題初步減少，鮮有重大違紀問題出現，水利建設項目的真實性、合法性審計初見成效。在這一新形勢背景下以往的水利建設項目審計模式應當逐步實現向合理性、效益性審計重點轉變。要對各項管理活動及過程做出客觀、綜合和建設性的評價，做到真實及時地反映情況，及時有效地解決項目法人實際困難，不斷提升項目法人建設管理水平的提高。

1.3 微觀審計逐步向宏觀決策審計的轉變

對水利建設項目審計不能局限于對項目本身的建設管理和資金使用進行評價，而需要更多的考慮建設項目的實施對國家經濟建設的積極作用。國務院《關于加強審計工作的指導意見》指出要對穩增長、促改革、調結構、惠民生等政策措施落實情況，以及公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況進行審計，實現審計監督全覆蓋，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，促進國家治理現代化和國民經濟健康發展①《國務院關于加強審計工作的意見》，國發[2014]48號。因此，現階段的水利建設項目審計更加關注建設項目的實施對國家重大政策措施貫徹落實的情況，審計的視角已由微觀層面的查錯防弊轉向宏觀層面的重大經濟決策。

1.4 逐步實現單個項目審計向專項審計和審計調查的轉變

為了解掌握水利建設項目中存在的普遍性和共性問題，要將關乎人民群眾利益的重難點問題放在首位，不斷擴大建設項目審計的廣度和深度，適時開展專項審計和審計調查。以建設資金流程為主線，關注建設管理過程中的重點環節，能夠及時發現和制止政策執行中的不良傾向性問題，從體制和機制等方面分析問題產生的根源，并提出可行的意見和建議，以期能夠促進項目管理工作的不斷完善。

2 進行水利建設項目審計已發現的主要問題及處理

目前，水利建設項目審計的主要依據為《水利基本建設項目竣工決算審計暫行辦法》《水利基本建設項目竣工決算審計規程》和《治淮建設項目審計辦法》等規章制度。從審計實踐來看，當前水利建設項目審計發現的主要問題及處理如下：

2.1 招標投標不符合規定

招標投標不符合規定的主要表現有：一是未按規定進行招標，而是發包或交由原建設項目單位繼續施工；二是以不合理手段規避項目招標；三是招標不符合規定，主要為公告方式、公告時間、投標人資格審查等未按規定執行；四是個別中標單位的推薦與選定缺乏必要的依據，不是第一中標人中標且手續不全；五是其他不符合規定的情況，如個別評委評標不認真。

上述事項在審計時如已發生，一般無法直接整改落實，正常情況下是對被審計對象后續的工作提出嚴格要求；對造成重大經濟損失或造成重大社會影響的，應按違反財政法律行為對相關人員追究責任。

2.2 合同管理不規范

合同管理不規范的主要表現有：一是根本未簽訂合同；二是同關聯單位簽訂合同；三是合同不規范，條款約定不完備的情況比較普遍，給合同的履行帶來不便；四是不及時辦理合同變更手續，如后續增補合同無工程量清單；五是部分單位防范合同風險的意識不強，未建立專門的合同管理部門來分管合同事項。

上述事項，對能完善相關手續的，要求被審計對象完善相關手續；造成損失的，如因合同管理不善而多支付的款項，要求收回；需要追究責任的，依據《關于加強公益性水利工程建設管理若干意見》等提出追究責任的建議；提出完善合同管理制度建設、加強合同管理人員培訓和崗位責任教育的建議。

2.3 建設資金使用存在問題

建設資金使用存在的主要問題有：

2.3.1 擠占、挪用、套取、滯留建設資金

一是擠占建設資金，將不屬于建設項目開支的費用從建設項目中開支；二是挪用建設資金，將項目建設資金用擔?；蚪杩畹姆绞睫D到其他項目或單位；三是套取建設資金，通過假發票、假結算單及假簽證等虛假資料或回扣方式套取財政資金；四是滯留建設資金，將應撥付到建設項目的資金不按時撥付。

對擠占的建設資金，從建設成本中扣除并收回；對挪用的建設資金，限期歸還；對套取的建設資金，退回財政；對滯留的建設資金，限期撥付到位；對造成損失的，應追究相關責任人責任。

2.3.2 建設單位管理費超支

建設單位管理費超支的主要原因有：一是部分建設項目建設地點分散、建設工期長以及使用新技術、新工藝等，管理難度確實較大；二是部分建設項目控制不嚴，存在一定的浪費現象。

上述事項，確實需要增加管理費的，應當按照《基本建設項目建設成本管理規定》上報項目主管部門審核批準；對不符合開支范圍、超標準的管理費審計一律核減。

2.3.3 建設資金使用管理不規范

建設資金使用管理不規范的主要表現有：一是項目管理費列支無關費用；二是用大額現金支付工程款；三是建設資金利息收入長期掛賬；四是項目竣工后仍支付無關費用；五是已完項目長期掛賬；六是財務手續不完善。

