基于循環經濟的檔案資源體系建設研究

在我國社會經濟環境發生深刻變化的新形勢之下，檔案資源的來源、檔案產生的環境等變得越來越復雜和多元，檔案資源體系建設面臨著許多現實困境，現有的工作模式已經無法滿足檔案資源體系建設的實際需要，這就要求檔案工作者探索和實踐檔案資源體系建設的新方法、新模式。

1 當前檔案資源體系建設現狀研究

1.1 目前檔案資源體系建設面臨的困境

無論從全國檔案資源體系建設工作的實際情況和目前進展來看，還是從學界的理論研究成果來看，當前我國檔案資源體系建設工作面臨諸多困難和問題。

2012年4月，國家檔案局發布了《各級各類檔案館收集檔案范圍的規定》（國家檔案局第9號令，以下簡稱9號令），試圖從檔案收集方面推動國家檔案資源體系建設的開展。但是從實際執行效果來看，國有企業檔案的收集和入館問題、具有較強操作性的入館工作辦法問題及檔案資源分散保存情況均未得到較為有效的解決與改善。

胡燕在《我國檔案資源體系建設多元化探析》（以下簡稱“胡文”）中分析認為，“就目前的發展現狀來看，檔案資源體系存在的主要問題是：國家綜合檔案館館藏總量不足、館藏結構不合理、綜合檔案館明顯不‘綜合’，難以反映隨著社會分工越來越細帶來的立檔單位多元化和隨著科學技術迅猛發展帶來的檔案載體多元化的狀況。檔案布局不合理，大量檔案分散保存在各專業檔案館和部門（單位）檔案室，有的是經批準不交或緩交的，有的是受利益驅動根本不愿意向綜合檔案館移交的，加之企業、事業單位及村級檔案室越來越多，其檔案原則上可以不向綜合檔案館移交，致使檔案資源分散保存的趨勢越來越明顯。更有甚者，有些已到移交進館年限的機關檔案仍保存在檔案室里。大多數涉及廣大人民群眾多方面利益的檔案，進不了國家綜合檔案館，這對于檔案資源體系建設以及檔案事業的長遠發展來說，都是極其不利的。”[1]吳洋在《新形勢下檔案資源體系建設的困境與出路》中，按照2014年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》（中辦發〔2014〕15號，以下簡稱《意見》）提供的思路和基本思想，從檔案收集、歸檔、民生檔案及檔案資源整合四個方面指出了我國檔案資源體系建設面臨的困境。可以看出，檔案資源體系建設工作面臨的困難和存在的問題之所以難以解決，是因為現有的檔案資源體系建設工作和任務分配模式與能夠滿足社會各方面需求的檔案資源體系建設工作的實際需要之間存在無法彌合的矛盾沖突。

隨著我國“傳統的一元利益框架已被逐漸突破，社會多元利益的格局正在悄然形成，許多形成于傳統一元體制下的理論在多元社會背景下面臨著嚴重挑戰”[2]，檔案作為社會實踐活動的產物，其構成成分正發生著巨大變化。除國家所有的檔案外，非國有檔案也在大量產生，檔案資源體系呈現國有和非國有檔案同時并存的現象。檔案資源的爆炸式增長，不僅增加了檔案資源體系建設工作的任務量，對檔案工作的質量也提出了更高要求，現有的一元體制已經無法滿足當前形勢的需求。“胡文”指出我國現行的檔案資源體系是以一元體制為制度基礎建立的，其收藏內容、收藏主體、價值取向等都不契合當前要求和未來發展趨勢。

1.2 檔案資源體系建設“國家模式”現狀

我國現有的檔案管理模式是“國家模式”[3]，該模式為檔案資源體系建設奠定了堅實基礎，也促進了我國檔案事業發展，但仍存在以下幾點不足：一是在檔案管理體制上，檔案行政管理部門一統天下，大包大攬地管理國家、企事業單位的檔案資源，一定程度上限制了社會力量參與的積極性；二是在檔案數量方面，缺乏足夠的保障條件以容納數量龐大的國家、企事業等單位的檔案資源；三是在檔案內容方面，檔案內容單一，不能滿足目前檔案利用需求；四是在生存方式方面，僅靠政府財政支持，較為單一；五是在管理方式上，國家統一管理、同時接受檔案行政管理部門的業務指導管理方式，已然陳舊；六是從發展趨勢來看，不能更好地適應檔案工作未來發展要求。

