對公共資源交易平臺系統數據規范的幾點思考

◎李紅娟（國家發改委經濟體制與管理研究所,北京100035）

對公共資源交易平臺系統數據規范的幾點思考

◎李紅娟（國家發改委經濟體制與管理研究所,北京100035）

去年年底，國家發改委、財政部、國土資源部、國資委聯合頒布實施《公共資源交易平臺數據規范》（發改辦〔2016〕2024號，以下簡稱“2024號文”），關于整合建立統一的公共資源交易平臺和實現公共資源交易領域數據交換共享和應用等問題，成為社會各界聚焦的主題。2024號文的出臺對全國公共資源交易會產生什么樣的影響，對于整合招投標，政府采購、國土和國有產權交易平臺有著什么樣的積極意義、統一數據后將發揮什么樣的優勢、下一步應該著重解決哪些問題等，都是需要亟需討論和思考的問題，也是本文研究和分析的目的所在。

1 “公共資源交易平臺數據規范”的功能定位

1.1 公共資源交易體系數據交換的技術標準

在政治經濟領域中，公共資源通常包括政府或事業單位等擁有和掌握的“社會資源”、“自然資源”和“行政資源”，這些資源具有“國有、公共、公益、公用”等特點。公共資源交易體系通常由建立資源交易的平臺和管理中心、制定納入交易的資源范圍清單、制定交易的程序和規范、確立違背交易規則的處罰措施等幾部分要素構成，制定交易程序和規范是其他幾項要素的前提和基礎。2024號文從特征、適用的范圍、規定的內容上看，是一部強制性的技術標準。它對公共資源交易領域系統銜接、信息交換共享進行統一規定，并在全國范圍內統一執行。公共資源交易平臺系統數據規范涉及到工程建設招標、政府采購、國有土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易等4類領域數據格式項要求，并定義公共資源交易平臺中各類交易行為的統一標識編碼規則。2024號文是對公共資源數據進行有效管理的重要途徑。

1.2 整合建立統一公共資源交易平臺的執行規則

規則是制定出來供大家共同遵守的制度或章程，更多的時候是因為得到大家的共同遵守和承認而存在。對于信息數據而言，執行規則側重提高信息收集的效率和有效性。信息共享是整合共享建立統一公共資源交易平臺的關鍵和核心機制。不同的行業所遵循的交易規則和技術標準不盡相同，如果沒有行業領域間全國的統一交易規則和技術標準，公共資源交易平臺系統無縫銜接和資源整合就無從談起。2024號文是落實國務院辦公廳《整合建立統一的公共資源交易平臺工作》任務提出的“1+4+N”的制度框架之統一交易規則和技術標準。其中，“1”是指《公共資源交易平臺管理暫行辦法》，“4”是指國務院各行政主管部門分別制定的工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購4類全國交易規則和技術標準，“N”是指各地政府結合本地實際將要制定的平臺服務管理細則。2024號文從交易規則、數據信息、專家資源等建設入手，通過電子信息技術為支撐，健全和完善配套制度機制建設，落實公共資源交易平臺體系的統一工作任務。

1.3 公共資源交易平臺深度融合的頂層設計

2024號文通過標準化公共交易平臺數據，建立起一個信息共享的、平臺對接、資源整合利用的數字化交易服務體系，對全國公共資源交易信息的集中交換和共享提供制度和技術保障，以統一標準和規則的公共資源交易平臺系統數據為介質，使工程建設招標、政府采購、國有土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易四類不同領域的公共資源交易過程成為一個有機整體，交換共享項目審批核準信息、信用信息、專家信息等公共資源交易全過程相關信息，是推進公共交易平臺深度融合的一種頂層制度設計。概括說，就是強化公共資源交易及交易過程中的信息公開，并以公共資源交易電子服務系統為樞紐，橫向縱向聯通，多措并舉，促進信息資源的整合共享。實現在線全流程交易、公開透明交易信息、交易狀態實時監督，從根本上推進產業融合創新發展，實現“平臺之外無交易”目標。

