社會治理視角下民辦社工機構與政府合作模式研究
——以安徽省“政社合作”為例

陳 瑞，孫 靜

（安徽師范大學歷史與社會學院，安徽 蕪湖，241002）

社會治理視角下民辦社工機構與政府合作模式研究
——以安徽省“政社合作”為例

陳 瑞，孫 靜

（安徽師范大學歷史與社會學院，安徽 蕪湖，241002）

近年來，政府購買民辦社工機構的服務蔚然成風。政府和民辦社工機構共同參與社會治理為實務界和學術界所認同，但現有的民辦社工機構與政府合作模式在運行中出現了不少問題。以此作為研究關注的焦點，結合安徽省的實地合作方式，從政府購買程序、民辦社工機構服務能力及社會對民辦社工機構認同度三個方面來反思，并從政府和民辦社工機構共同參與社會治理的角度來建構理論模型。基于社會治理視角的“政社合作”理想模型與現有的“政社合作”模式尚存一定差距，可根據理想模式對現有模式提出修正并指出其未來發展的路徑選擇。

社會治理；民辦社工機構；政社合作

2015年5月15日在北京召開的中國社會工作聯合會的理事會上，徐瑞新會長做工作報告時指出，中國社會工作現階段呈現出“提速發展、全面推進”的態勢。據不完全統計，中國民辦社會工作服務機構已達3 500多家，社工專業人才40多萬。[1]2015年僅安徽省民辦社工機構已增至80家。[2]2016年3月4日，《政府工作報告》又一次提到加強和創新社會治理，依法規范發展社會組織，支持專業社會工作、志愿服務和慈善事業發展。[3]由此可見，在政府的大力支持下，專業社會工作取得了快速發展，在政社合作的路徑下我國民辦社工機構數量日益增長。但政社合作的現狀如何？未來發展趨勢如何呢？基于以上問題的思考，本文擬從社會治理視角，結合資料分析與實地觀察，對當前我國民辦社工機構于政府合作模式進行分析與反思，并從中梳理出未來“政社合作”模式發展的路徑選擇。

一、政府購買民辦社工機構服務的理論探索

隨著我國經濟社會的快速發展，政府越來越注重為民眾提供多元化的公共服務以滿足需求，同時對政府提供服務的能力卻有了更高的要求。引入民辦社工機構，政府和民辦社工機構基于實現共同的公共目標而采取依賴性合作，是構建服務型政府的和提升社會組織服務能力的重要選擇，也是我國公共管理的未來方向。本文依托政府購買民辦社工機構的兩大理論——新公共管理和合作治理理論作為理論框架進行研究探索。

(一)新公共管理對政府失靈的探索

20世紀八九十年代，伴隨著傳統的行政模式黯然失色，政府機構臃腫，財政危機加劇，行政效率低下等“政府失靈”，帶來的弊端迫使發達國家和眾多發展中國家進行了政府職能性改革，新公共管理運動應運而生。新公共管理主張重新定位政府角色，是“劃槳”還是“掌舵”，即區分政府作為服務購買者和服務提供者的角色，認為政府的角色應是“掌舵”，是服務的購買者，市場和社會是服務的提供者。為提高社會服務的總體水平，政府應該通過購買社會組織服務推行公共服務社會化。

新公共管理推行公共服務社會化的主要路徑表現在三方面：一是打破政府提供公共服務的壟斷地位，實行政府業務合同出租，通過訂立合同條款和公開招標程序將服務外包給市場和社會，降低政府財政支出；二是授權，通過向承包公共服務的社會組織授權，讓社會組織自我管理運營，提高服務質量；三是實行全面質量管理，關注產出和結果，即明確公共服務的目標，對最終的結果予以測量和評估，對達到目標的機構、組織實行獎勵。[4]新公共管理探索的路徑在安徽省典型的案例為，近年來安徽省民政廳每年都向民辦社工機構購買公益慈善類項目，如為留守兒童服務的“成長相伴項目”和為社會救助群體服務的“共享陽光”項目。

