完善農戶參與退耕還林的制度體系探討

彭院文+李木介+朗旺

摘要：指出了退耕還林政策的實施是解決國家水土流失、土地沙化等生態環境問題的重大舉措，涉及千千萬萬農民的切身利益。立足瑞麗市實施退耕還林政策的概況，探討了瑞麗市完善農戶參與退耕還林制度體系的措施，以助力退耕還林政策在瑞麗市的進一步全面實施。

關鍵詞：退耕還林；瑞麗市；農戶參與；制度體系；完善措施

中圖分類號：S7

文獻標識碼：A文章編號：16749944（2017）05010602

1引言

迄今為止，退耕還林工程是中國政策性最強、涉及面最廣、投資最多且農戶參與面最大的生態建設工程，農戶是其主體和直接參與者，瑞麗市實施退耕還林政策與農戶利益有直接關聯，站在農戶的角度完善其參與退耕還林的制度體系對創新后續的退耕還林政策、提高瑞麗市實施退耕還林政策的效果有重要意義。

2瑞麗市退耕還林政策實施概況

退耕還林工程是瑞麗市加強生態建設、加快農村產業結構調整和增加農民經濟收入的重大機遇，瑞麗市退耕還林工程于2002年開始實施至今，完成退耕還林5.9萬畝（退耕地還林1.9萬畝，宜林荒山荒地造林2.5萬畝，封山育林1.5萬畝），鞏固了退耕還林成果建設項目（2008～2015年實施），新造特色林6.455萬畝、優化樹種0.115萬畝、補植補種0.71萬畝、能源沼氣建設199口、節柴灶85眼、太陽能熱水器安裝989戶、技術培訓1.2萬人次、基本農田建設0.7萬畝。

自實施退耕還林政策以來，瑞麗市的農村勞動力流向發生巨大改變，農村勞動力紛紛向外轉移，加之退耕還林在保護生態環境的同時促進了瑞麗市區域經濟發展，增加了農民收入，這是長期實施退耕還林政策的必要保障。但農戶參與瑞麗市退耕還林工程的程度還有待進一步提高，完善相應的制度體系、構建農戶參與式退耕還林工程勢在必行。

3瑞麗市完善農戶參與退耕還林制度體系的措施

3.1完善農戶可持續的自我發展制度

農戶可持續自我發展制度的建立與完善有助于瑞麗市繼續擴充農民收入來源的渠道，實現持續的、穩定的農民多元就業，減輕農戶依賴土地的程度，從而提高農戶參與退耕還林的能力以及風險承受能力，保證農戶參與退耕的主動性、積極性及保持退耕行為的持續性。

一是設計并制定農戶持續利用資源的制度，因為農戶自我發展對農村土地資源的依賴程度還很大，通過持續利用資源的觀念的樹立，農戶能逐漸掌握持續利用資源的技術，提高利用和管理資源的水平，提高利用資源的產出率，從而可持續利用資源，促使農戶在自我發展方面實現可持續性；二是制定持續發展經濟的制度，持續發展經濟是瑞麗市農戶實現可持續性的自我發展的關鍵衡量標準及重要體現，只有促使農戶獲得持續性的經濟發展，才能最終實現持續性的自我發展，其對退耕還林的參與行為也才能可持續。所以農戶自身要主動在法律法規范圍內從事一些經濟活動，進一步豐富經濟來源渠道，依托多種經營、深化經營等方式持續發展農戶經濟[1]。同時，農戶自我發展制度的建立對政府配套保障制度的實施、工程利益的落實等有明顯的依賴，只有同步發展和完善，才能顯著提高瑞麗市退耕還林的農戶參與度。

3.2完善退耕后農民教育與培訓制度

瑞麗市需進一步針對退耕農戶強化職業教育、技術培訓，加快轉移農村的富余勞動力[2]。退耕還林政策的實施帶來大量剩余的農村勞動力，他們能否被有效安置、轉移不但會影響其提高收入，還對能否穩住退耕還林成果有關鍵性影響。所以務必要注意因退耕產生的轉移農村富余勞動力的問題。退耕農戶的勞動技能、文化素質等相對較低，在土地之外的其他崗位競爭方面處于劣勢，大多數退耕農戶變成農村剩余勞動力之后就難以再獲得新的就業機會。而解決退耕農戶難就業的問題的本質就在于加強建設農戶的自我發展能力，加強發展農村成人教育、職業教育，提高勞動力勞動技能、自身素質，幫助他們重新樹立就業觀念。

