城市公用事業公私合作模式風險分擔機制研究

黃成+袁淑玉

中圖分類號：F490 文獻標識碼：A

內容摘要：城市化速度的不斷加快，使得城市公用事業建設資金缺口日趨增大，土地財政難以為繼。為加快城市化建設進程，政府逐步引入社會資本，以公私合作（PPP）的模式進行基礎設施建設。其中，以歸責機制和契約安排為分析維度，構建合理有效的風險分擔機制是保證公私合作的基礎和核心。同時，為了避免因公私合作所造成私人部門的壟斷行為，政府應當對公用事業產品的價格、質量與準入進行有效規制。

關鍵詞：城市公用事業 公私合作（PPP） 風險分擔 歸責明確

引言及相關研究概述

當前我國新型城鎮化建設已進入深化改革的重要階段，基礎設施建設資金需求巨大，而傳統政府主導的融資渠道單一，土地財政難以為繼，城鎮化建設資金缺口日益倍增。為了支撐城市化快速發展的需要，政府逐步引入社會資本，采用公私合作（PPP）模式，積極參與到公用事業的建設。PPP模式（Public Private Partnership，縮寫為PPP）即政府公共部門與私人企業合作伙伴模式，指政府公共部門通過授權或簽訂協議，委托私人部門代為設計、建造及運營某基礎設施或代為提供某項公共服務。公私合作（PPP）模式有效緩解了政府財政負擔，加快了城市化進程，但城市基礎設施和公用事業投資額度大、回報期長，且存在經濟風險、經營風險、市場風險等一系列風險。因此，構建合理有效的風險分擔機制是保證公私合作的基礎和核心。

相較于一般競爭性產業，城市公共事業兼有供給公共性和企業性兩種矛盾的特性：公共性以公益性和普遍服務為出發點，由政府保證供給；企業性表現為城市公用事業存在盈利性，從而為民營企業等市場主體的進入提供了可能。縱觀全球公私合作50年發展歷史，城市公用事業公私合作可通過提高城市公用事業運作效率、創新融資模式、減輕政府財政負擔三方面推動城市公共事業的建設與發展。首先，城市公用事業運作低下的原因在于公有產權制度的弊端。競爭機制與私人產權的引入將有效解決該難題。學者Buse（2000）將公私合作視為傳統公用事業服務供給的治理工具，把公私合作定義為公共治理與市場治理之間的“第三種治理出路”；其次，由于公用事業的國有壟斷運營模式，導致公用事業的基礎設施建設、運營、管理各項費用均由政府承擔，政府財政負擔不斷加重。公私合作背景下，政府可通過BT、BOT等融資方法吸引私人部門參與公用事業的建設與運營，極大的拓寬了政府融資渠道；另外，公私合作在有效減輕政府財政負擔的同時，還可以發揮私人部門的運營效率優勢，能夠實現資金的價值。

從我國實際發展狀況來看，公用事業公私合作失敗案例眾多并且具有典型性（見表1）。亓霞（2009）通過對我國PPP失敗項目的案例分析得出：公私合作的失敗與政府違約、決策失誤、腐敗、法律變更等政府行為有關。即在公私合作過程中，政府不能將風險全部轉移給私人部門，也需承擔一定風險發生的責任。Bahar（1990）也曾指出：公私合作項目并不是將風險全部轉移至私人部門，其核心是項目參與雙方制定“風險共擔機制”，保證項目的公平性。這也從側面反映了建立公私合作“風險共擔”機制對PPP項目能否最終成功的重要性。

公私合作風險清單分析

Rutgers（1996）通過研究提出：對于城市公用事業而言，公私合作的“風險共擔”原則應當遵循風險控制能力較強的部門控制并承擔相應的特定風險。因此，對公共事業公私合作項目存在的風險進行有效識別，并通過各主體與識別出的風險進行層級關聯，是建立公用事業公私合作“風險分擔機制”的當務之急。通過對表1我國公用事業公私合作失敗項目的分析，總結出我國公用事業PPP項目存在包括：政府決策風險、項目唯一性風險、政府履約風險、環境安全風險、項目執行風險、第三方延誤風險或配套不足風險、政府監管風險。