(二)合作治理探索

20世紀80年代，伴隨著非政府組織以及各式各樣的社會力量的出現，社會發展呈現多元治理主體迅速生成的局面。[5]與新公共管理不同的是，新公共管理推行公共服務社會化，治理主體為政府，主張政府賦權，政府為解決政治目標購買服務；合作治理推行公共服務民營化，治理主體多元化，主張合作共治，多方參與即不同治理主體在協同協商的基礎上，基于共識而進行的對相關事務的管理。合作治理不是政府單一的職責或者權力，它強調多方的平等參與以及協商、共識的達成。

合作治理的實現路徑主要表現在三個方面：一是要基于公共利益，從公共利益原點出發開展廣泛的合作，目的是服務于公共利益；[6]二是樹立平等參與的理念，明確政府不是治理的中心，多元參與的社會組織也不在邊緣，政府不是規則的制定者，社會組織要增強自主性和社會責任感；[7]三是應用協商的方法來解決問題達成集體決策。協商的行為表現為參與者公開地共享解決問題的信息和知識，收集各方信息，在決策之前周全地考慮所有的信息。協商的過程往往以對話為特征。[8]合作治理實現的路徑在安徽的典型案例是：開展“三社聯動”項目，開展政府和行業組織交流會，對話協商解決公共服務問題，如公益文化交流會、低保核查交流會。

二、當前安徽省“政社合作”模式存在的問題

政社合作，即政府與社會組織合作。本文所指的“政社合作”模式是我國本土化的實踐機制，類似于安徽省這類依托政府購買民辦社工機構服務項目，以推進政府與民辦社工機構合作的實踐機制。

(一)安徽省的“政社合作模式”

2016年3月1日在安徽省召開了社會工作協會第三屆第二次理事會議，省民政廳孫邦平副廳長在講話中提出了“以項目推進工作”來促進政社合作發展的理念。基于此，筆者對安徽省民辦社工機構近年來的運作機制進行了回顧和梳理，將安徽省民辦社工機構的運作歸納為“以項目推進工作的政社合作模式”，模式運行歸結為以下兩種機制：一是政府購買服務機制；二是三社聯動機制。安徽省這兩種機制都是以項目服務為前提的，無論是直接的購買社工服務項目，如“成長相伴留守兒童社工項目”“共享陽光社會救助群體社工項目”“三社聯動示范項目”，還是各個社區自己開展的三社聯動項目，雖然整體上都是依托項目開展政社合作，但是這兩種在運行機制上還是有區別的。

政府購買服務機制，即政府為社會治理主體，政府是“掌舵”的角色，而民辦社工機構只是社會治理的參與者。政府將公共服務通過項目招標的形式投放到民辦社工機構，并且政府主要監督、掌握著民辦社工機構的服務質量，表現為政府購買第三方督導服務在項目執行中進行督導，在項目結束后進行督導團測量評估。這里政府購買督導服務也是政府購買服務的一種，是整個機制運行不可或缺的一部分。此時民辦社工機構扮演“劃槳”的角色，根據項目的目標和評估的標準自我管理運營，做好服務是他們的職責和義務。

而三社聯動機制主要為社區治理模式，是以社區為平臺，社區、社會組織、社會工作者三方多元主體的平等參與社會治理，不再是政府單一的治理主體。針對社區治理的共同議題，進行統一聯動。當然不同的議題，聯動方式也不一樣。若是行政類議題，就由社區主導，社會組織和社會工作者協同；若是居民間公共關系問題，就由社會組織和社會工作者主導，社區協同；若是社會救助群體，由社會工作者主導，社會組織和社區協同。而關于對話的方式，安徽省的社區一般選擇召開“社區茶館會議”進行討論協商議題。這種實踐機制方便靈活，操作性強，不僅能夠有效及時地解決社區公共問題，還有利營造良好的社區治理氛圍。

(二)“政社合作模式”存在的三類問題分析

在安徽省以項目推進工作的“政社合作”模式下，安徽省政社合作取得了一定的成果。2015年安徽省民政廳購買社會工作服務，確定愛佑童心實施項目、三社聯動示范項目、公益組織家園項目、共享陽光社工項目等10個項目，安排項目資金962萬元。①但在實際操作中該實踐機制也存在一些問題。

