國家治理現代化需要完善政府會計制度

◎任淑榮 閆寒

（山東水利建設集團有限公司，濟寧272021；山東財金投資集團有限公司；濟南250014）

國家治理現代化需要完善政府會計制度

◎任淑榮 閆寒

（山東水利建設集團有限公司，濟寧272021；山東財金投資集團有限公司；濟南250014）

完善政府會計制度有利于提高國家治理能力，抑制政府舉債沖動，促進政府職能轉變，從根本上降低隱性債務風險。因此，我國應著手構建以績效評價為導向的政府會計制度，將政府會計核算基礎從收付實現制逐步轉為責權發生制，制定科學的政府會計標準與財務報告制度，編制政府資產負債表，營造良好的會計法律環境。

國家治理現代化 政府會計制度 責權發生制 政府資產負債表

1 背景

中共十八屆三中全會指出，提高國家治理能力，實現國家治理體系與治理能力現代化，并將其作為全面深化改革的總目標。國家治理現代化意味著國家治理模式從一元單向治理逐步向多元交互共治轉變。除政府外，治理主體還包括社會組織和個人，政府也納入被治理范圍。國家治理現代化的基本理念是：轉變政府職能，進一步推進市場化進程。推進國家治理能力與治理體系的現代化，是對我國在新的發展階段所面臨挑戰的主動回應，為全面深化改革提供了根本遵循。而要實現國家治理現代化需要完善政府會計制度。

政府會計指用于確認、記錄和報告政府在預算執行過程中的財務收支活動及受托責任履行情況的會計體系，體現為一種政府治理手段或工具。國家治理現代化的目標為我國政府會計改革提出現實要求。應著手構建以績效評價為導向的政府會計制度，將政府會計核算基礎從收付實現制逐步轉為責權發生制，制定科學的政府會計標準與財務報告制度，編制政府資產負債表，并營造良好的會計法律環境，以真實反映政府的運營業績、資產負債與現金流量狀況，提高政府財政透明度，增強政府部門的風險防控能力。

2 完善政府會計制度意義重大

2.1 有利于提高國家治理能力

完善的政府會計制度有利于財政體制改革，而良好的政府財政是確保政府各項職能實現的物質基礎。構建科學的收支核算體系與政府資產負債表，是建立現代財政制度的根本要求。因此，推進政府會計改革成為提高國家治理能力的客觀要求。

首先，會計改革有助于政府財務獨立于財政。政府財務管理是改善政府管理的核心，而我國對政府財政與政府財務并無明確區分。作為財務管理的基礎，會計可對財務進行有效地預測、決策、計劃與控制，確保政府在提供公共服務與產品的同時，降低行政成本、提高行政效率、加強績效管理。其次，科學、合理的會計制度與準則可推進財政法制化與民主化進程。會計制度與準則不僅可以為政府部門進行業務考核與監管提供良好的法律環境，也為維護公民權利提供切實保障，有利于利益相關方就經濟事項達成共識，進而簽訂契約。在轉型的關鍵時期，法制所具備的可操作性、可預期性與可救濟性優勢有利于凝聚社會共識，引導不同利益訴求者求同存異，實現自身利益最大化。

2.2 有利于抑制政府舉債沖動

為應對經濟衰退，政府通常擴大投資規模，放大政府部門信貸杠桿倍數。完善政府會計制度，是編制政府資產負債表的前提與基礎。一國的資產負債表集中反映了該國經濟健康狀況，可為解決地方債務管理問題提供技術支持。

第一，政府資產負債表集危機預警、應對與防范于一體。借助政府資產負債表的“顯微鏡”，可揭示政府真實財政狀況。進而建立政府債務水平評估制度，實時監測政府債務水平波動，有效抑制地方政府借債沖動。第二，權責發生制按照權利與責任的實際發生確認政府收支，有利于健全中央與地方事權和支出責任相匹配的財政體制，構建科學的量化指標體系，加強對官員任期內舉債狀況的動態考核和責任追究，以防盲目借債搞“政績工程”。第三，編制政府資產負債表是建立地方政府信用評級體系的前提，在此基礎上構建嚴謹約束債務決策程序。

2.3 有利于促進政府職能轉變

我國改革開放與市場經濟的演進，也是政府職能逐漸轉變的過程。現階段政府職能逐步向服務型、績效型方向轉變，政府治理將從無限型向有限型過渡。需要提高政府活動透明度，建立以公共需求為導向的公共財政，建立科學合理的政府會計信息系統成為必然選擇。

2.3.1 符合政府職能轉變的需要。政府職能包括對財政資金的使用、債務及國有資產管理實施嚴格的監控和管理。我國財政總預算會計的核算內容只涉及財政收支活動，在長期負債和固定資產核算與管理方面明顯不足。引入權責發生制作為會計核算基礎，綜合財務報告能夠提供完整、科學的財務數據，進而提供精確的會計信息，符合政府職能轉變的要求。

2.3.2 有助于界定政府職能邊界。政府會計可以充分披露相關會計信息，增強公眾對政府預算決策的影響力。在公眾監督下，政府行為受到一定約束。政府會計制度無法容忍一個職能沒有邊界、“無限”的政府，有利于厘清政府與市場的邊界，發揮市場在資源配置中的決定性作用。

2.3.3 有利于提高政府財政透明度。政府會計報告關注政府的運營績效與資產負債狀況，可以真實反映政府的財務狀況。完善的政府會計可實時監督政府公布其履行社會責任的方式、進度與結果等，緩解與社會公眾間的信息不對稱，形成政府與社會公眾的良性互動。