（一）政府決策風險

政府決策風險的產生是因為政府缺乏實踐經驗所引起，在項目的選址、運營、決策發生失誤，屬于PPP項目潛在風險因素。比如廣州番禺垃圾焚燒項目中，政府存在明顯的選址錯誤以及城市規劃錯誤，待建垃圾焚燒廠與周圍居民存在明顯利益沖突。以解決該市垃圾總量造成垃圾圍城的困境而選擇建造垃圾焚燒廠為出發點，但忽略了垃圾焚燒產生的毒害氣體對周圍居民健康的影響，最終該項目在群眾的反對聲中被迫取消。廣東廉江供水項目政府決策錯誤表現在沒有依照城市實際情況出發，要求購水量不少于6萬立方米。但通過實際調查廉江市年需水量僅有2.6萬立方米，與合同約定相距甚遠，造成合作企業巨大損失，因此導致該項目最終失敗，并被政府回購。

（二）項目唯一性風險

項目唯一性風險產生原因是政府在與一個私人部門簽訂項目之后，又允許另一個私人部門新建類似項目的行為。新建的項目會導致市場需求與價格發生改變，打破原有市場平衡，與舊項目形成商業競爭，造成舊項目開發企業的效益降低。如昆明五華垃圾焚燒廠，在政府規劃初期只有該企業一家獲得特許經營權處理昆明市垃圾。但在隨后5年時間，昆明政府陸續新建5座垃圾焚燒電廠，造成五華垃圾焚燒廠“吃不飽”現象，經濟效益直線下降。梧桐山隧道項目也是一個典型的項目唯一性風險，該隧道在建成后設置過路費，但由于過路費較高遭到市民投訴，政府協調未果情況下，重新招商引資開辟另一條隧道，二者形成競爭關系。最終，原項目開發商因收費受到抑制，不得不放棄該隧道的經營權。

（三）政府履約風險

政府履約風險是指政府部門在與私人部門簽訂合同之后，政府拒絕履行或者部分履行合同中雙方明確的責任與義務，造成私人部門經濟損失的行為。在實際中，政府履約風險產生主要是由于政府拒付或者延付費用、單方面更改條款、設施配套供給不到位等行為。例如在長春匯津污水處理廠項目中，在項目僅僅運行兩年之后，長春市政府以違反了國務院規定的《中外合資經營企業法》中的內容為由，單方面發出合同廢紙決議，并停止對其支付污水處理費。再比如在海南中油昆侖港華燃氣項目中，政府與港華簽訂了一份30年的特許經營權合約。但在鋪設燃氣管道之前，該城區總體規劃已經發生改變，已被劃分為商業用地，施工無法展開，申請該規劃改變用地的土地建設許可證未果后，政府以長時間沒有進行實質性投資而將特許經營權收回，導致二者對簿公堂。

（四）環境安全風險

環境安全風險在公私合作項目進展過程中產生，主要是因為設計規劃錯誤、技術生產失誤造成的環境污染的負外部性事件。環境安全風險主要發生在城區垃圾焚燒與污水排放項目，表現在垃圾與污水在運輸、存儲、排放等過程中因技術不過關或人為操作失誤而導致污染物外泄情況。垃圾在運輸與存儲過程中會生產惡臭味，而且容易滲入到地下污染地下水，同時垃圾在焚燒過程中會產生粉塵以及毒性氣體，如處理不當將會造成十分嚴重后果。正如廣州番禺垃圾焚燒項目，自項目待建以來，附近居民就對垃圾場選址以及垃圾處理方法產生異議，該項目的潛在環境安全風險會給居民的身心健康造成重大威脅。

（五）項目執行風險

項目執行風險是因為特許經營權設計不當，與原有計劃有較大偏差，使項目在執行中存在困難進而給項目投資人造成經濟利益損失。在經濟驅動與傳統政府政績考核背景下，政府對合作項目的預測往往過于樂觀，為了吸引私人部門投資人，會在合同中許諾政府最低購買量或最低購買價，一旦發生預測偏差，將會造成巨大的經濟損失。如廣東廉江供水項目，政府與供水企業僅第一年購買用水量6萬立方米，而當年該市的用水總量只有2.6萬立方米。如若，廉江市自來水公司第一年就將虧損2400多萬元，隨著項目執行年限增加，虧損額也將日益增加。

