深化行政體制改革與行政組織法學研究的新課題

摘要：與行政行為法和行政救濟法相比，行政組織法在行政法學理論體系中的處境日漸邊緣化，既表現為理論研究廣度和深度的雙重匱乏，也表現為理論研究對改革實踐批判性和引領性的雙重匱乏。依法全面履行政府職能的法治政府建設目標呼喚進一步深化行政管理體制改革，也為行政組織法學研究的興起提供了廣袤空間。應當堅持行政任務導向，立足行政系統內部和外部的雙重視角，全面回應多中心治理時代下的組織形態，努力矯正行政權力縱向及橫向配置與機構設置的非法治化傾向，推動中國本土化行政組織法學的建構。

關鍵詞：行政體制改革；法治政府；行政組織法學

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）02-0145-006

黨的十八大把“法治政府基本建成”確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標之一，意義重大、影響深遠、任務艱巨。2015年12月，中共中央、國務院聯合印發了《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱“《綱要》”），既為2020年基本建成法治政府確定了明確的路線圖和施工圖，也為中國本土化行政法治道路的探索提出了一系列嶄新的課題。[1]《綱要》規定：“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。”這一規定既是“依法全面履行政府職能”的客觀要求，也是“深化行政體制改革”的內在動力。深化行政體制改革為我國行政組織法學研究提供了寶貴契機，也對行政組織法學研究提出了諸多嶄新課題。為此，認真反思當下行政組織法學研究的困境，深入探討行政體制改革深化背景下行政組織法學研究的任務，對于基本建成法治政府和行政法學研究本土化都具有重要的現實意義。

一、身處邊緣的行政組織法學

作為現代行政法三大構成部分之一的行政組織法，是指有關行政組織的設置，內部結構、法律地位、相互關系、程序、履行組織職能的人員任用及其地位以及必要物質手段的法律規范，其任務在于落實憲法有關行政組織的原則性規定，為行政系統內部提供明確有效的法律后果歸屬及其認定標準，并適應行政任務的發展變化，為行政活動提供依據、保障行政活動的活力。[2]一般來說，行政組織法包括行政機關組織法、行政編制法和公務員法三個部分，即“三定”（定職能、定編制、定人員）的成文法化。行政組織法旨在通過規范行政組織的過程和控制行政組織的規模，實現對行政權的源頭治理。就行政實定法而言，除了《公務員法》之外，我國行政機關組織法尚不健全，行政編制法幾乎一片空白。與行政組織法制化程度低相伴隨的是，目前的行政組織法學研究還相當薄弱，在整體的行政法學研究中日漸邊緣。

行政組織法學的邊緣化首先體現為理論研究廣度和深度的雙重匱乏。以教科書、專題著作和專題論文為觀察點，不難看出，行政組織法學在行政法學版圖中的地位日漸下降。就教科書而言，行政組織法的內容極為稀薄，不僅比重過小，而且往往局限于行政主體理論的簡單介紹，鮮見對行政組織法基本原理的深度闡述。如此一來，行政法學后來的研習者就易被人為地限制在狹窄的研究領域而無法予以拓展。相比較行政行為法學和行政救濟法學來說，行政組織法學的通說遠未形成，無法向社會傳遞精準的知識體系。就專題著作而言，自應松年、薛剛凌教授的《行政組織法研究》（法律出版社2002年版）出版以來，除任進教授出版同名著作《行政組織法研究》（國家行政學院出版社2010年版）外，鮮見其他專門研究行政組織法一般原理的著作問世。與行政行為法、行政程序法著作迭出相比，行政組織法原理研究確實過于冷清。就專題論文而言，“中國知網”文獻檢索的結果顯示，隸屬行政組織法學領域的論文每年都相當少，發表在主流法學期刊的更是寥若晨星。高水平論文的發表是一個學科、一個領域研究冷熱的風向標，行政組織法學論文近二十年來持續短缺，反映出這一領域研究的極端滯后性。毋庸諱言，在學術生產競爭白熱化的當下，行政法學研究與民法、刑法等其他部門法學的差距日漸擴大，而行政組織法學幾乎淪為“弱者中的弱者”。

