全面深化安全生產領域改革發展

常紀文

《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》（以下簡稱《意見》）在中央全面深化改革領導小組審議通過后，由中共中央、國務院聯合發文發布，從規格上看，它是改革領域效力層次最高的政策性文件。之所以有這么高的層次，首先是由于安全生產問題的重要性，因為安全生產人命關天。其次是因為改革措施的關鍵性。現在的很多安全生產領域改革，到了深水期，涉及關鍵環節、關鍵領域、關鍵體制、關鍵制度、關鍵機制的改革。再次是改革層次的頂層性，這些重大改革措施，必須在頂層設計的層面統籌解決，譬如說煤礦安全監察和非煤礦山安全監管體制的融合問題，就需要中央決策；再如安全生產保險制度的改革，涉及《安全生產法》的修改，因此也必須由中央作出建議。縱觀全文，《意見》亮點紛呈，在以下幾個方面尤其如此。

理念和目標

（一）理念先進，實施安全發展戰略

首先，《意見》在大格局之中部署安全生產領域的改革發展，如提出進一步增強“四個意識”，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，堅持安全發展。其次，提出實施安全發展戰略。《安全生產法》在2014年修改的時候，草案中曾經有“實施安全發展戰略”幾個字，后來因為當時還沒有制定安全發展戰略，所以就把“戰略”兩個字拿掉了，只是把“堅持安全發展”寫進了第三條之中，實在是一個遺憾。《意見》作為指導全局性安全生產工作的文件，彌補了這一缺憾，指出“正確處理安全與發展的關系，大力實施安全發展戰略，為經濟社會發展提供強有力的安全保障。”這個要求既體現了安全生產工作的長期性、艱巨性、階段性，也為國家和地方安全生產戰略的制定指明了方向，目前國務院安委會專家咨詢委員會正在研究國家安全發展的戰略。再次，《意見》還樹立了隱患就是事故的觀念，進一步突出了以人為本的安全發展理念。

（二）形勢研判準確，工作目標現實合理

首先，《意見》對目前的形勢研判，定位比較準確。如提出要在工業化、城鎮化持續推進的背景下開展安全生產工作。從2003年至今，安全生產領域開展了很多工作，死亡人數和事故起數的總量基本上是逐年下降，取得了很大的成績，但仍然存在一些問題。《意見》直面現實的問題，指出“各類事故隱患和安全風險交織疊加，安全生產基礎薄弱、監管體制機制和法律制度不完善、企業主體責任落實不力等問題依然突出，生產安全事故易發多發，尤其是重特大安全事故頻發勢頭尚未得到有效遏制，一些事故發生呈現由高危行業領域向其他行業領域蔓延趨勢，直接危及生產安全和公共安全”。在真實問題的基礎上，《意見》從體制、制度、機制和保障措施等方面來提出解決方案，體現了黨中央、國務院對安全生產和老百姓生命財產安全的切實關懷。其次，《意見》提出了階段性的目標和主要任務。在階段性目標之中，提出了2020年和2030年兩個目標。之所以這樣，是因為2020年是全面建成小康社會的目標實現年，2030年是中國全面完成工業化進程的時間節點。《意見》列出這兩個時間節點，提出安全發展的目標要求，體現了安全生產工作和工業化、城鎮化的一致性，就是說安全生產規律要服從于經濟和社會發展的規律，服從于城鎮化的規律。從具體措施上看，要解決好安全生產的問題，既要分析工業化、城鎮化和城鄉一體化的規律，還要分析具體舉措，在此基礎上才能科學提出匹配的安全生產措施。可以說，《意見》的目標設計，很好地體現了安全生產與工業化、城鎮化、城鄉一體化的高度契合性。

思路和措施

（一）工作思路清晰，改革發展的措施系統科學

首先，《意見》堅持“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的總體工作格調，提出了工作紅線和基本方針，如堅守發展決不能以犧牲安全為代價這條不可逾越的紅線，以防范遏制重特大生產安全事故為重點，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針。其次，《意見》提出“加強領導、改革創新，協調聯動、齊抓共管”的體制健全要求，通過獎勵與懲罰相結合、激勵與約束相結合的方法，調動各方面參與安全生產工作。再次，《意見》提出了三個著力的側重點，即“著力強化企業安全生產主體責任，著力堵塞監督管理漏洞，著力解決不遵守法律法規的問題”，解決工作抓手的問題。此外，《意見》設計了工作的措施保障問題，如提出依靠嚴密的責任體系、嚴格的法治措施、有效的體制機制、有力的基礎保障和完善的系統治理，切實增強安全防范治理能力。所以說，《意見》有思路、有方法、有側重點，有保障，有極強的指導作用。