公私合作風險歸責及層級關聯

（一）公私合作不同層級風險歸責

Hastak（2000）將PPP項目風險因素按照國家級風險、市場級風險、項目級別風險三個層面進行劃分。其中，國家級風險由一個國家的政治背景、制度政策、整體宏觀環境所決定，包括：法律法規、政府執行能力、政府監管體制等方面。國家級風險是公私合作的根源性風險，是影響公私合作是否成功的關鍵因素。市場級風險一般是由國家級風險引發，屬于伴隨性的風險，并通過項目經營主體的行為所導致。市場級風險大多數情況下只改變私人部門的收益，而并非項目終止的主要因素。項目級風險屬于結果性風險，該風險一旦發生，公私合作項目必然終止，國家級風險與市場級風險均可引發項目級風險。根據Hastak的劃分原則，筆者整理出我國公共事業公私合作風險因素的層級邏輯關系，如圖1所示。

根據圖1的PPP項目風險層級邏輯圖可以看出，國家級別根源性的風險往往來自于政府的行為。在城市公共事業公私合作中，政府是項目的發起人，也是項目合約框架約定的主要人，理論上也應當對項目根源性風險進行負責。因此，如何規范政府在公私合作中的行為是規避國家級風險的根本方法。第一，政府應當在公私合作中體現參與雙方公平原則，應對項目的決策、購買、合同的管理等細節進行公開透明；第二，建立完善的公私合作法律體系，實現有據監管；第三，創新公私合作制度環境，敢于以不同的新方式尋求合作，充分發揮出公私合作的優勢，營造出良好的公私合作氛圍。

市場級風險與政府、第三方機構、私人企業都相關聯，其中項目唯一性風險與第三方延誤風險的責任主體都比較單一，前者因為政府的決策改變，將新的競爭主體引入到市場中，使其特許經營權發生改變，后者是第三方原因，造成市場格局的改變。配套不足風險責任歸屬則較為復雜，它是由上下游一系列的復雜產業鏈共同導致，當其中一環出現問題可能導致后續產業發生違約行為，因而其責任主體較為模糊。

項目級風險歸責更為復雜，因為國家級風險與市場級風險都有可能導致項目級風險發生，所以其責任主體相對國家級主體和市場級主體較為模糊。其中的環境安全風險可能與公共部門、私人部門的行為有關，表現為私人部門不按照規定任意排放污染物，或公共部門違約在先，而私人部門無法進行原有方式處理進而引起環境污染。項目執行風險同樣歸責主體難以確認，在項目執行過程中，公共部門與私人部門都有可能采用錯誤決策，導致執行偏差，造成損失。

（二）公私合作風險主體關聯

根據圖1，可以將潛在的風險因素與項目參與方進行關聯，并得出風險主體關聯圖（見圖2）。從圖2可以看出，我國PPP風險產生主體較為集中，在8個風險因素當中，公共部門即政府承擔6個風險職責，私人部門即私人企業需承擔3個風險職責，第三方部門即包括上下游產業鏈需承擔1個風險職責。值得注意的是，由于有些風險因素主體不明確，一般具有多個歸責主體。另外，公共部門不僅承擔的責任風險較多，并且大多數涉及國家級風險，這充分說明了公共部門即政府在公私合作項目中具有能夠決定項目最終是否成功的作用，因此相對于其它主體，政府對項目更具有可控性，對風險的把握能力也更強。私人部門風險因素關聯圖包括：配套不足風險、項目執行風險以及環境安全風險。風險大部分屬于市場級風險，相比公共部門其對風險的把握能力較差，并且項目執行風險與環境安全風險是與公共部門共同承擔的風險因素。第三方部門相比于公私合作項目參與主體所需承擔的風險責任相對較少，只有第三方延遲風險，在項目風險的可控性上比較容易。