2 “公共資源交易平臺數據規范”對公共資源交易的影響

2.1 降低交易成本和提高資源的配置效率

公共資源交易平臺數據規范為促進和規范公共資源交易活動提供依據。建立公共資源交易一體化數據規范，有利于不同領域交易規則統一，有利于電子交易系統一體化建設，促進人流、物流、資金流等各種要素自由流動。2024號文體現了先行業統一再全國公共資源統一的制度安排，通過統一的規則和標準，對交易項目進行全生命周期的跟蹤和了解，有效整合分散的交易市場，降低公共資源交易平臺重復建設、領域間信息不對稱、運行不規范、交易透明度不夠等產生的制度性交易成本，提高資源的配置效率，充分發揮市場機制在資源配置中的決定性作用。從建設投入資本上看，不同領域、甚至是統一行業領域中的公共資源交易平臺分散建設、重復建設、分頭管理，政府需要投入大量的人力、物力、組織機構建設方面的費用，通過技術標準的統一，可有效的降低了公共資源交易平臺建設投資、運營管理方面的費用；對于公共資源交易平臺的使用者而言，通過公共資源信息交易平臺數據的獲取，不同的領域獲取的規則不盡相同，手續繁瑣，需要付出更多的交易成本，而數據規范的統一，通過“一體化”數據集約化管理，可實現“數據網狀連接、百姓一站獲取”，能有效縮減項目時間成本和交易成本。

2.2 實現公共資源交易平臺從有形到無形的轉變

公共資源交易平臺系統數據規范有助于全國范圍內規則統一、過程透明、服務高效、監督有效的公共資源交易平臺體系的建設和形成，有助于全國范圍內大數據系統的建立。通過提供交換數據技術標準，為公共資源交易全過程電子化奠定了基礎。為實現公共資源交易平臺物理整合轉向生態整合、從依托有形交易市場向無形的電子化平臺轉變，為跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的系統對接搭建了橋梁。通過項目招標投標、政府采購、國有土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易等四大類領域交易信息、主體信息、專家信息、信用信息、監管信息等統一標識碼規則，打破不同領域的信息壁壘，形成了公共資源領域完整的大數據，實現信息統一發布查詢、全國范圍內大數據共享和深度應用，可推動公共資源交易市場從“有形”到“無形”的快速轉變。以招投標為例，標準化的數據規則，讓信息的利益相關主題之間的信息更加對稱，打破了圍標串標“利益鏈”環節，同時對政府和評審專家的自由量裁權也進行了規制和限定，用“無形”的手段防止“有形”的腐敗。

3 各地公共資源交易平臺的整合及存在的問題

3.1 各地的公共資源交易平臺整合現狀

當前，全國各地在積極的推進公共資源交易平臺整合建設工作，積累了一些經驗，也遇到一些實際困難和問題。各地在整合公共資源平臺過程中，所采取的做法和產生的模式也不盡相同，總體上看，分為三種：

第一種是“化學”模式。具體做法是將分屬于不同管理部門的工程交易中心、政府采購服務中心、土地拍賣中心等公共資源平臺交易進行“化學”整合，成立公共資源交易服務中心，納入市政府統一直接管理。對不同類別的公共資源進行管辦分離、集中交易、規范運行、加強監管、統籌推進。對評審專家進行隨機抽取，項目的評估、評審、交易全過程實行同步監管，全流程信息化操作，每個環節設有風險防控點，擠壓人為操作的空間，保障交易主體權益。代表省市有四川省成都市，廣東省廣州市。

第二種是“互聯網+”模式。具體做法是采用“互聯網+”手段，以信息化建設為支撐、加快構筑統一的公共資源交易平臺體系整合。公共資源交易電子公共服務系統與政府采購、工程建設項目招投標、土地使用權和礦業權轉讓、國有產權交易等公共交易系統互聯互通，連通國家公共資源交易電子公共服務體系，并在推進各公共資源交易系統電子化基礎上，逐步拓展網上交易、在線監督等功能。突出“互聯網+”整合特色，不搞有形市場，避免重復建設，精簡交易平臺層級構架（如陜西實行省市兩級平臺結構）。代表省市有上海市、陜西省。