（二）監管格局優化，監管監察的措施有創新

首先，《意見》除了優化礦山安全監管格局外，還提出安全生產和職業健康工作一體化監管的工作格局，要求“堅持管安全生產必須管職業健康，建立安全生產和職業健康一體化監管執法體制”。一體化既包括監管的一體化，即管安全生產必須管職業健康，監管機構職責的一體化，也包括企業工作和中介服務工作的一體化。從政府監管層面，需要建立安全生產和職業健康一體化監管機制；從中介機構工作和企業的層面，需要加強安全生產和職業健康法律法規融合或者銜接，譬如安全生產有預評價和“三同時”制度，職業健康也有預評價和“三同時”制度，那么這兩項工作就可以結合起來做，既節省企業的成本，也提升法律綜合實施的績效。其次，《意見》規定了約談告誡、公開曝光等制度，對重大隱患整改不到位的企業提出要依法采取停產停業、停止施工、停止供電和查封扣押等強制措施。這些措施，有的是《安全生產法》的要求，有的是市場創新的要求，如約談制度。再次，《意見》通過技術創新來解決監管的視野不足問題，要求“負有安全生產監督管理職責的部門要建立與企業隱患排查治理系統聯網的信息平臺，完善線上線下配套監管制度”，有利于發現隱患，并促進隱患治理的動態化。此外，事故調查處理有了改進機制。原來的事故調查，很多的強調追究責任，把人處理完就完了，沒有強調舉一反三。對于是否真正改正到位，沒有人去督查。現在《意見》規定了“事故結案后一年內，負責事故調查的地方政府和國務院有關部門要組織開展評估，及時向社會公開，對履職不力、整改措施不落實的，依法依規嚴肅追究有關單位和人員責任。”這個規定突出了以事故為工作導向完善安全生產監管監察體制、制度和機制的工作思路。

體制與機制

（一）以實效為依據，鞏固了“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的責任體制和機制

首先，在基本理念方面，習近平總書記在2013年7月18日中共中央政治局常委會上首次從中央層面提出黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的責任格局。后來，總書記在很多場合都強調安全生產黨政同責、一崗雙責、齊抓共管。天津港“8·12”事故之后，總書記在安全生產黨政同責、一崗雙責、齊抓共管之后，添加了一個“失職追責”的要求。三年多來，在國務院安委會和國家安全監管總局黨組的協調下，從各省級黨委、政府到縣級黨委和政府，都出臺了安全生產黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的文件。《意見》將“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”寫到黨中央、國務院的文件中，通過中央文件予以固定，是一個重大的政治創新和體制創新，說明習近平總書記提出的安全生產黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的理論經住了實踐的檢驗，發揮了重大的作用，成為各方面的共識，為下一步安全生產黨內法規的建設和國家立法的發展奠定了堅實的政策基礎。其次，在主要舉措方面，《意見》提出依法依規制定各有關部門安全生產權力和責任清單。目前，北京延慶區等地建立了完備的各級地方黨委和政府權力清單、黨委和政府分管領導權力清單、黨委各部門權力清單、政府各部門權力清單，解決了地方黨委和政府安全生產職責不清及部門之間安全生產職責不清導致的扯皮現象，為此，《意見》對這種成功的經驗予以了確認，明確了黨政領導分工，如黨委要干什么，人大要干什么，政府要干什么，政協要干什么，政府內部不同部門間職責如何分工等，在建立權力清單的基礎上，提出了匹配的“盡職照單免責、失職照單問責”，體現了獎勵和懲罰相結合的原則。