1. 政府購買服務程序存在偏差

這樣的師生共生共長，并不繁瑣復雜，相反非常簡單，正所謂“大道至簡”。它只需要從孩子的角度進行教學就好了。

政府購買服務是安徽省政社合作的主要運行機制之一，政府購買服務的結果將直接影響著服務產出。安徽省“政府購買服務”經過多年的摸索和借鑒其它地方經驗，已經形成一套較完整的程序：首先政府將需要購買的公共服務項目相關信息發布于公眾平臺，一般為民政官方網站；接著符合條件且有意愿申請的機構可填寫項目申請標書；當形成有效標(有效標是指被競標至少有兩家民辦社工機構參與競爭)時，政府聘請社會工作專家(一般由高校專業社會工作老師和經驗豐富的社工實務人員)組成專家評審團對競標機構從機構專業能力、機構以往項目經驗、競標經費預算等進行評估；最后政府和中標的民辦社工機構簽訂服務購買合同，機構履行合同。安徽省采用的是公開招標，這保證了各個民辦社工機構可以參與競爭的可能性，但在筆者看來程序的公正性有所缺乏。根據安徽政府購買服務的程序，一般具有往年承接項目經驗的民辦社工機構憑借著項目服務經驗和以往項目良好的審核評估結果更容易拿到項目。筆者所在的H機構連續兩年承接了安徽省民政廳的“共享陽光”社會救助群體項目。這容易形成壟斷性競爭，對那些新興機構來說明顯是不利的。

2. 民辦社工機構服務能力欠缺

由于我國社會工作還處于起步發展階段，民辦社工機構雖然近年來大規模增加，但是對于缺位很久的市場來說，仍然是發育不足的新生事物。一般而言，民辦社工機構能力欠缺表現為“先天不足”和“后天畸形”。民辦社工機構產生方式一般是“政府發起，政府運作”和“民間發起，民間運作”。[9]前者是“自上而下”成立，本質是政府職能部門的延伸，這樣的機構在成立之時就缺乏專業人才隊伍造成能力的“先天不足”。由于掛靠政府，對于體制內政府購買服務，他們更具有競爭優勢，在政社合作時更容易得到政府青睞，造成強依附性，缺乏獨立性和自主性，服務很難得到創新和突破，機構易出現同質性較強的“后天畸形”低服務能力。而“民間發起，民間運作”的民辦社工機構在資金和政策相對稀缺的情況下，本身和政府間合作就是弱自主性，形成“先天不足”，在這種“先天不足”的情況下，機構為了獲得更多的資源支撐自身的發展，出現了壓縮經費預算、受政府控制性較強的“委曲求全”狀態，甚至形成了雇傭和被雇傭的關系，造成“后天畸形”的局面。顯然無論是自上而下還是自下而上成立的民辦社工機構在能力上都需要調整，關鍵在于和政府間合作關系的調整。

3. 社會對民辦機構認同度不高

受我國傳統政治文化影響，民眾對政府組織接受程度普遍高于接受民辦社工機構，他們一般相信只有政府才是為民眾提供公共服務的，再加之民辦社工機構也是新興事物，民眾對民辦社工機構幾乎沒有了解。[10]當然這種現象在我國也具有普遍性，連社工認知度達到全國領先水平的廣東也常常面臨這樣的問題。有研究發現，雖然機構經常推出一些宣傳活動和免費服務，但這對有些群眾來說是新鮮的東西，由于觀念的僵化和思想上的落后，對于這樣的免費服務還無法理解和接受。就算勉強接受后，有群眾覺得這種免費服務毫無用處，只是簡單的做些善事罷了。[11]這對機構開展專業服務有很大阻滯。筆者作為H機構的一名社工，對接一位精神障礙的服務對象小華，由于服務對象及其家人對社工專業以及社工機構不了解，筆者在前期和服務對象建立關系時出現很大困難和反復。初次預約探訪時，接聽電話告知我們不在家，第二次打電話預約探訪時間，服務對象小華的母親告知我們“沒有空和你們大學生浪費時間！”后來通過社區居委會溝通，讓社區居委會告訴服務對象及家人我們的身份以及服務，第三次終于成功入戶。但由于服務對象對機構服務存在誤解，認為機構和筆者代表的是政府，服務對象的母親見到筆者就開始哭訴服務對象及其家庭的不幸與艱辛，需要政府提供幫助。筆者解釋說，自己并不代表政府，但可以鏈接資源為他們提供服務，服務對象立馬變臉拒絕，表示懷疑筆者及筆者所在服務機構的能力，筆者現場舉例證明機構曾經服務過的成功案例，服務對象的母親也以需要做飯沒有時間聊天為由讓筆者以后再來。在筆者第四次電話預約入戶訪談時，對方直接說不需要也不再讓筆者上門入戶，并揚言再來就放狗咬，筆者頗為無奈。上述經歷體現了民眾對民辦社工機構的不認同，直觀反映了社會治理中政府和第三方社會組織共同治理的理念并沒有深入到民眾中去。目前，安徽省合作治理層面的發展需要深入實踐，以此為突破口，下文將從社會治理視角再探析我國民辦社工機構與政府的合作模式。