行政組織法學的邊緣化還體現為理論研究實踐批判性和引領性的雙重匱乏。作為直面公共行政改革的部門法，行政組織法學理應對實踐產生重要的回應和引領作用。然而，面對行政管理體制的重大變革，行政組織法學既無力批判，更無力引領，使得行政管理體制改革時常陷入盲動的境地。例如，近三十年來，各種名目的管委會如雨后春筍般涌現。管委會不僅承擔了大量的經濟管理事務，而且還逐漸承擔了相應的社會管理事務。有的管委會甚至還行使了一級人民政府的職能，管委會下設機構與政府組成部門幾無差異。很多管委會的權力游離在法律規范之外，缺乏有效的監督，對于管委會在行政法上的地位、管委會的體制變革等議題始終沒有得到行政組織法學的有力回應。又如，隨著我國城鎮化進程的迅猛推進，行政區劃調整進一步提速，“縣改市”、“市改區”、“鄉鎮合并”的浪潮席卷全國各地，直至形成了一種“地名隨意變更”的怪象。[3]面對失序的機構設置及其運作，行政法學理論未能給予有力的批判。同時，在大部制改革、工商質檢食藥監三局合并、行政審批局單獨建制試點、國家監察體制改革等諸多重大行政管理體制改革的推進過程中，行政法學同樣呈現失語的狀態，實踐引領、理論滯后的反差尤為明顯。相比較行政行為法學與行政執法實踐之間的互動、行政救濟法學與行政救濟實踐之間的互動而言，行政組織法學的現實回應性更為孱弱。

二、行政任務導向的行政組織法學研究

在分析行政組織法學研究的滯后性時，有論者指出：“由于我國的行政主體理論從誕生起就以取代對行政組織法的研究為要旨，因而該理論本能地排斥對行政組織法的全面研究?！盵4]從行政機關范式的先天不足、行政訴訟被告認定的迫切需要及法國、日本行政主體理論的及時紹介上看，行政主體概念在我國行政法學中的引入及其理論的發展都具有時代的必然性。不過，將行政組織法學研究滯后的“克星”完全歸結為行政主體理論的強勢發展也未必全面、客觀。概而論之，行政主導型的體制改革、學者對行政實際運作過程的疏離、行政法學傳統研究范式的影響都是其間的重要因素。

既往的行政法學基于人性惡的假設，將行政權的控制視為首要使命?！皩⑿姓ǘㄎ粸樗饺藱嘁娴乃痉ūＵ希浔澈蟮幕菊軐W是：行政機關在本質上傾向于濫權而侵害人民權益；容易濫權的行政機關必須受法律的拘束；不論是避免行政機關濫權或保障人民權益，都必須藉由獨立公正并具有法律專業的法院進行?！盵5]在這種理論范式下，行政權的行使及其監控成為行政法學研究的聚焦點，而行政權的科學配置、依法配置則分別被視為行政管理學和憲法學的當然任務。加之現代化進程中效率優先導向的驅動，我國行政組織法學的長期滯后就不難理解了。

然而，現代社會發展所暴露出的諸多問題最終都需要政府通過多種手段和組織形式加以有效解決，行政法在防止政府作惡的同時也應當激勵政府去行善。為此，必須以行政任務為新的導向，將行政任務有效履行的一切體制、制度和機制創新納入現代行政法學的分析視野，構筑新的行政法學知識體系。誠如德國學者Ebernhard Schmidt-Abmann所言：“行政法體系的廣度必須足以掌握當代行政任務的光譜。傳統行政法學之所以受到批評，乃是因為它未能關注到行政任務，或將行政任務限縮在自由法治國危險預防的范圍?！盵6]日本學者大橋洋一在探討法治主義的發展與行政法學總論的改革時也指出：“今后的課題則是要探究如何使組織的存在形式能夠與擴大了的行政任務的形態相適應?！盵7]

環顧當下中國行政任務的變遷及其引發的諸多行政改革，不難看出，隨著行政任務的多樣化和復雜化，行政組織形式和行政任務履行手段也呈現出多元化的發展格局。為了確?！昂暧^調控、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護等職責依法全面履行”，中央與地方事權的劃分進一步明晰，政府職能部門之間的整合得到加強，大量事權下放到基層管理，政府與社會、政府與市場合作互動的機制不斷涌現，私人力量的身影也頻繁出現在行政任務的履行之中。可以說，當代中國正經歷著深刻的行政管理體制變革，不僅直接影響著法治政府建設的步伐，而且還為行政組織法學研究的興起提供了廣袤的空間。