當前檔案資源體系建設面臨最主要的現實任務是做好檔案收集和鑒定工作，并對檔案資源進行有序化組織、妥善保管和提供利用。而“國家模式”由于受到諸多條件限制，無法提供足夠的保障條件滿足檔案資源體系建設的實際需求，包括無法提供足夠的公共檔案存儲空間、滿足需求的檔案專業服務人員以及充足的資金及其他物質投入。

推進我國檔案資源建設的多元化、重構我國檔案資源體系建設的框架、引進更多的參與主體共同完成檔案資源體系建設的任務目標，已開始逐漸被檔案工作者和研究人員所接受和認可。因此，當前形勢下檔案資源體系建設工作的首要任務就是由檔案行政管理部門牽頭，結合各方面參與主體的建議意見，探索構建一個新的模式來推動檔案資源體系建設。

2 循環經濟下的檔案資源體系建設模式

各級各類檔案館檔案存儲能力的不足和近年來檔案商業倉儲中心的快速發展，揭示了檔案資源存儲的多元化、社會化、商業化和市場化趨勢。讓更多的社會力量參與到檔案資源體系建設中，已經成為我國檔案事業發展的一個方向。

2.1 循環經濟下的檔案資源體系建設模式的概念

循環經濟下的檔案資源體系建設模式是指為實現檔案資源的整合和優化、推動檔案資源體系的建設和形成，以檔案行政管理部門為主導，有計劃地引進多種社會力量、引導更多社會主體共同參與，采用市場化的手段和方法調動和分配社會資金、市場專業服務能力、相關專業技術力量等各種資源，從而形成經濟效益可循環、社會效益可持續、參與各方角色任務明晰、社會各方面各取所需又互利共生的檔案資源建設社會協作方式。將檔案資源體系建設納入循環經濟中，有利于社會各方面參與建設、各取所需、互利共生。為了實現這種建設模式，需要一個實體，本文設計為檔案資源公共存儲中心。循環經濟下的檔案資源體系建設模式是一個集共建、共享、可持續、可盈利、市場化特征為一體循環的模式，該模式也可以簡稱為“循環模式”。

檔案資源公共存儲中心是指檔案資源體系建設在循環經濟下實際承擔特定區域內檔案資源保存和管理、整合和利用的實體機構。檔案資源公共存儲中心是在檔案行政管理部門的監督和管理下，對社會各界存放的檔案資源有償提供專業化服務的檔案管理公共服務機構；是按投資比例進行利潤（利益）分配的檔案管理中介服務機構；是既能為用戶本身提供檔案利用，又能為其他客戶（在征求用戶同意和檔案不涉及用戶機密的前提下）提供公共檔案資源利用服務的專業檔案服務機構。

2.2 循環經濟下的檔案資源體系建設模式的方案設計

首先，檔案行政管理部門要根據各地的實際情況，制定科學全面、層級明確、符合實際情況的全局性檔案資源體系建設計劃和可行性方案，并提交給同級別或者更高級別的政府部門審核；在得到政府同意的情況下開始向社會募集檔案資源體系建設基礎設施投入所需資金，資金由政府撥款、企業出資和社會投資三部分組成，投資建設區別于檔案商業倉儲中心的檔案資源體系；其次，在基礎設施建好的前提下，由檔案行政管理部門負責公開招標，選聘檔案管理專業服務機構，由檔案管理專業服務機構負責檔案資源體系（即檔案資源公共存儲中心）的運營、維護和提供利用服務；最后將已構建好的檔案資源體系以有償服務的方式向社會提供服務，以獲得循環發展的資金。