三、社會治理視角下民辦社工機構與政府合作模式的路徑選擇

(一)社會治理視角下“政社合作”的理想模型

基于社會治理理論，根據政府和民辦社工機構在社會治理中的合作性②，筆者嘗試構建了社會治理視角下民辦社工機構與政府合作的四種模型，見下圖1。

筆者擬將以上理論模型構建與安徽省“政社合作模式”具體實踐相結合，嘗試對我國當前民辦社工機構與政府合作的運行機制進行分析，并在此基礎上提出“政社合作”的路徑選擇。

(二)四種理論模型及其未來發展的路徑選擇

第一種：機構合作性弱，政府合作性弱。這種情況一般是民辦社工機構剛剛萌芽，并未形成一種社會力量，且此時政府還是管理型政府，公共服務和社會服務可能都是政府在包辦；民辦社工機構也毫無自身專業能力可言，民辦社工機構作為第三方參與社會治理合作中去更是無從談起，民辦社工機構作為新事物也無法得到社會認同，這種“先天不足”的生長環境，往往會加速民辦社工機構的“夭折”。這時政府需要做的是放下管理的模式，從管理型政府向治理型政府轉變，同時不要打壓民辦社工機構的成長；而此時民辦社工機構也要增強自身抗逆力，提高自身專業服務能力，發展壯大機構。

第二種：機構合作性弱，政府合作性強。這種情況一般是處于第一種向第四種的過度狀態，政府在這時候已經轉換了職能，由管理型走向治理型并且開始放權，向社會第三方購買服務。但這時的社工機構可能出現兩種情況：一是自身能力欠缺，機構內部建設不完善，無法承接政府購買的服務參與到社會治理中去；二是這時候機構也許具有較強的專業能力，但與政府的合作低。對于第一種情況建議政府繼續鼓勵購買服務，民辦社工機構通過專業化建設提高自身服務能力，讓自己可以承接起服務。對于第二種情況則強調政府購買服務的程序公正性，政府購買社會服務項目應該進行標準化、程序化評估，盡量讓所有的機構都可以參與競標，給予“草根機構”、新興機構更多機會，讓評選有章可循，做到公平公正具有說服力。

第三種：機構參與社會治理合作性強，政府社會治理合作性弱。這種情況與第二種情況同樣處于過度狀態。需要說明的是第二種、第三種合作模型在現實實踐中不會完全涇渭分明，易出現交叉存在。但這都屬于政社合作相互磨合的一個過程。第三種模型政府還處于社會管理職能方式，但民辦社工機構自身能力建設已經達標，社會治理參與能力也是呼之欲出。可政府依然對民辦社工機構管控嚴格。這也就對應了新公共管理政府購買服務探索，政府是社會治理主體，民辦社工機構參與治理合作性低帶有強依附性，有的民辦機構為了獲得政府資金、政策的支持犧牲自主性，在專業服務商無法取得突破。對于這種情況，建議政府要以包容的態度鼓勵民辦社工機構參與到社會治理中來，多與民辦社工機構對話交流，了解機構發展的困難主動為其提供幫助，為民辦社工機構營造一個良好的外部環境；而且民辦社工機構在提升服務質量的同時要做好自己的品牌，注重自己的社會效應，增加自己的社會認同度，讓民眾熟知并認可民辦社工機構。