三、行政組織法學研究的新課題

長期關注行政組織法學研究的學者早就指出，行政組織法研究應包括三個方面：第一，探討行政組織法的基本理論問題，如行政組織法存在的理論基礎，確立行政組織法定原則的必要性，行政組織法的價值、目的、結構，行政組織法在行政法體系中的地位，行政組織法與公民的關系以及行政組織法與行政改革的關系等；第二，研究行政組織法所應包含的基本內容，如行政組織法所涉及的基本術語的界定，行政權的范圍及設定標準，中央與地方行政權的分配，行政機關的設置標準與程序，行政主體制度，行政授權、行政委托和行政協助，行政編制管理制度及公務員管理制度等；第三，分析行政組織法的立法模式與立法體系，如制定行政組織法的目標模式、體例模式和結構模式，行政組織法體系的基本框架和層次等。[8]筆者認為，除去上述內容之外，當下的行政組織法學更應關注正在發生的行政管理體制改革實踐，注重從中國經驗中提煉制度生成的模式，促進行政組織法領域的良法善治。在堅持規范主義研究進路的同時，還要大力倡導實證主義的研究進路，著重解析真實世界的改革實踐，在評價利弊得失的基礎上形成中國特色的行政組織法制體系。為此，應當從行政系統內部和外部的雙重視角研究如下嶄新的課題。

（一）行政系統內部視角下的新課題

深化行政體制改革應當著重從“優化政府組織結構”和“改革行政執法體制”兩個側面展開。正如《綱要》所規定的那樣，一方面，要推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責；另一方面，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量，推進執法重心向市縣兩級政府下降，把機構改革、政府職能轉變調整出來的人員編制重點用于充實基層執法力量。從行政系統內部視角上看，未來的行政組織法學應當重點關注如下課題。

1.行政權力縱向配置與機構設置的法治化

在單一制的國家結構形式下，中央與地方事權的科學劃分、行政層級的規范設置是國家治理體系現代化的重要內容，也是府際關系正常化的基本路徑。國務院新近發布了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號），對中央和地方事權劃分改革提出了諸多指導性意見。但就當下行政權力的縱向配置和層級設置而言，還存在大量非法治化的情形，亟待行政組織法學予以回應。例如，長久以往，我國行政區劃的設置早已脫離了《憲法》的規定。地級市管轄區縣、直轄市管轄自治縣、市和市轄區管轄鄉鎮等都是《憲法》沒有規定但又普遍存在的，地級市管轄區縣的合憲性問題尤為突出。[9]筆者認為，下列兩個議題值得加以深入研究。

