紀檢監察派駐機構對駐在部門領導班子及其成員監督工作的再思考

李德全，蔣禮文，宋 暢，楊正強

（重慶文理學院，重慶 永川 402160）

紀檢監察派駐機構對駐在部門領導班子及其成員監督工作的再思考

李德全，蔣禮文，宋 暢，楊正強

（重慶文理學院，重慶 永川 402160）

2004年以來，中央紀委、監察部正式對派駐機構實施統一管理，這項制度迄今已經走過18年。近年來，在黨要管黨、從嚴治黨、努力提高黨的建設科學化水平的宏觀背景下，我國紀檢監察派駐機構統一管理模式在實踐中不斷探索、改革，取得了一定成效，派駐監察職能得到進一步強化。本文立足于紀檢監察派駐機構對駐在部門領導班子及其成員的監督工作，從已有成效、尚存問題、改進建議三方面進行探討，為促進我國反腐倡廉體制機制的進一步發展和完善提供參考借鑒。

紀檢監察；黨風廉政建設；派駐監督

在2004年以前，我國紀檢監察派駐機構一直受本級紀委和駐在單位黨委（黨組）的領導。2004年3月開始，中央紀委監察部對派駐機構實行統一管理。黨的十八屆五次全會再次強調：“深化派駐機構改革，強化黨內監督。”2015年，中央政治局常委會議審議通過了 《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》（以下簡稱《意見》），這個文件的出臺進一步加大了對中央派駐機構相關工作的改革。

派駐監督是我黨開展黨內監督的重要形式和載體[1]。實施紀檢監察派駐機構制度并實行統一管理，是完善紀律檢查體制、強化黨內監督的必然要求，也是全面履行紀檢監察機關職責的重要舉措。同時，對于紀檢監督工作的關口前移、重心下移有著重要意義，在一定程度上扭轉了“對上監督不敢，對同級監督太軟，對下監督太遠”的局面 。

一、紀檢監察派駐機構對駐在部門領導班子及其成員實施監督的制度安排及已有成效

（一）政策依據

《中國共產黨黨內監督條例》第二十八條規定：“紀委派駐紀檢組對派出機關負責，加強對被監督單位領導班子及其成員、其他領導干部的監督，發現問題應當及時向派出機關和被監督單位黨組織報告，認真負責調查處置，對需要問責的提出建議?！?015年出臺的《意見》對派駐機構的職能進行了新的定位，指出紀檢監察派駐機構監督的重點是其所駐在部門的領導班子和中管干部以及司局級干部；促使其駐在部門的領導班子落實好黨風廉政建設主體責任，更好地履行紀檢機關的監督責任；對于其駐在部門的各級領導班子履行黨風廉政建設主體責任不力并且造成嚴重后果的，派駐機構要提出問責建議等?！兑庖姟愤M一步規定，“組長專門履行監督職責，不分管駐在部門其他業務工作”。對職責的明確界定有利于紀檢監察派駐機構更好地突出主業主責，把發力點聚焦到監督、執紀、問責上面來。就重慶而言，于2016年根據中央紀委監察部關于各省區市紀委對單派駐紀檢或監察機構實行統一管理的工作部署，出臺了《關于對單派駐（出）紀檢或監察機構實行統一管理的實施意見（試行）》（后簡稱《實施意見》），從領導體制、主要職責、派駐機構與派出機構的關系、干部管理方式等方面對中央做出的“紀律檢查機關對派出機構實行統一管理”決定進行全面貫徹落實。這些制度規定及時解決了派駐機構履行職責遇到的困難，保證了派駐管理改革工作順利推進和健康發展[2]。

（二）工作成效

1.派駐機構的監督意識明顯增強。各派駐機構通過參加派駐機構的重要會議、座談、調研，參與駐在部門管理方案的制定，把上級部門監督、內部機構監督、人民群眾監督有力整合，使派駐機構更加清晰地了解和掌握其所駐在部門的黨風廉政建設情況、黨政領導班子的廉政勤政情況，采用報告的形式向派出機關匯報履行監督的工作情況，增強了工作的主動性、責任感，派駐意識明顯提高。

2.派駐機構的監督權威大幅提升。各派駐機構由派出紀委直接領導，實行統一管理，進一步減弱了派駐機構對其駐在單位的依附感，增強了監督的獨立性，一定程度上改變了派駐機構不敢監督駐在部門領導班子的情況，改變了權責不符、不敢監督的狀態，增強了監督工作的權威性以及駐在部門廉政勤政的自覺性。