上述事項，能夠整改的，要求被審計對象抓緊整改；不能整改的，要求被審計對象分析原因，說明情況；同時依據《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等提出有針對性的改進建議。

2.4 概預算執行中存在問題

概預算執行中存在的主要問題有：一是投資超概算。建設項目超概算，可能會導致超概算投資無資金來源，建設資金存在缺口或來源不合法；二是設計變更未經批準。設計變更有可能是優化設計、節省投資、地質條件變化等原因，對初步設計進行的必要變更，也存在少數人為提高水利建設規模和標準的不必要變更；三是預備費動用未經批準或申請滯后。在上級主管部門批復前，已動用部分或全部預備費用。

上述事項，對投資超概算的，一般調整概算、核減工程投資完成額或工程投資內調劑解決；設計變更和動用預備費的，提出及時上報項目主管部門審批的建議。

2.5 竣工決算中存在問題

竣工決算中存在的主要問題有：一是竣工財務決算編制不及時，部分項目早已竣工卻故意延遲不決；二是未按已批準的項目概算編制竣工財務決算，而是以內部管理的需要分解概算或執行概算為依據編制；三是交付使用資產劃分不夠具體，如以整體移交，未分明細列示；四是資產移交不及時，項目驗收后，資產未及時移交；五是決算報表編制不規范，如對預留費用使用情況的說明不符合相關規定的要求。

上述事項，應明確竣工財務決算的編制主體和監督主體，要求被審計對象及時編制竣工財務決算；維護批準概算的權威性，對已發生的問題抓緊清理調整，確實需要調整概算的，需履行必要的審批手續，才能作為編制竣工財務決算的依據。

2.6 會計基礎工作不規范

會計基礎工作不規范主要表現有：一是會計憑證與賬薄不符，在賬務系統調整賬務后，未及時打印已調整的會計憑證，導致賬證不符；二是部分費用應以發票入賬，實際卻以其他票據入賬；三是發票的格式、主體不符合規定，甚至存在打白條充當發票的現象；四是部分記賬憑證沒有會計主管、出納等的簽章；五是其他不規范現象，如會計賬簿裝訂歸檔不及時。上述事項，應當要求各部門進行及時整改。

3 當前水利建設項目審計存在的主要問題

3.1 審計制度有待于進一步完善

隨著水利建設項目審計的不斷推進，水利建設項目相關審計制度體系基本形成，層次上有國家、水利部、流域和各省水利廳等級次，范圍上涉及基本制度、作業制度、報告制度和管理制度等，內容上涵蓋審計組織、程序、方法及結果處理等。但相比其他行業審計，水利審計起步較晚，發展不快，水利審計的制度、規范遠未到位：一方面部分制度印發時間較長，國家要求、行業形勢已發生變化，不能完全滿足當前審計需要，如水利部2002年8月印發的《水利基本建設項目竣工決算審計暫行辦法》①《水利基本建設項目竣工決算審計暫行辦法》，水監[2002]370號，未包括征地拆遷、工程造價和移民資金審計內容；另一方面，有些單位雖然也開展審計工作，但卻一直未根據上級規定結合自身實際制定相關制度，審計工作沒有整體規劃，導致審計質量不佳。

3.2 在建審計開展較少

李克強總理在2013年考察審計署時指出：要發揮審計“體檢診斷”功能，及時發現和揭示發展中存在的風險隱患，防止苗頭性問題轉化為趨勢性問題②李克強總理在審計署調研時的講話，2013年6月17日。開展在建審計一方面可以將“關口”前移，盡早發現建設項目各環節可能存在的問題，強化管理、防范風險，充分發揮事前預防和事中控制的作用，真正起到審計的免疫功能；另一方面，能夠及時掌握資金結余或超概算情況，多余資金合理運用到其他環節。但受制于審計資源的限制，真正從事水利建設項目審計的人員不足、精力有限，目前水利建設項目主要集中在竣工決算審計，在建審計開展較少，與審計監督“關口”前移的要求尚存一定差距。

3.3 審計成果運用不充分

目前，水利建設項目審計普遍存在成果運用不夠充分的現象。究其原因，主要包括四個方面：一是對審計整改認識不夠。部分單位領導和職工對審計漠不關心，對審計成果也是漠然置之；二是未建立整改責任制。部分領導責任意識不強，對審計所發現的問題根本未做任何整改最后不了了之；三是審計部門未進行跟蹤問效。受審計力量的限制，審計部門未對審計結論整改落實情況進行及時跟蹤問效；四是各部門未建立協調機制。未將審計整改落實情況納入到組織人事等部門的工作中。上述情況影響了審計成果的運用，也降低了審計工作的影響力和威懾力。