公共事業公私合作風險分擔機制規制

根據PPP項目風險因素關聯圖，得到公私合作參與主體的風險承擔責任歸屬，發現政府在整個項目中起到決定性作用。因此，應在城市公共事業中適當引入政府的規制政策，適當加強公用事業的競爭性，破除公私合作的壟斷性特征，增強社會公益性的職能。綜合私人部門的運營效率與公眾利益角度來看，對公共事業公私合作的風險分擔機制規制應當從維持社會公益效率、確保公共產品的供給、擴大正向外部性三個方面來進行規制，政府最終的規制目的也是實現這三方面的動態協調。因此，維持社會公益效率對應公用事業價格規制、保持競爭，確保公共產品供給對應市場準入規制，擴大正向外部性對應公用事業產品質量規制。

（一）公私合作背景下價格規制

公用事業產品的價格是與公眾利益最為相關的因素，過高的價格會降低社會總效益，但過低的價格會對私人投資部門造成虧損。因此，建立一個合理的價格機制將有利于公私合作的順利進行。

第一，要明確私人部門的價格成本邊界。以城市供水系統為例，供水廠從采集水源，進行一系列的消毒處理，再到管道運輸，以及污水排放處理，形成了一個完整的城市供水系統。政府應當對各大供水廠實際費用支出情況，進行統計分析。綜合當地所有供水廠每一個環節的平均支出費用，訂立一個參考成本費用標準，在此標準之上定義一個合理的供水價格，平衡公眾與私人部門的利益；第二，設定合理的激勵制度，保證公用產品服務的普遍性。政府在設定公用產品價格基礎之后，必定會對公用事業運行產生一定的消極影響。因此，要解決私人部門的消極生產，激發私人部門的運作效率；第三，對公用事業進行合理的財政補貼。公用事業的公私合作決定了該產品具有公益性和企業性，為了保證私人部門能夠提供更加優質的產品與服務，政府要對公用產品進行一定的價格補貼。

（二）公私合作背景下準入規制

準入制度的規制可以保證公用事業公私合作形成良性的競爭市場，以便更好為社會進行服務。準入制度的規制重點應當圍繞準入多少私人部門、由哪些私人部門準入以及這些私人部門如何準入三方面。

第一，合理規劃準入數量，發揮規模效益。由于歷史原因，我國的城市公用事業管網布置存在布局混亂、效率低下、重復投資等缺點。政府應當根據當地實際情況將公共事業產能過剩與產能不足的企業進行統計劃分，采用橫線縱向分割與合并的方式，通過資源整合將產能過剩行業進行拆分，對于產能不足產業進行合并，實現模塊化運作，發揮出規模效益優點；第二，設立資質準入標準，加強準入監管。公用事業的特殊性在于公用事業關乎民生，因此在選定公用事業合作伙伴時，應當選擇具有一定資質標準的私人部門。政府可以根據不同公用事業的技術標準、財政標準、經營業績等方面進行綜合考慮，設定一個標準資質；第三，選擇適宜的準入方式，完善市場準入機制。在公私合作項目伙伴的選擇上，可采用招標、協議、拍賣等多種形式相結合的形式，公開招投標不僅可以擴大招商范圍，還可以有效防止腐敗。

（三）公私合作背景下質量規制

公共事業的產品質量對公眾的健康安全與社會穩定具有重要作用。因此，加強公用產品的質量規制，也是保證公私合作順利進行的重要手段。

第一，完善公用事業質量標準體系。當前我國公用事業產品質量規定的相關法律僅分散于部門規章與地方性法規當中，法律地位層級較低。因此，有必要將公用事業產品質量上升到國家法律層面，加強質量的監督性。同時，參考發達國家對于公用事業產品質量的規定，最大限度完善質量標準體系；第二，建立產品質量考核體系。除了質量標準體系外，對于產品質量的考核同為重要。政府可以依據互聯網技術手段，對全國公用事業產品進行聯網公布，當出現質量問題，及時在互聯網上公布，并下令整改，如果整改過后仍不合格，則可以取消其經營資格；第三，增加批露制度，加強社會監督。公用事業產品安全涉及每個公民的生命安全，政府可以根據不同公用事業行業類別設定相應的投訴網站，對被舉報的私人部門進行突擊檢查，發揮社會的監督力量。

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