3.派駐機構的監督力度不斷加大。各派駐機構專司紀檢監察工作，通過學習業務知識、交流辦案經驗，使得專業水平不斷提高；探索各種有效監督的形式與手段，從以前的“全面監督”轉換為如今的“重點監督”，并且也對權力運行過程中的重點環節進行監督，提高了監督的針對性；同時，監督渠道增多，人民群眾的監督進一步得到重視，有關信訪件的處理力度也得到加強，尤其在群眾關心的重要案件方面有新的突破，社會效應逐步擴大。

4.派駐機構監督工作更加規范。各派駐機構通過了解并掌握駐在部門的相關情況，查找到駐在部門工作環節中的薄弱之處，可以為駐在部門的黨風廉政建設和反腐敗工作提出意見和建議。同時，根據派駐機構的職責與權限，建立紀檢監督的相關制度，健全反腐倡廉工作機制，使監督工作更加程序化、規范化。

此外，在新體制下，派駐機構的直接領導、統一管理的模式也有利于整合和加強紀檢監察隊伍。將過去分散的隊伍分類歸口，集中派出，便于查處違紀案件，同時也擴大了監督范圍。

二、紀檢監察派駐機構對駐在部門領導班子及其成員實施監督工作的現存問題

通過不斷探索與積極實踐，紀檢監察派駐機構在推進黨風廉政建設與反腐敗斗爭中的成效顯著，但新形勢下隨著反腐斗爭進一步深入，在對駐在部門領導班子及其成員實施監督的工作中還存在一些問題。

（一）職責定位不準，思想認識不足

一方面，派駐機構要對派出紀委負責，履行好監督職責；另一方面，派駐紀檢組組長是駐在部門的黨組成員，要盡可能地融入派駐單位，這樣才能了解掌握更多的情況，便于監督工作的展開。但是，派駐機構的日常工作都在駐在單位進行，部分駐在部門領導班子把派駐機構視為單位的組成機構，讓其承擔大量與監督、執紀、問責無關的工作事項。而派駐機構精力有限，在忙于應付其他無關工作的同時，就更加難以專注于監督、問責、執紀，全面開展紀檢監督的工作存在困難；有的派駐機構適應不了新模式、新要求，在角色轉變過程中有工作不到位的情況發生，對于駐在部門領導班子及其成員的違紀情況向派出機關報告不夠。這樣便造成了派駐機構“角色認知偏差，監督者與被監督者身份混同”[3]。因此，職責如何準確定位，使命如何順利完成，是派駐機構面臨的最大難題。

根據《行政監察法》《意見》《實施意見》以及相關文件和會議精神，對駐在部門領導班子及其成員履行監督檢查職責是對派駐機構工作的基本要求，但仍有少數派駐機構并未引起重視，并未意識到這不僅是對駐在部門領導班子及其成員的嚴格要求，更是對他們的關心愛護。少數派駐機構干部在履職上拉不下情面，放不開手腳，存在畏難心理，害怕打擊報復，監督流于形式，導致一些派駐機構一年到頭無案可查。關于“加強監督是本職、疏于監督是失職、不善于監督是不稱職”[4]的思想觀念還沒有在派駐機構中牢固樹立，因此不敢放開手腳地開展監督。

（二）規律探索不深，監督方式單一

部分派駐機構在履行監督職責過程中，疏于探索監督工作的內在規律，監督方式不科學，難以結合駐在部門實際突出監督重點，找準問題癥結，往往眉毛胡子一把抓，該管的不去管，不該管的卻管了。在履行監督職責的過程中，派駐機構對應該參與哪些工作，監督哪些工作環節，以什么形式、標準來落實監督工作，均缺乏具有可操作的意見和辦法，導致監督不力，監督效果尚存差距。

在新形勢下，派駐機構的領導體制、工作機制、職責和任務都發生了變化，但部分派駐機構還是穿新鞋走老路，新瓶裝舊酒，監督的方式方法未發生變化。監督以被動為主，不開展調查研究，不主動發現問題線索；監督工作被弱化，事后問責才監督，缺乏預防意識。

（三）支持保障不足，監督工作乏力

當前，派駐機構的日常辦案經費和硬件設施建設主要依賴于派駐單位，缺乏充實的支持保障，不利于紀檢監察工作的開展。所謂“兵馬未動，糧草先行”，紀檢監察工作，如同打仗，首先得有堅實的物質保障，戰士們打起仗來士氣才會高漲；其次，案件線索、辦案經驗、查辦工具等案件資源交流共享不暢，影響案件的順利進行；另外，在當前黨風廉政建設和反腐敗斗爭的嚴峻形勢下，紀檢監察部門的辦案設施設備無法滿足辦案需求。紀檢監察機構設施配備不足，設備配套滯后，資源無法共享或者共享率極低，加之辦案經費捉襟見肘，影響了辦案的質量與效率。