（二）以問題為導向，深入開展體制關鍵性改革

首先，《意見》對各方面極為關注的礦山安全監察監管體制和危險化學品安全監管體制改革，提出了改革方向和思路。在礦山監管監察方面，將整合煤礦安全監察和非煤礦山安全監管體制，將國家煤礦安全監察機構負責的安全生產行政許可事項移交給地方政府承擔；對于化學品監管體制改革，提出著重加強危險化學品安全監管體制改革和力量建設，明確和落實危險化學品建設項目立項、規劃、設計、施工及生產、儲存、使用、銷售、運輸、廢棄處置等環節的法定安全監管責任，建立有力的協調聯動機制，消除監管空白，這與各方面希望建立一個部門統一指導、協調和監督的“國家危險化學品監管局”的呼吁是基本一致的。其次，《意見》發揮了人大和政協的作用，提出“發揮人大對安全生產工作的監督促進作用、政協對安全生產工作的民主監督作用”，有利于動員社會各界積極參與、支持和監督安全生產工作。再次，針對責權利不匹配的現象，《意見》提升了安監部門的地位，要求把地方各級安監部門納入政府工作部門。由政府直屬部門到政府的工作部門，地方安監部門的重要性得到國家認可。《意見》還把安監局納入了行政執法機構，那么下一步關于統一著裝，車輛、經費、補貼等問題也可以得到順利解決，有利于安全生產工作的規范化，保護安全生產執法工作的積極性。此外，《意見》授權安監部門在立法和標準方面的統籌權力，即制定法律草案和安全生產標準的時候，安監部門要提出統籌的意見。安監部門既然是安全生產綜合監管的部門，那么就可以綜合地提出法律和標準立、改、廢的建議，有利于安全生產法律法規和標準體系的一體化和順暢化，防止部門立法分割的現象。

（三）以共治為目標，強化企業、行業和中介組織的安全生產作用

首先，《意見》明確了企業的安全生產主體責任，如“五到位”，即要求企業“建立企業全過程安全生產和職業健康管理制度，做到安全責任、管理、投入、培訓和應急救援‘五到位”，強化了企業的主體責任。其次，《意見》下放、取消了一些行政權力，健全了社會化服務體系，建立政府購買安全生產服務制度，發揮行業組織和中介機構的作用，特別是對中介機構建立了信用評價制度。這些措施有利于發揮專業機構和市場的作用，讓政府回歸監管，讓市場發揮調控作用。再次，《意見》突破《安全生產法》的規定，提出在一些領域開展安全生產保險的強制化，這是監管實踐的要求，也是2015年天津港“8·12”事故的深刻教訓。建議下一步修改《安全生產法》，在某些行業領域建立強制性的安全生產責任保險，在其他行業繼續鼓勵推行自愿性保險，有利于分散風險，保障企業長遠發展。

宣傳培訓和社會監督

（一）宣傳教育既抓住關鍵少數，也強基固本

首先，《意見》抓住了領導干部這個關鍵少數，既堅持安全生產黨政同責，還要求把安全生產監督管理納入各級黨政領導干部培訓內容。其次，重視在校和在職安全生產教育培訓，如要求建立完善中小學安全教育和高危行業職業安全教育體系。把安全生產納入農民工技能培訓內容。再次，重視企業和社會大眾的安全生產意識培育，如在企業安全生產培訓方面，強調“嚴格落實企業安全教育培訓制度，切實做到先培訓、后上崗”；在社會教育方面，提出把安全知識普及納入國民教育，推進安全文化建設，加強警示教育，強化全民安全意識和法治意識，體現了安全生產工作的全局性和重要性。這種相結合的方法既抓住了重點，又夯實了基礎，如果方法得當，會起到應有的效果。

（二）鼓勵社會參與和監督，引進民事和行政公益訴訟制度

在宣傳培育的基礎上，《意見》設計了社會參與和監督的制度。首先，《意見》提出建立安全生產“12350”專線與社會公共管理平臺統一接報、分類處置的舉報投訴機制。其次，《意見》參考環境保護民事公益訴訟和行政公益訴訟的做法，提出研究建立安全生產民事和行政公益訴訟制度。安全生產和環境保護都屬于公益性的公共安全事項，環境保護立法建立了社會組織提起環境民事公益訴訟的制度，全國人大常委會授權檢察機關提起環境民事和行政公益訴訟的權力。《意見》參考此做法，提出“研究建立安全生產民事和行政公益訴訟制度”，就是對安全生產工作格局的一個大改革、大創新。這項改革，可以讓社會組織、社會公眾和有關機關來起訴那些有重大安全隱患的企業，發揮社會公眾的群眾監督作用，有利于彌補政府監管的不足，提高安全生產監督的效率，實現安全生產多元共治。至于如何設計民事公益訴訟制度和行政公益訴訟制度，誰可以提起安全生產民事公益訴訟，誰可以提起安全生產行政公益訴訟，提起訴訟的前提條件是什么，是否可以合并公益訴訟，可以提出哪些訴訟請求，公益訴訟和私益訴訟如何銜接等問題，有待于進一步的研究和試點。

編輯 韓 穎