2.4 有利于從根本上降低隱性債務風險

收付實現制以實際收入或支出的時點為記錄基準，現行預算會計只能夠披露顯性負債信息，與政府預算收支沒有直接聯系的或有負債等重要債務信息被遺漏，大量的或有負債和直接隱性負債游離于政府會計核算范圍之外，如社會保障支出缺口、政府欠發工資、政策性銀行不良資產等。一方面，夸大了政府可支配的財政資源，導致同一會計期間內權責不匹配；另一方面，政府承擔負債風險的壓力和償債能力被低估，為隱性財政負債風險埋下隱患。

首先，權責發生制可對或有和隱性負債進行確認，合理估計各類潛在負債風險，將隱性債務顯性化。不僅對所有滿足確認標準的負債予以確認，即使不符合確認標準的或有負債同樣會在報表附注中披露。同時，對于延期支付的隱性負債和有可能延期支付的或有負債，權責發生制均予以反映，賦予政府負債信息及時性和前瞻性特點。其次，在加強政府財務控制與管理，防范政府債務風險方面，完備的政府會計體系具有預測、預警作用，從根本上降低隱性債務風險。一旦發現政府債務擴張的潛在威脅，應根據風險狀況，采取調控政策適時權衡調整，提供修復路徑，并據此探尋避免危機的途徑，構建政府債務風險科學的預警與防范機制。

3 完善政府會計制度的對策建議

3.1 堅持以績效評價為導向

科學的政府績效評價有助于建立政府激勵約束機制，使公共績效管理與政府會計系統間更好地適應。財政績效評價體系的建立應以財政部門為主體，其他職能部門與之配合，共同實現對公共服務與產品的管理。

政府會計的績效考核職責體現在以下四方面。第一，績效目標的量化程度。對績效目標制定的明確性及可操作性進行評價，確保目標落實到各級分支機構。第二，財政資金運用的合理性。對實際資金來源與投入的合理性及其與預算資金的一致性進行評價。第三，目標落實情況。對績效目標相對預算目標的完成情況和項目對經濟社會產生的持續影響進行分析。第四，資源配置情況。對公共資源的投入產出比、布局的合理性進行評價。

3.2 漸進引入權責發生制

現行預算會計體系以收付實現制為核算基礎，難以全面反映政府的資產負債和成本費用等信息，逐步引入權責發生制成為政府會計改革的發展方向。以權責發生制為基礎的會計核算，可對政府的運營績效與財務狀況進行系統、合理地反映，是建立健全政府會計體系的基礎。目前，我國政府會計體系仍以實現預算管理為基本目標，權責發生制難以對預算執行過程與結果信息進行全面反映。我國正處在轉型發展期，尚未統一政府會計準則。權責發生制的引入不可能一步到位，應遵循適時適度原則，采取漸進式改革。現階段應以修正的收付實現制作為會計核算基礎，隨著政府會計體系的日益完善、法律規章的不斷健全，再逐步過渡到權責發生制。

3.3 改善政府會計報告體系

目前我國政府會計報告規范不統一，各級政府尚未編制過完整、全面的政府財務報告。應構建反映政府財務受托責任的會計報告體系。

首先，完善政府會計報告信息披露制度。將現行預算執行情況報告擴充為全面、系統的政府財務報告。編制政府資產負債表，改進財政支出決算明細表，擴充核算內容。資產核算的內容還應包括用政府資金購置的固定設施或者不動產及政府的土地、資源等，負債的范圍還應包括各類隱性與或有負債。另外，為詳細反映財政負債的變動情況，可進一步編制財政負債明細表及附注，明確披露或有負債成因、金額及預期影響等。其次，健全政府會計報告監管制度。強化政府審計對會計報告的鑒證功能與質量保障機制。一方面，建立獨立的政府審計監督機制，提高監督部門的獨立性。另一方面，不斷深化政府審計內容，逐漸由單一的合規性審計轉變為財務性、績效型與長期持續性審計。保障政府財務信息的公允性和真實性，提高政府會計報告的公信力。

3.4 構建完善的法律體系

完善的會計法律體系是會計改革順利進行的制度保障。首先，我國現有會計法律體系主要是預算法，缺少政府財務管理法。而且我國政府會計基礎條件非常薄弱，較多地依賴法律政策，應積極探索符合政府會計改革要求的準則體系，制定相應的政府會計準則或政府財務報告準則等操作規范。其次，與現行政府會計制度相匹配，政府審計以預算執行為主題，我國審計法中缺少與政府財務審計相關的法律依據。審計機關應當完善審計法律制度，實現對政府會計改革的制衡監督。再次，構建完備的法律監督體系，契合整個會計監督流程。事前監督，依靠《會計法》確保政府會計制度與準則的制定；事中監督，出臺政府內部控制相關法規法條；事后監督，制定相關法律法規，實現部門間制衡，確保監督結果公正、公平。

本文受國家社科基金項目：商業壽險合約選擇與退出機制研究（16BJY187），國家社科基金項目：新常態初期區域金融風險生成機理及防控對策研究（16BGL052）；山東省社科規劃金融研究專項：山東省文化創意產業的金融支持研究（16BJRJ06）；山東省社科規劃金融研究專項：山東創業創新的金融環境優化研究（15DJRJ01）的支助。當然文責自負。

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