一方面，少數派駐機構有名無實，派駐機構僅有一名紀檢組長，沒有配備其他辦案人員，辦案的主要力量還是依靠派駐單位的紀檢部門，而紀檢部門辦案人員仍要服從派駐單位的工作安排，辦案的獨立性與保密性不強。另一方面，紀檢監察隊伍流轉不暢。由于紀檢工作的特殊性，不適宜長時間在一個地方工作，有必要讓紀檢干部進行廣泛交流，借鑒其他單位的工作經驗，取長補短，提高紀檢監察工作能力。但在現有體制機制下，紀檢監察干部流轉緩慢，干部調動提拔出口不暢，一定程度上降低了紀檢監察干部的工作積極性。

三、紀檢監察派駐機構對駐在部門領導班子及其成員實施監督的工作建議

黨中央要求對紀檢監察派駐機構實行統一管理。從宏觀上來講，派駐機構的基本職能還是監督職責；從微觀上來講，監督的方式、內容和重點都發生了一系列的變化。派駐機構必須在新形勢、新體制下找準職責定位，把握工作規律，探索有效監督方式，改革監督方法，進一步加強監督職責。

（一）找準職責定位，強化派駐意識

派駐機構是受上級紀檢監察機關指派，代表上級紀檢監察機關對駐在部門實施黨內紀律檢查和行政監察的專門監督機構[5]。主業是黨風廉政建設和反腐敗斗爭，首要職責是監督、執紀、問責。派駐機構要準確定位，明確自己與駐在部門是監督與被監督的關系。同時，紀檢組組長只分管黨風廉政建設和反腐敗工作，不能出現“既當裁判員，又當運動員”的現象。當然，也要堅持確保駐在部門領導班子的全面領導責任，派駐機構務必做到一不缺位，二不錯位，三不越位。

派駐機構要充分發揮“派”的權威和“駐”的優勢。一方面，派出紀委與派駐機構是“緊密型領導關系”，紀檢組組長是監督責任的第一責任人，對觸碰政策和紀律紅線的事項要堅持原則、態度鮮明，樹立“沒有發現是失職，發現問題匿情不報、不處理是瀆職”的意識，對于反映的問題線索、“四風”問題、線索處置、紀律審查要及時向派出機關報告，以維護黨的紀律和派出機關的領導，發揮“派”的權威；另一方面，派駐機構的核心職能是黨內監督，通過對派駐單位黨風廉政建設情況的全面掌握，對有傾向性苗頭性的問題早發現早處置，把監督工作做實做細。此外，派駐機構的運行機制也要圍繞派駐機構的核心職能來構建。比如，拓寬舉報渠道，建立健全派駐機構與駐在部門領導班子及其成員的談話、約談、問責等工作機制和制度，經常與所監督單位黨委（黨組）交換意見等，充分發揮“駐”的優勢。

（二）改進監督方法，升級監督手段

紀檢監察派駐機構其實就是紀委和監察局在相關單位部門的黨風廉政建設與進行反腐敗斗爭的前提與基礎[6]。派駐機構要適應新形勢，探索工作規律，堅持改革，堅持創新，把握重點，積極研究新措施、新對策。第一，從駐在部門的行業特點出發，把握駐在部門黨風廉政建設的整體情況，把監督工作的共性和所監督部門的具體情況結合起來；第二，監督內容要有針對性，重點監督是否貫徹黨的路線方針政策，黨委（黨組）是否切實履行黨風廉政建設的主體責任，是否落實中央八項規定精神等；第三，監督對象要抓住“關鍵少數”，加強對駐在部門領導班子及其成員和處級干部的監督；第四，要實踐好“四種形態”，把監督執紀“四種形態”運用到線索處置、紀律審查、案件審理各個環節，堅持抓早抓小，防患于未然，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態，真正把紀律執行到位。

此外，我們在監督執紀問責的過程中也要注意，對于受到誣陷誹謗的駐在部門領導班子及其成員，派駐機構有義務查清事實真相，保護干部名譽，在一定范圍內消除影響。

（三）加強支持保障，增進干部交流

查辦案件工作是《黨章》和《行政監察法》賦予紀檢監察機關的一項基本職責。為了保證紀檢機構能夠有效審理案件，必須加強條件建設，強化保障。首先，要配齊人員。派駐機構可以提名，從派駐單位遴選優秀的紀檢人員，專職從事監督工作，由派出機關任命，充實紀檢隊伍。其次，建立資源共享機制。實現案件資源的實時共享，特別是案件線索的分享。最后，駐在部門要重視并全力解決好派駐干部正常的工作條件問題。做好辦公場所、辦公設備、工作經費等方面的保障工作，把派駐機構的經費單列于駐在單位經費，確保辦案經費無憂，為派駐機構開展工作創造良好的條件。