第三種是“依法合規+低成本+高效率”模式。具體做法是在國家已有相關法律規則基礎上，出臺配套細則，形成本省內統一公共資源交易體系內公共資源交易制度規程體系,并復制應用到各地市。明確公共資源交易平臺的獨立法人地位，對公共資源交易平臺實行進場項目目錄管理，按照“成熟一個、進場一個”原則將各類公共資源交易項目納入統一交易平臺進行公開交易，將省屬公共資源交易平臺的互聯網交易系統與公共資源交易平臺對接。從低成本、高效率的原則出發,對現有資源交易場所進行優化。代表省市有湖南省、內蒙古、廣西。

3.2 統一公共資源交易平臺存在的問題

從總體上看，我國公共資源交易市場建設和運行還處于較低水平發展階段，公共資源交易平臺整合的現狀與其應該實現的既定目標要求還存在很大的差距和諸多實際問題。一方面統一公共資源交易平臺的建設和資源整合各地進展層次不齊，尚未形成統一的市場。有的省市整合不夠徹底，對于公共交易平臺的整合問題突出體現在交易場所的整合，例如，成立交易中心、公共資源集中交易等，缺乏對公共交易平臺運行機制的整合；另一方面是部門割據，利益沖突，市場壁壘依然存在。不愿、不敢、不會共享數據的現象依然存在。由于歷史及體制等原因，我國的公共資源交易管理試行多頭管理、條塊分割。進行數據規則的統一，觸碰到了一些部門的既有利益，進行進一步的推動，還依賴于更多頂層的設計，消除地方及各部門的顧慮，提高數據的有效性和共享的效能。

4 2024號文實施需要落在實處

4.1 準確界定公共資源交易平臺體系屬性

需要準確界定公共資源交易平臺的屬性和職能，厘清公共資源交易平臺與政府的關系。公共交易平臺從本質上講，是服務性機構，具有公共服務屬性，并非政府附屬職能部門，如果公共資源交易平臺不能去行政化或者被行政化，那么資源整合的目標是無法有效實現的，還一定程度上，增加了交易成本和提高了資源獲取的難度系數。但是，鑒于公共資源的基本屬性，公共資源交易平臺體系不能完全的市場化，應當在適當的范圍內，政府進行有限的干預，以保障資源的充分利用和合理利用。也就是說，以市場機制為基礎，發揮政府指導和引導服務的作用。

4.2 有用信息傳上來共享數據用起來

公共資源交易平臺系統數據規范為解決數據的部門化、利益化提供了技術準則，克服“信息孤島”提供了技術支持，下一步還需要著力解決各個部門數據的實用性問題，通過數據開放環境和制度安排的跟進，讓四大行業領域的部門數據愿意開放、能夠開放和敢于開放。明確數據開放和公開的依據，準確界定公開數據的屬性和適用條件，以及公開數據的權限范圍。大數據的分析和應用是依靠信息化和電子化手段實現的，所以在公共資源交易領域，推進電子化交易是進行大數據深度應用的前提。通過對政府采購、招投標、國有產權、土地等信息數據進行整合和分析，獲取智能的、深入的、有價值的信息，建立數據模型，通過數據模型帶入新的數據，預測公共資源交易未來的數據，實現公共交易平臺信息數據的更高層次的應用。

4.3 完善公共資源交易配套法律制度機制

對現有的涉及到公共資源交易的法律法規進行整合，清理有違整合資源的規定和內容，綜合《政府采購法》、《招投標法》、《土地管理法》等公共資源交易領域的法律，在此基礎上，結合改革和信息平臺建設需要，形成《公共資源交易法》。通過法律法規明確公共資源的范圍、內容、屬性、分類、適用方式、公開的條件、公開的范圍、公開的程序、公共資源管理主體及權責分配等。確定公共資源交易平臺的法律地位、組織結構以及監督機制。整合建立公共資源交易平臺的爭議處理機制，對交易平臺交易過程中出現的爭議進行受理和裁決，按照規定的程序做出處理，并建立行政裁決與司法訴訟的銜接機制。

（作者為最高法院中國應用法學研究所與社科院法學所聯合培養博士后）