一是關于縣改區、改市的設置標準。我國現行《憲法》所設計的地方行政區劃主要是省、縣、鄉三級體制，但自1983年開始，地級市管轄區縣體制逐漸常態化。尤其是近二十年來，“撤縣設區”、“撤縣設市”、“撤市設區”的浪潮席卷了全國各地，進而引發了新中國行政區劃史上的一輪重大變遷。目前，絕大多數直轄市和副省級城市都已進入“無縣”時代，多數經濟發達的地級市也紛紛結束“縣域時代”。盡管城鎮化的迅猛推進客觀上需要行政區劃及時作出調整，但一窩蜂式的“撤縣”也對現行憲制安排提出了嚴峻的挑戰，甚至還引發過很多群體性抗爭事件。例如，2005年，湖北省黃石市計劃將下轄的最強的縣級市大冶改為區，因遭到大冶上下強烈反對而作罷；2013年5月，浙江省湖州市計劃將下轄的長興“撤縣設區”，因遭到當地各界的廣泛反彈而作罷。又如，廣東順德與佛山之間三十多年來經歷了區劃調整的持續“拉鋸戰”：1983年6月，順德縣開始隸屬佛山市；1992年4月，順德撤縣設縣級市；1999年7月，廣東省確定在維持順德市縣級建制不變的前提下，除黨委、紀檢、監察、法院、檢察院等系統和國家垂直管理部門仍由佛山市代管外，其他所有的經濟、社會、文化等方面的事務，賦予順德市行使地級市的管理權限，并直接對省負責；2003年1月，順德撤市設區；2009年8月，廣東省再次確定除黨委、紀檢、監察、法院、檢察院系統及需要全市統一協調管理的事務外，其他所有的經濟、社會、文化等方面的事務，賦予順德區行使地級市的管理權限；2011年2月，廣東省委、省政府確定佛山順德為廣東省首個省直管縣試點，順德區享有地級市的行政執法權限，并將接受廣東省的直接考核，分數單列。這些令人眼花繚亂的改革，暴露出當下縣級行政區劃調整中的“非法治化”亂象。無論是縣改市、縣改區、市改區，還是省直管縣、強縣擴權，都反映出行政區劃的設置標準問題。針對目前普遍存在的經濟發展導向型的撤縣模式，有的學者曾精辟地指出：“對城市來說， 政治經濟因素固然是最重要的， 歷史文化因素、地理環境因素、公共福利因素、基礎設施因素、城市布局規模甚至法治環境等作為城鎮衡量的標準同樣不可小視。在資源整合方面， 設市需要體現土地的合理利用和結構優化， 以加快城鄉融合， 促進城鄉一體化進程?！盵10]為此，行政組織法學需要深入研究縣、區、縣級市、省直管縣通行的設置標準，通過一系列實體性條件和程序性規則的剛性約束，遏制縣級行政區劃的任意調整，維護現行憲制的權威性。在對經濟社會發展指標、人口規模質量、地理條件、歷史文化傳統、民族分布等具體指標予以精準設計的基礎上，應當適時將理論研究成果轉化為《行政區劃法》的具體內容，進而涵蓋到縣、鄉兩級行政區劃的理性調整，真正實現我國地方政府行政權力縱向配置與機構設置的法治化。

二是關于各類管委會的去留。各類管委會的蜂擁而至是我國行政權力縱向配置與機構設置非法治化的另一重要表征。目前，實踐中主要存在四種類型的管委會。其一是各種級別的經濟技術開發區管委會。這類管委會的數量最多，既有國家級、省級開發區管委會，也有市級、縣級開發區管委會。在基層，有的經濟技術開發區還實行“區鎮合一”的管理體制。這類管委會最初主要承擔經濟發展、招商引資功能，隨著人口的增加特別是大批外來勞動力的涌入，也逐漸承擔起大量的社會管理和公共服務功能。其二是各類風景名勝區管委會。這類管委會往往設置在名山大川境內，主要承擔風景名勝區旅游資源開發利用管理職能。其三是各類產業管委會。這類管委會主要承擔某一方面產業發展功能，如化工園區管委會、藥城管委會等。其四是各類特殊地域管委會。這類管委會或設置在特殊敏感地區，如很多城市的火車站區管委會；或設置在承擔重要改革任務的試驗區，如上海自貿區、平潭綜合實驗區等。形形色色的管委會的涌現，不僅增加了行政組織的樣態，而且直接挑戰了行政組織法定主義原則。追溯各種管委會的成立，很多都是以黨政機關的規范性文件作為依據的。由于管委會的設置缺乏統一的標準和程序，導致實踐中的“亂象紛呈”：有的管委會之下設置了大量的“執法機構”，呈現出明顯的“一級政府化”傾向；有的管委會還托管了一些鄉鎮、街道，儼然一級政府的上級；有的管委會與一級政府的管轄區域幾乎完全重疊，大有取代一級政府的態勢。這些實踐亂象暴露出行政權力縱向配置與機構設置的無序，引發了大量行政管理的真空和爭議，也使得“飛地”現象更為突出。為此，行政組織法學需要深入研究各類管委會的實際運作，梳理其所承擔的各項職能，努力將其納入法治化的軌道，確保行政組織法定主義原則的落實。一方面，可以參考前述縣、市、區的設置標準，將某些事實上承擔一級政府功能、具備基本條件的管委會設置為縣、市、區，徹底改變行政組織長期法外運行的窘境；另一方面，需要認真研究各類管委會尤其是開發區管委會的設置標準、基本程序和法律地位，適時將理論研究成果轉化為《開發區管委會條例》的具體內容，堅決淘汰一批有名無實甚至完全屬于“法外飛地”的管委會，恢復其一級人民政府派出機關的角色定位。