進一步完善紀檢監察干部外部交流、內部輪崗機制。第一，對于優秀的紀檢監察干部，要積極爭取黨委和政府支持，推薦其到紀檢系統外的部門去任職；對工作實績突出、德才兼備的紀檢監察干部，要適時提拔。第二，要加強紀檢系統內的人員交流，明確在同一崗位上的最長任職時限。交流輪崗制度一方面有利于紀檢監察干部全面了解紀檢監察工作，熟悉紀檢監察業務，拓寬業務知識，提高辦案技巧；另一方面則能避免干部在同一單位工作時間過長帶來的消極影響。

（四）定期系統培訓，提升隊伍素質

建立健全派駐干部的培訓制度，按照全體干部培訓和分類分級培訓的原則，對紀檢監察干部實施高質量、全覆蓋、多層次的業務培訓。讓派駐機構紀檢干部參加上級紀委組織的業務培訓成為常態，鼓勵紀檢監察干部提升自己的學歷層次，選派在職紀檢領導干部參加黨校的有關培訓，按照相關規定報銷學費。堅持選派干部到基層鍛煉，選派年輕干部參與辦理大案要案，不斷提高紀檢干部的實際工作能力，提升紀檢隊伍的整體素質。

四、結語

面對新的國情世情，對紀檢監察派駐機構的統一管理工作還需進一步加強和完善，強化監督執紀問責，增強派駐機構監督工作成效，從而縱深推進新形勢下黨風廉政建設與反腐敗工作。為此，我們仍需不懈努力，調查研究和改革創新永遠在路上！

[1]鐘穩.紀檢監察派駐機構管理改革:演化、困境、展望——寫在派駐機構統一管理制度走過10年之際[J].求實,2014(8):35-39.

[2]劉碧強.基于整體性廉政治理的地方紀檢監察派駐機構統一管理研究[J].太原理工大學學報(社會科學版),2016(3):5-9.

[3]何海鋒.完善統一管理提升履職能力——對紀檢監察派駐機構統一管理的觀察與思考[J].中國監察,2013(13):34-35.

[4]徐喜林.論紀檢監察派駐機構統管體制機制的建立與創新[J].中州學刊,2007(6):15-24.

[5]王偉紅.紀檢監察派駐機構統一管理模式分析[J].現代商業,2016(19):158-159.

[6]陳振.紀檢監察派駐機構查辦案件工作的難點及改革對策[J].求實,2015(4):21-31.

Rethinking on the Supervision of Accredited Watchdog Organizations of Discipline Inspection on the Leading Group and Its Members of the Supervised Department

LI Dequan,JIANG Liwen,SONG Chang,YANG Zhengqiang
(Chongqing University of Arts and Sciences,Yongchuan Chongqing,402160)

Since 2004,the central commission for discipline inspection and ministry of supervision have exerted unified management of the accredited organizations,which has lasted 18 years so far.In recent years,under the macro background of governing the communist party by communist party,strengthening communist party’s self-discipline,and promoting the scientific construction of communist party,the unified management of accredited organizations of discipline inspection in our country has achieved a lot through constant exploration and reform,and the accredited watchdog functions have been further strengthened.Based on the supervision of accredited watchdog organizations of discipline inspection on the leading group and its members,this paper discussed the following three aspects:the achieved effect,remaining problems and coping suggestions,so as to provide reference for the further development and perfection of the system of combating corruption and upholding integrity in our country.

discipline inspection supervision;construction of the Party conduct and of an honest and clean government;accredited supervision

D262.6

A

1673-8004（2017）06-0094-05

10.19493/j.cnki.issn1673－8004.2017.06.017

2017-10-09

重慶市教育委員會人文社會科學研究項目“紀檢監察派駐機構對駐在部門領導班子及其成員的監督辦法”（14SKM03）。

李德全（1969— ），男，重慶北碚人，教授，博士，主要從事高等教育管理研究；蔣禮文（1969— ），男，重慶墊江人，副研究員，主要從事思想政治教育研究；宋暢（1991— ），女，重慶人，碩士研究生，主要從事職務犯罪偵查研究；楊正強（1972— ），男，四川宜賓人，講師，碩士，主要從事高等教育管理研究。

責任編輯：王茂建，吳 強