“三方”安全生產工作的職責界限在哪

吳楊云

前不久，在一次企業生產安全事故應急預案的評審會上，就什么是生產安全事故，政府安監部門、負有責任的有關部門、企業安全生產管理部門的職責界限是什么，引起了專家們的爭議。

被評審的企業是一家房地產開發公司，屬于工礦商貿行業。依據企業營業執照載明的經營范圍，企業主營業務為房地產開發，商品房銷售；自有房屋的經營管理；室內裝飾，具備三級開發資質。下設綜合管理部、財務計劃部、工程管理部、項目發展部、營銷部、項目管理部。另有控股子公司物業公司，現有人員64人，下設辦公室、客服部、工程部、保衛部、保潔部。

該企業《生產安全事故應急預案》危險性分析闡明，其生產經營活動可能存在的事故風險種類及其危害程度共有九類：一是坍塌事故，主要有建筑施工場地基坑支護、建筑拆卸工程、房屋維修、材料裝卸、搬運、儲存等生產場所，以及場地（包括圍墻）等。二是火災事故，主要有辦公區、物業小區居民所用的廚房燃氣爐、地下天然氣管道等。三是爆炸事故，主要有食堂、民居廚房燃氣爐等生產、生活場所。四是高處墜落事故，主要發生在公司房地產開發、防水保溫保潔裝修工程、房屋維修工程的高處作業。五是道路交通事故，主要存在于因公出差、臨時性道路運輸。六是機械傷害事故，主要發生在房地產開發建筑施工場地等使用機械設備進行作業的場所。七是觸電傷害事故，主要發生在發電機房、配電室、線路敷設、建筑場地臨時用電作業場所及生活用電。八是電梯事故，主要發生在公司、物業小區宿舍電梯作業。九是其他事故，指可能造成人員受傷（包括重傷致殘、輕傷事故）的事故類型，有車輛傷害、燒燙傷害、登高作業傷害、觸電傷害、物體打擊傷害等。

專家們看了應急預案事故分析后，提出了以下爭議：

爭議之一——房地產開發建設中可能存在的坍塌、物體打擊、高空墜落等三大類事故，是否屬于該企業安全生產管理的范圍？是屬于主體責任？還是監管責任？

如建設單位不屬于建筑施工安全的責任主體，那么發生建筑生產安全事故后，應急救援的主體就不應屬于該企業。

既然救援主體不屬于該企業，那么房地產開發單位在自身建筑施工項目發生生產安全事故后，需要啟動應急響應嗎？

爭議之二——物業小區的火災事故和物業小區范圍內的天然氣管道、居民廚房燃氣因泄漏發生的火災爆炸事故是否屬于企業生產安全事故。

爭議之三——物業小區的火災事故和物業小區范圍內的天然氣管道、居民廚房燃氣因泄漏產生的火災爆炸事故，企業因公出差、臨時雇傭的運輸車輛在道路上發生的交通事故，不屬于安全生產監管局管轄范圍。

物業小區的火災事故屬于公安消防部門監管，居民小區天然氣管道、物業小區的天然氣用戶的安全監管屬于城市住建部門監管，企業機動車輛道路交通事故屬于公安交通部門負責，均不屬于安全生產監管局管轄范圍。企業如在道路上發生交通事故，其應急處置、應急救援由事發地交通部門負責，企業根本插不上手。

以上爭議可歸納為三大問題：一是生產安全事故界定問題；二是綜合監管部門和負有監管責任的相關部門的責任界定問題；三是建筑項目建設單位與施工企業在項目安全生產管理方面的責任界定問題。

如何統一認識？只有通過學習新《安全生產法》，與2016年7月1日起施行的《生產安全事故應急預案管理辦法》來依法統一。

該企業的生產安全事故界定問題：根據新《安全生產法》第二條規定，在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位的安全生產，適用本法；有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的，適用其規定。也就是說，企業營業執照載明的經營范圍內的生產經營活動安全才屬于生產安全管理范圍。該企業另有控股子公司物業公司，其經營的物業小區的安全管理當然也屬于生產安全管理范疇，其發生的火災，天然氣管道、居民用戶的天然氣泄漏等事故，均屬于生產安全事故。

該企業物業小區天然氣使用安全問題、道路交通安全問題涉及綜合監管與相關部門的監管。國家對安全生產監督管理實行的是，政府領導，部門監管，企業負責，社會監督管理體制。地方各級政府安全監管部門對安全生產實行的是綜合監管，承擔安全生產綜合監管責任，依法行使綜合監管職權，指導協調、監督檢查有關部門和人民政府安全生產工作，監督考核并通報安全生產控制指標執行情況，監督事故查處和責任追究落實情況?？傊?，安全生產監督管理部門負責綜合監管，負有責任的相關部門在各自的職責范圍內對有關安全生產工作實施監督管理，其實質實行的是專業管理或行業管理。如交通部門主管交通安全，住建部門主管建筑安全和城鎮天然氣安全管理，公安消防主管本轄區內消防安全等。

房地產開發建設當中安全生產責任主體界定問題：根據《建筑法》規定，施工企業是建筑生產過程中安全生產的責任主體。建筑施工企業必須依法加強對建筑安全生產的管理，執行安全生產責任制度，采取有效措施，防止傷亡和其他安全生產事故的發生。建筑施工企業的法定代表人對本企業的安全生產負責。

《建筑法》還規定：“建設單位應當向建筑施工企業提供與施工現場相關的地下管線資料”“有下列情形之一的，建設單位應當按照國家有關規定辦理申請批準手續：（一）需要臨時占用規劃批準范圍以外場地的；（二）可能損壞道路、管線、電力、郵電通訊等公共設施的；（三）需要臨時停水、停電、中斷道路交通的；（四）需要進行爆破作業的；（五）法律、法規規定需要辦理報批手續的其他情形?！?/p>

另外，根據新《安全生產法》規定，生產經營單位應當與承包單位、承租單位簽訂專門的安全生產管理協議，約定各自的安全生產職責，對承包單位的安全生產工作統一協調、管理。根據《生產安全事故應急預案管理辦法》規定，生產經營單位主要負責人負責組織編制和實施本單位的應急預案，并對應急預案的真實性和實用性負責；各分管負責人應當按照職責分工落實應急預案規定的職責。

經過學習討論，大家認為，建設單位在建筑施工安全生產方面不是安全生產責任主體，而建筑施工單位才是安全生產責任主體。發生建筑施工生產安全事故后，建設單位應派出有關領導和救援小組協助施工企業救援，必要時啟動該企業一級響應，全力以赴協助施工企業進行事故搶險救援工作。

總之，生產安全不應以廠房為界，其真正的含義是企業營業執照載明的所有生產經營活動的安全工作，并包括其輔助生產活動。安全生產綜合監管就是統籌監管，就是對該企業生產經營活動的消防安全、交通安全、生產工藝安全、生產裝備安全、人員安全、工程質量安全的綜合監督管理，并指導協調、監督檢查企業有關部門安全生產工作，監督考核并通報安全生產控制指標執行情況，監督事故查處和責任追究落實情況。

學習貫徹新《安全生產法》與《生產安全事故應急預案管理辦法》，正確界定政府安監部門、負有責任的有關部門、企業安全生產管理部門三方職責，明確責任范圍，可進一步促進安全生產監管全覆蓋、無遺漏，抓要害、列重點；進一步明確綜合監管就是統籌監管；進一步推動三方主體責任的落實，使所有的安全生產工作實行歸口管理，統一協調，部門監督，分級管理，層層負責。

編輯 邊 安