圖1 四種理想模型

第四種：機構參與社會治理合作性強，政府社會治理合作性強。這是民辦社工機構和政府合作最理想的狀態。此狀態反映的既是雙方平等參與社會治理，公共服務由政府和民辦社工機構協商共同解決，互相信任，政府依賴機構的力量，機構有很強的自主性政府為機構服務買單，機構為政府解憂，政府和機構形成“手牽手伙伴”關系。此刻最需要的是社會對政府購買服務、對政府和民辦社工機構合作治理的認同。安徽省“政社合作模式”機制的初衷就是希望構建成這種理想狀態，從安徽省政社合作的實踐機制朝向來看，也是與這類理想模型高度對應。但是要達到這種理想狀態還需要政府和民辦社工共同努力，提高雙方的合作意愿以及完善合作方式。

總之，從社會治理角度來看安徽省“政社合作”是政府和民辦社工機構共同參與社會治理的真實案例，雖然并沒有達到民辦社工機構和政府共同參與社會治理的最佳理想狀態，但也是以之為基礎的，是未來政社合作發展的方向。根據理想模型分析，只有政府和民辦社工機構合作性都提高時，我國民辦機構承接政府購買項目才能達到理想狀態。

注釋

①此數據為作者調研所得。

②這里的合作性指的是合作意愿以及合作方法，合作方法包括政府購買服務、政府與民辦社工機構共同平等合作治理。

[1]中新網. 我國民辦社工機構已達3 500家. [EB/OL]. (2015-05-15) http：//www.chinanews.com/gn/2015/05-15/7279947.shtml.

[2]民政部. 安徽省民辦社會工作服務機構增至80家[EB/OL]. (2015-06-03). http：//mca.gov.cn/article/zwgk/dfxx/ttxx/201506/ 20150600828401.shtml.

[3]李克強. 2016政府工作報告[EB/OL]. (2016-03-05). http：// news.xinhuanet.com/fortune/2016-03/05/c_128775704.htm.

[4]黃新華. 新公共管理： 面對市場失靈與政府失靈的新選擇[J].理論與現代化, 2001(5)： 80-84.

[5]張康之. 合作治理是社會治理變革的歸宿[J]. 社會科學研究, 2012(3)： 35-42.

[6]張康之. 走向合作治理的歷史進程[J]. 湖南社會科學, 2006(4)：31-36.

[7]侯琦, 魏子楊. 合作治理——中國社會管理的發展方向[J]. 中共中央黨校學報, 2012(2)： 27-30.

[8]蔡嵐. 合作治理： 現狀和前景[J]. 武漢大學學報, 2013(5)： 41-46.

[9]邵青. 民辦社工機構承接政府購買服務： 實踐、困境與創新[J].求實, 改革與發展, 2012(4)： 51-54.

[10]楊梨. 政府購買服務：民辦社工機構的困境與對策[J]. 社會工作與管理.2014, 14(2)：28-33,97.

[11]趙光榮. 社會工作機構發展的困境研究——基于東莞市個案研究[D]. 長沙： 湖南師范大學, 2013.

(文字編輯：鄒紅 責任校對：王香麗)

A Study on the Cooperation Mode between Private Social Work Organizations and Government from the Perspective of the Social Governance: Taking Government-Social Work Organization Cooperation in Anhui Province as an Example

CHEN Rui, SUN Jing
(College of History and Sociology, Anhui Normal University, Wuhu, Anhui, 241002, China)

In recent years, it’s been a trend for government to purchaseservice from private social organizations. That government and private social work organizations jointly participate in social governance is advocated by practical and academic circles. However, there are many problems in the operation of the existing governmentsocial work organization cooperation mode. Taking this as the focus of the research, and combined with cooperation practicein Anhui Province, this paper makes reflections from the three aspects of the government buying procedure,serving capacity of private social work organizations and the social identification of private social work organizations and construct a theoretical model from the perspective of joint participation in social governance for government and private social work organizations. There is still discrepancy between the existing government-social work organization cooperation mode and the ideal one, based on which corrections and future development trends of the existing model can be pointed out.

social governance; social work organizations; government-social work organizationcooperation

C916

A

1671–623X(2017)02-0078-05

2016-07-16

陳瑞(1992— )，女，漢族，碩士生，社工；主要研究方向：社會工作行政，社會工作實務。

陳瑞，孫靜. 社會治理視角下民辦社工機構與政府合作模式研究——以安徽省“政社合作”為例［J］.社會工作與管理，2017，17(2)：78-82.