在成功構建一級檔案資源體系運營的基礎上，可以結合各地方具體情況，以相同模式構建二級、三級甚至更多級的檔案資源體系。

圖1：檔案資源體系建設及管理模式

3 構建循環經濟下檔案資源體系建設模式的必要性

3.1 公共檔案館庫存壓力和管理成本日益攀升

急劇增長的檔案數量已經嚴重超出各級各類公共檔案館的庫存能力，不斷增加檔案庫房面積以提高公共檔案館保管能力的做法，造成了公共檔案保管機構基礎設施建設費用的迅速攀升和居高不下。公共檔案館庫房面積的增加、庫存能力的提升，要求同步增加各項管理費用、增加人財物投入，這不僅提高了管理成本、加大了管理難度、增加了管理負擔，也不符合公共機構和政府機構改革發展的基本要求和未來趨勢。“循環模式”通過市場化的方式和手段調動各方面資源，以最優方式提升檔案資源存儲能力，從而減輕公共檔案保管機構的資金負擔和壓力，不僅能夠解決庫房容量不足的問題，還能擴大服務范圍和對象，使檔案資源更加集中，從而完成檔案資源的整合。

3.2 檔案資源建設的社會化、商業化、市場化趨勢日益明顯

現階段出現了聯合文件中心和聯合檔案館等中間性檔案存儲機構，但由于缺乏檔案行政管理部門的參與和系統規劃，不僅無法解決檔案資源體系建設的實際問題，還造成了資源浪費。檔案商業倉儲服務中心規模有限，從長期來看它無法作為檔案資源體系建設的基礎力量，且存在安全性問題。但不可否認的是，檔案管理的社會化、商業化和市場化已經形成明顯趨勢。

從實踐來看，檔案整理和資源形成、檔案數字化和數字資源構建、檔案存儲和利用服務等涉及檔案資源體系建設的各方面，目前已經存在大量社會化、商業化、市場化的中介服務機構，這些中介服務機構通過市場競爭和深化發展，在未來會形成一種格局。“循環模式”一定程度上迎合了這種趨勢，并利用了趨勢的部分實踐成果，同時明確和強化了政府尤其是檔案行政管理部門的角色和職責，加大了專業主管部門的監督和檢查，為其健康發展提供了保障。所以構建檔案資源體系新模式成為促進檔案資源體系建設市場化的必經之路。

3.3 “循環模式”比檔案館及檔案中介機構運作更符合社會發展需求

檔案資源體系建設走的是一條“政府搭臺、企業唱戲、市場運作、檔案監管”循環經濟之路。在資金來源、檔案來源、人員專業性、服務利用率、效益上，檔案資源公共存儲中心與檔案館和檔案中介機構相比具有明顯優勢。從資金來源上看，檔案資源公共存儲中心可以更加廣泛地吸納社會各方資金，不僅可以獲取政府支持還能獲得社會資金支持，與檔案館、檔案中介機構的單一資金來源相比，可以更好地促進檔案事業發展。從檔案來源看，雖然檔案資源公共存儲中心是營利性的混合經濟模式，但正因為如此才在一定程度上保證了檔案數量和檔案類型的多元化，為檔案資源的完整性和更深層次的開發利用打下了堅實基礎。從人員專業性來看，與檔案館和檔案中介機構相比，檔案資源公共存儲中心對從業人員的專業性要求更高，這不僅為其專業化打下了堅實基礎，還在一定程度上很好地解決了檔案從業人員就業和職業發展問題，為檔案事業發展奠定了人才基礎。從服務利用效率上看，檔案資源公共存儲中心不僅能比檔案館提供更加方便、快捷的服務，還能比檔案中介機構提供更為專業的服務，不僅能為企業提供高效服務，還能在經過其他企業同意的前提下，有償提供跨企業檔案服務。從效益上看，檔案館是非營利性機構，資金來源只能依靠政府撥款；檔案中介機構是營利性機構，資金來源只能依靠企業本身的盈利；檔案資源公共存儲中心僅需要國家和企業的前期投入，在后期運營中可實現資金額回籠從而為檔案資源體系建設的管理和運營提供資金保障。綜上可知，與原有的檔案館和檔案中介機構相比，檔案資源公共存儲中心能夠減輕檔案行政管理部門的壓力、帶動更多社會力量投入檔案資源體系建設中，有利于解決國有企事業單位、非公有社會組織和各類社會團體檔案存儲和安全、投入和產出、降低成本和管理專業化等諸多矛盾，從總體上大大降低社會檔案資源存儲、管理和利用的成本，為檔案資源體系建設提供持續動力。