3.4 行業審計與政府審計存在重復現象

中央財政資金、地方配套資金、外資等都為水利建設項目提供了資金來源，這也使得審計監督的主體呈現多樣化。對水利建設項目審計的行業機構主要有水利部、流域機構、各省廳的審計機構等；政府審計機構主要有審計署及駐地方特派員辦事處、農林水利審計局、財政部及駐?。ㄊ校┴斦O察專員辦事處等。結合審計工作實踐來看，水利建設項目存在行業審計與政府審計重復現象，嚴重浪費了審計資源，增加了建設項目的監督成本。同時，這種重復監督也加重了項目法人的負擔。

4 進一步做好水利建設項目審計的建議

4.1 進一步完善審計制度

為滿足水利建設項目審計日益規范化要求，保障水利建設項目審計工作的順利開展，應進一步完善審計制度：首先，對印發時間較長的制度，應結合國家最新要求、行業形勢及時進行修訂，以適應新形勢下對審計的新要求；其次，各單位應根據上級有關規定，結合自身實際出臺內部審計規定，充分發揮內部審計“防范風險，提高效益”的作用，有效防止苗頭性問題轉化為趨勢性問題；最后，水利部、流域機構和各省廳對印發的制度應積極貫徹宣傳，組織各級審計人員深入學習最新的制度文件，在實踐中將制度作為審計發現問題、處理問題和解決問題的依據，確保制度的真正貫徹落實到位。

4.2 積極開展在建審計

在《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》的指引下，應當對水利建設項目實現審計全覆蓋。水利審計部門應高瞻遠矚作出全方位統籌規劃，除項目竣工決算審計外還應積極開展在建審計。抓住建設管理的主要環節，以建設資金流程為主線，關注計劃下達、資金到位、投資完成、資產交付等重要環節，并對在建項目進行科學、合理評價；對于發現的問題要及時分析并提出改進意見，切實幫助項目法人解決實際困難；對下達的審計結論，督促項目法人及時整改落實，以提高項目法人的建設管理水平，順利實現水利建設項目 “質量、速度、效益”三項目標。

4.3 善于利用審計成果

審計發現問題不是目的，做出結論和處理，督促相關單位整改落實才是目的，要加強審計結果的運用。一是提高審計整改的認識。各單位領導要從講政治、懂規矩、守紀律的高度認識審計整改工作，為提高整改落實確立指導思想；二是堅決落實整改責任。落實整改責任制，單位主要負責人是審計整改的第一責任人，也是重點問責對象；三是進行整改落實跟蹤問效。審計部門要對審計結論整改落實情況進行跟蹤問效，使整改工作落到實處而不是流于形式；四是各部門加強協調配合。單純依靠審計部門進行審計工作將會使審計工作的開展舉步維艱，因此應建立健全審計部門與其他部門如人事、監察等的協調機制，并將審計結果和整改情況作為領導任期任免、獎懲的重要依據。

4.4 協調行業審計與政府審計的關系

為避免審計資源浪費和提高審計效率，水利建設項目審計應協調處理好行業審計與政府審計的關系：首先應明確行業審計與政府審計的職責和范圍。凡涉及水利建設項目必審，但又不重復審計。列入政府審計的水利建設項目，由政府審計部門開展審計，未列入政府審計的水利建設項目，由水利主管部門開展審計；其次，行業審計應接受國家審計機關業務指導和行政監督，并合理利用其相關審計成果，實現審計資源共享；最后，注意行業內部審計合理分工。按照“誰驗收、誰審計”的原則，水利部主持驗收的水利建設項目，一般由水利部審計室負責組織實施，其他水利建設項目，由主持竣工驗收的水利機關的審計部門負責組織實施。

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DISCUSSION ON FURTHER IMPROVING THE AUDITING OF WATER CONSERVANCY CONSTRUCTION PROJECTS

ZHANG Yan1SHI Wen-xuan2
（1 Chaohu College,Chaohu Anhui 238000）
（2 Huaihe River Water Resources Commission,Bengbu Anhui 233001）

In order to stimulate the economy,the state continues to increase investment in infrastructure.The Fifth Plenary Session of the Eighth Central Committee of the Communist Party of China（CPC）ranks the"water conservancy"as the first in the construction of the infrastructure,and the progress of the construction of the water conservancy project has been accelerated.These have put more stringent requirements on the supervision of the water conservancy construction projects.This paper discusses the development trend of water conservancy construction project audit,the main problems and the way of handling in the audit process,and the main problems in the audit work of water conservancy construction projects.Finally,the author puts forward the suggestions to improve the audit of water conservancy construction projects from four aspects,hoping to provide some theoretical and practical guidance for China′s water conservancy construction project audit development.

water conservancy； construction project； audit； suggestion

F239.63

A

1672-2868（2017）05-0056-05

2017-03-14

巢湖學院與巢湖市審計局校地合作項目（項目編號：皖審科〔2017〕44號）

章硯（1990-），女，安徽池州人。巢湖學院經濟與管理學院，助教。研究方向：審計理論與方法。

責任編輯：陳 鳳