2.行政權力橫向配置與機構設置的法治化

行政權力的橫向配置涉及一級政府內部職能部門的組成和職責權限的分工，對于政府職能依法全面履行建設目標的實現意義重大。例如，新《食品安全法》一改過去的“五龍治水”局面，規定“縣級以上地方人民政府”對本行政區域的食品安全監督管理工作負責，統一領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作以及食品安全突發事件應對工作，建立健全食品安全全程監督管理工作機制和信息共享機制，凸顯出一級人民政府在食品安全監管中的主導性責任。又如，全國各地相繼按照大部制的改革要求，將原有的工商、質監、食藥監部門合并為統一的市場監管部門，旨在形成市場監管的合力。這些政府職能部門的合并重組，體現著行政權力的科學橫向配置，對于優化政府職能履行能力具有重要意義。同時也應當看到，實踐中的相對集中行政處罰權、相對集中行政許可權、相對集中行政復議權改革正在穩步推進，各類綜合行政執法局、行政審批局甚至行政復議局紛紛成立，考驗著“重大改革于法有據”理念的貫徹落實。這些“分久必合、合久必分”的改革舉措都需要引起行政組織法學的關注，避免行政權力橫向配置與機構設置的改革再次陷入非法治化的境地。除此以外，筆者認為，下列兩個隱藏的議題更值得加以深入研究。

一是各類委員會的角色定位。如果深入我國政府系統內部進行觀察的話，不難發現，在各種顯性機構設置的背后，還存在大量形形色色的“委員會”。這些委員會或虛或實，或明或暗，在政府依法全面履職中發揮了越來越重要的作用。例如，《食品安全法》第5條規定的國務院“食品安全委員會”就是一個相當重要的機構，其在食品安全監管中的地位完全超越了相關部委。按照《食品安全法》第152條的規定，國務院甚至還可以“根據實際需要”對食品安全監督管理體制作出調整。又如，城鄉規劃委員會雖然為一些地方性法規所明確認可，但相比規劃主管機關負責人尤其是一級人民政府負責人而言，其地位顯然并不重要。無論職權大小如何，這些委員會起碼都具備明確的法律依據。至于當下實踐中盛行的行政復議委員會，則表現出明顯的政策支撐導向，法律依據并不具備。根據有的學者的研究，目前行政復議委員會試點的模式主要有三種，其一是將原來分散于政府各部門的行政復議權，全部集中到政府設立的行政復議委員會統一行使；其二是行政復議委會集中行使部分政府部門的部分行政復議審理權；其三是保持現行行政復議體制不變，通過吸收外部人士組成行政復議委員會，對重大疑難案件進行集體研究，以表決的方式形成案件處理建議意見，供行政復議機關在裁決時參考。[11]在我國《行政復議法》即將修改之際，行政復議委員會的運作模式何去何從頗值關注。面對政府內部設立的大量委員會，行政組織法學必須及時予以回應。其中的基本議題至少包括：委員會的設置標準，包括哪一行政層級、哪些行政領域；委員會的角色定位，包括議事協調機構、決策咨詢機構、公眾參與平臺等；委員會與行政機關之間的關系，包括隸屬、平行、補充等。對各類委員會的深入研究，有助于加快我國行政組織法治化的進程，促進政府職能的全面科學履行。

二是各類督察機構的角色定位。在我國國家治理體系之中，既存在行政機關對行政相對人是否遵守相關法律法規情況所進行的監督檢查活動，也存在特殊機構對行政機關是否依法全面履行職能情況所進行的監督檢查活動，前者一般稱為“行政監督檢查”，后者一般稱為“督察”、“督導”。例如，根據《公安機關督導條例》和《教育督導條例》的規定，警務督導和教育督導可以展開對公安執法和教育執法的督察活動。2006年，為保障最嚴格耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度落實到位，加強中央對地方政府的土地管理法律法規政策執行情況的監管力度，國務院開始實施國家土地督察制度。十年來，國家土地督察制度對于國家土地法律規范的切實執行發揮了重要作用。不過，這一制度目前仍然處于“于法無據”的尷尬境地，其賴以存在的依據僅為《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》（國辦發[2006]50號）、《國務院辦公廳關于印發國土資源部主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發[2008]71號）兩份規范性文件。面對行政執法機關背后所存在的大量督察機構，行政組織法學必須予以及時回應。其中的基本議題至少包括：督察機構的設置標準，包括哪一行政層級、哪些行政領域；督察機構的角色定位，包括其與國務院、所在部委、其他相關部委之間的關系；督察機構的職責權限，包括如何匹配相應的履職手段等。對各類督察機構的深入研究，有助于全面理解我國中央和地方政府行政運作的過程，增強行政組織法學研究的現實回應性。