瑞麗市政府各部門則要持續加大就業培訓基金建立力度，完善農戶就業培訓制度。農戶就業培訓的費用嚴格按照政府補貼、農戶合理分擔的原則，免費培訓經濟特困戶；按照農戶的不同文化層次、年齡階段，有針對性地設計就業培訓內容，鼓勵退耕的農戶自覺參加就業培訓，要讓每一個退耕家庭至少有一個勞動力能有效掌握一門非農就業技能，提高農戶自身的就業競爭能力，從而解除瑞麗市退耕農戶因自身技術能力不足、文化層次偏低而造成經濟收入大幅減少的后顧之憂。

3.3建立完善多元化退耕后補償制度

退耕還林政策的實施能改善瑞麗市水土流失狀況，但農戶收入水平也因此受到影響，政府應給予受損者補償，主要包括兩種方式：一是直接補償，即國家直接補償退耕還林受損農戶，有直接的糧食補償以及現金補償，還包括社會補償，即由受益地區、部門和企業、個人提供給農戶的直接補償。以部門補償為例，退耕還林影響著農業、林業、牧業以及糧食、旅游、財稅、水利、企業等諸多部門、機構，它們在實施退耕還林政策時承擔的責任及所獲利益跟農戶相比是不同的。地方政府在退耕還林中可獲得國家投資、解決農民增收問題，以積累政績；糧食部門在退耕還林中可消化陳糧，慢慢解決歷史遺留的問題；而林業部門的責任最重、工作量最大，必要的經費卻相對缺乏，且經費虧空缺口會隨著完成的退耕任務越多而越大，義務、權利并不對稱。所以政府要協調各部門利益關系，調動各方主動性，這是部門補償的基礎。二是間接補償，由于退耕農戶地區差異大、涉及面廣、土地生產力不一，所以充分的直接補償較難，只依賴直接補償費的提高是難以滿足農戶需要的，所以可結合間接補償方式彌補退耕農戶的損失。間接補償主要包括給予退耕農戶優惠貸款、提供就業指導與幫助、給予技術援助、政策傾斜等，不過依托對產業的開發來發展區域經濟才是增加瑞麗市退耕農戶收入的長久之策。

3.4完善退耕還林后續產業發展政策

搞好后續產業是退耕還林成果得以鞏固的關鍵，而其核心在于增加農戶收入，解決農民生計問題。因此，瑞麗市政府應加強引導，完善對退耕還林后續產業的扶持政策[3]。一是加強資金扶持，重點扶持檸檬、西南樺、杉木、鐵刀木等林業產業發展，增強產業發展資金及后備專項基金，對因洪澇、干旱等嚴重自然災害導致苗木死亡或沼氣池建設、基本農田建設等損毀的，政府部門進行專項補助，及時補植、重建，保證退耕還林項目成效；二是合理調整后續產業布局，因地制宜做好產業發展規劃，優化種植業、養殖業布局，明確重點發展產業，并加強管理，鞏固建設效果；三是加強科技示范、指導，組織專業技術服務隊伍為廣大農戶提供科技服務，深入退耕區開展林果嫁接、病蟲害防治、林下種植、林下養殖等技術服務工作，隨時解答農戶的難題，在田間地頭滲透科技，滿足農戶需要。

4結語

瑞麗市在實施國家退耕還林政策的過程中應堅持創新機制，嘗試構建并完善農戶參與式的工程運行制度體系，包括自我發展制度、參與主體制度、教育培訓制度、多元補償制度等，同時將其真正付諸實施，以進一步激勵農戶有效地、持續地參與退耕還林工程，提高瑞麗市退耕還林工程的持續性、實效性，最終為解決生態環境問題、改善和保護生態環境提供保障。

參考文獻：

[1]朱長寧，王樹進.退耕還林、耕地約束與農戶經濟行為[J].經濟問題，2015（8）：86～90.

[2]崔方茹，支玲.基于農戶層面的退耕還林工程評價內容研究綜述[J].中國集體經濟，2016（36）：75～76.

[3]李國平，石涵予.退耕還林生態補償標準、農戶行為選擇及損益[J].中國人口·資源與環境，2015（5）：152～161.