4 構建循環經濟下檔案資源體系建設模式的可行性

4.1 經濟的合理

與傳統的檔案資源體系建設模式相比，“循環模式”最大的特點就是經濟上的循環性。可以充分調動社會資金的積極性，通過社會投資解決檔案資源體系建設基礎設施建設和管理成本投入的資金來源問題，從而減輕政府和檔案行政管理部門的經濟壓力。通過資源整合集中社會檔案管理專業的資源，實現各類社會組織檔案管理工作的集約化，一定程度上改變檔案管理力量分散的問題，提高檔案管理效率，用更少的人財物投入獲取更多的檔案資源體系建設成果，從而大幅度降低黨政機關和企業事業單位檔案管理成本。檔案管理專業服務機構通過“循環模式”獲得了大量客戶，通過開展合理有償服務實現了盈利，獲得了進一步發展和提供持續服務的資金與動力。

4.2 技術的可行

“循環模式”的落實，要求所有參與主體必須按部就班、恰如其分地扮演好自身角色、發揮好應有作用，這就要求必須協調各方工作、要求參與各方有能力并能按照市場化要求完成責任和使命。事實上，近年來檔案管理服務社會化、商業化、市場化的實踐，為落實“循環模式”提供了經驗和技術參考，如提供了檔案管理市場化的監督方式方法、市場準入標準、服務機構資質認定手段、信息安全和保密管理措施等。同時經過較長時間的市場探索和競爭，已經形成了數量可觀的、專業技術成熟的中介服務機構作為未來提供專業技術服務的機構，并培養了大量的檔案專業服務人員。

4.3 政策的支持

《意見》指出了現階段檔案資源體系建設過程中存在的問題并提出了相應的解決辦法，如規定“積極創建基層檔案管理新模式”、有條件的國家綜合檔案館“規范并支持社會力量參與檔案事務”、“建立健全覆蓋人民群眾的檔案資源體系及利用體系”、“建立以檔案行政管理部門為主導、各行業主管部門密切配合、檔案館（室）集中統一管理的檔案資源管理架構”、“促進資源共享”，以及“國家檔案行政管理部門要搭建全國開放檔案平臺，并與政府公開信息系統對接，實現資源共享”、“各級黨委和政府要把檔案館建設納入基礎設施建設項目，統籌規劃，統一建設”等，這些為構建“循環模式”提供了政策支持。

4.4 國外的借鑒

美國國家信息財團公司（NIC）和美國18個州、9個地方政府合作，共建“美國政府信息港”，推行移動電子政務，走出了一條良性循環的可行之路。“美國政府信息港”的建設和維護走的是“政府搭臺、企業唱戲、市場運作”的模式，政府不需投資反而能得到大量利潤用于移動電子政府的發展和股利分配。不論是理論性、邏輯性，還是實踐性，“美國政府信息港模式”都是成功的。我國檔案事業發展到一定水平后，采用類似于“美國政府信息港”的“循環模式”是可行的。理論上，符合檔案事業未來發展趨勢，也符合檔案資源共享的要求；邏輯上，從建立、管理都符合社會化發展的趨勢；實踐上，不僅能獲取利潤，還能為實現檔案資源共享奠定堅實基礎。

5 結語

檔案工作的實踐充分證明，我國檔案資源體系建設工作正處于轉型時期，面臨著新問題、新任務。“循環模式”不僅具有邏輯合理性，還能夠適應當前及今后較長時間內我國檔案資源體系建設的實際需要。檔案行政管理部門不僅應該積極推動形成更適合當前及今后檔案工作和社會經濟發展狀況的檔案資源體系建設模式，還要認真分析和充分把握在當前形勢和這一模式中自身的角色和地位、作用和應承擔的任務。抓住轉型時期的機遇，積極應對挑戰，開創檔案行政管理、檔案資源體系建設、檔案事業發展的新局面。

注釋與參考文獻：

[1]胡燕.我國檔案資源體系建設多元化探析[J].檔案學通訊,2013(05):67-70.

[2]薛剛凌.多元化背景下行政主體之構建[J].浙江學刊,2007(02):5-13.

[3]張斌,徐擁軍.檔案事業:從“國家模式”到“社會模式”[J].中國檔案,2008(09):8-10.