（二）行政系統外部視角下的新課題

“簡政放權、放管結合”是當下我國行政管理體制改革的重要內容，也是落實十八屆三中全會“發揮市場在資源配置中的決定性作用”精神和四中全會“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”精神的必然要求。《綱要》在充分吸收社會力量參與行政任務履行方面著墨甚多，體現了較為開放的姿態。例如，在論述“創新社會治理”時，《綱要》提出“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”；在論述“優化公共服務”時，《綱要》提出“凡屬事務性管理服務原則上都要引入競爭機制向社會購買，確需政府參與的，實行政府和社會資本合作模式”；在論述“健全行政執法人員管理制度”時，《綱要》提出要“規范執法輔助人員管理”。這些任務清單不僅為廓清政府權力邊界摹繪了美好的藍圖，而且為從行政系統外部視角深入觀察行政組織法變遷提供了契機。筆者認為，如下兩個問題應當引起行政組織法學研究的關注。

1.行政任務私人履行的界限。吸收社會力量參與行政任務的履行是行政法民主化的發展趨勢使然，但私人力量是否能夠參與所有行政任務的履行？是否存在必須由政府親自承擔（即屬于“國家保留”范圍）的行政任務？在我國，近些年來圍繞輔警能否協助執法、社會治安防范任務承包是否合法、民間力量能否提供消防服務等問題曾經產生過激烈爭論。在《綱要》的指引下，我國PPP立法正在積極推進之中，但“政熱社冷”的局面卻令人對公私合作履行行政任務的前景不無疑慮。為此，應當從事項和程度兩個側面，深入探討行政任務私人履行的界限，避免引發“公法向私法逃遁”的危機。新近，《深圳經濟特區警務輔助人員條例（征求意見稿）》第8條有關“勤務輔警在一名以上人民警察的現場帶領下，可以履行盤查、抓捕等職責”的規定，就因涉及警察行政任務私人履行的界限問題而引發了公眾的普遍質疑。哪些行政任務的履行禁止私人介入、哪些行政任務的履行可以適度開放私人介入，這些問題都關涉行政權的配置和公共服務的供給方式，需要行政組織法學及時作出回應。

2.行政任務私人履行的方式。行政任務私人履行的實質就在于建立公共部門與私人部門之間的伙伴關系，即“政府和私人部門之間的多樣化的安排，其結果是部分或傳統上由政府承擔的公共活動由私人部門來承擔”[12]。這種“多樣化的安排”決定了行政職能向民間移轉的具體路徑，而不同的參與路徑也直接決定了私人力量履行行政任務的法律地位、法律關系形態及政府規制重點的不同。因此，關注行政任務私人履行的方式研究將成為未來行政組織法學的重要課題。國務院辦公廳新近印發了《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》，從管理體制、崗位職責、人員招聘、管理監督、職業保障等方面，提出了規范警務輔助人員管理工作的具體措施和要求。其中，文職輔警負責協助公安機關非執法崗位人民警察從事行政管理、技術支持、警務保障等工作，勤務輔警負責協助公安機關執法崗位人民警察開展執法執勤和其他勤務活動。從上述規定來看，輔警“行政助手”的角色更加鮮明，這也為行政任務私人履行方式的確定提供了范例。今后，法律法規規章授權者、行政機關委托者、外包合同當事人、特許經營者、私法主體、執法線索提供者等更多方式將被廣泛運用。這些鮮活的方式，展現了公私合作履行行政任務的河川地貌，應當成為行政組織法學研究新的生長點。

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（責任編輯 吳 楠）