地方立法中的利益博弈與平衡原則

王喜軍，劉巧麗

（山西大同大學政法學院，山西 大同 037009）

地方立法中的利益博弈與平衡原則

王喜軍，劉巧麗

（山西大同大學政法學院，山西 大同 037009）

隨著社會轉型的縱深發展，利益多元化不斷被釋放，不同利益之間的博弈不斷深化。2015年《立法法》的修改，賦予全國設區的市都擁有地方立法權，使得不同利益主體間的利益博弈進一步顯現和復雜化。如何對各種利益博弈現象進行分析，達到利益間的均衡是擺在地方立法機關面前的一個難題。為了實現地方立法的目標，協調各種利益沖突，確立利益平衡原則是立法者首先要解決的一個問題。

地方立法；利益博弈；利益平衡；利益衡量

一、問題的提出

改革開放近40年來，我國社會逐步進入轉型的縱深時期。社會主義的政治經濟體制改革沒有現成的模式和經驗可以套用，以經濟建設為中心刺激各種利益細胞活躍的同時，各種利益博弈也逐漸激化，利益博弈越來越呈現出多元化、復雜化和深刻化的趨勢。[1]為了解決各種利益之間的沖突，對利益博弈中的利益屬性、類型和利益排序進行研究，制定出適宜的規范措施，促進地方經濟發展，是地方立法機關的重要職責。因此，擴大和強化地方立法權限以適應靈活多變的地方特點和解決各地具體的利益沖突是必然的趨勢。自1982年明確將地方立法權正式寫入憲法，2000年的《立法法》全面確立了中央與地方立法權的權限問題，至此，新中國的地方立法權下放基本完成。[2]中國共產黨第十八屆四中全會的決議提出，依法賦予設區市的立法機關享有立法權。2015年《中華人民共和國立法法》經十二屆全國人大第三次會議修訂，明確授予了設區的市都享有依據本地特色和經濟發展需要而制定地方性法律文件的立法權，改變了以往為數不多的較大的市才具有地方立法權的做法，使地方立法權具有了更加廣泛的平等性和適用性。

如何協調利益博弈，確定各種利益的輕重緩急，尋找利益均衡點，建立地方立法的利益衡平原則與配套機制，實現主要利益優先，次要利益兼顧，是擺在地方立法機關面前的一個難題。尤其是原來不享有立法權的地方，缺少法律制定的經驗，更應該從宏觀上把握利益平衡原則，以對利益博弈的分析作為突破口，以合作共贏作為落腳點，切實發揮地方立法的靈活性與具體性，是許多設區市目前需要亟待解決的首要問題。

二、地方立法中利益博弈的類型

（一）個體利益與公共利益的博弈 個體利益與公共利益的博弈實質上是私權利與公權力之間的博弈。公權力產生的本質就是為了通過對私人利益的限制來實現公共利益的維護，其中天然的存在著犧牲某些個體利益的因素。公共利益優先于個體利益已然成為了一項道德標準，公共利益成為了“善”的代言詞，與此同時個體利益被打上了“私”的烙印。許多時候，個體利益面對公共利益的沖突時總是感覺到無力對抗。公共利益總是對個體利益以合乎道德的形式進行壓制，逼迫著對方必須遵守。然而，事實層面的公私利益之爭并不因為默認的道德而自行消失，反之，兩種利益的博弈愈演愈烈。

《大同市電動車管理辦法（試行）》規定：電動自行車、三輪電動車、殘疾人輪椅車最高時速不得超過15km；二 ／三輪“超標”電動車最高時速不得超過20km；小型低速電動汽車最高時速不得超過40km。許多市民堅決反對這個條款，認為不合理，規定的行駛速度太低，造成了對使用電動車的苛刻管理。另外，《辦法》對超標電動車的備案登記設定的5年過渡期限，工商部門認為5年期限過長，而生產商依然認為5年太短，雙方就此形成利益博弈。在此類利益博弈關系中，博弈的主體大多是代表公共利益的國家機關和代表個體利益的公民與企業之間，在這種管理與服從的模式中，個體利益的一方往往選擇服從，利益博弈的激化也被隱性潛藏下來。

而2017年6月1日起施行的《大同市電動車管理條例》，顯然對上述利益博弈問題做出了回應，取消了關于“超標”電動車和小型低速電動汽車的最高時速的規定，僅保留了“電動自行車、電動二輪車、電動輪椅車在非機動車道行駛時最高時速不得超過15km”的規定。而關于“超標”電動車5年過渡期限的規定沒有出現在《條例》之中。

（二）部門之間的利益博弈 部門之間利益博弈實質是公權力分配的博弈。由于各個部門之間存在著不同的利益訴求形成了部門間的利益博弈。就全國284個設區市而言，每個市大約有30個政府職能部門，一個地方立法文件往往會涉及到多個部門之間的利益與職責，利益博弈不僅隨時會發生，而且有時非常激烈。博弈結果就是導致公共資源的浪費，一味地追求小部門小團體的利益，最終背離公共利益的立法目標。

部門之間的利益博弈表現為兩種。

1.利益爭奪。部門之間甚至同一部門上下級機關之間的利益爭奪，最終體現在進行地方立法時各個部門間的利益博弈。比如有的地方在制定環境方面的立法時，環保部門、農業部門、林業部門、水利部門等爭奪執法權。又如在制定保護野生植物資源的地方立法文件時，也會存在這種利益博弈。林業部門認為自己才是主管部門，保護野生植物當然屬于自己的分內職責，與其他部門無關；而城市建設部門則認為，本轄區內的任何風景名勝和園林內的野生植物保護，應當屬于自己的管轄權限；醫藥部門則以保護中藥材為理由，認為對于野生植物的保護自己也應該參與，分享一定的管轄權，這也是對中藥資源的保護。[3]解決這類博弈的核心問題是合理劃分部門之間的公權力范圍。

2.責任推諉。當某些事項處于各個部門管轄權的邊緣地帶，執法難度大、責任重而獲利較少時，部門之間就會相互推諉，導致地方立法中的責任條款難以制定。在許多地方立法中，某些亟待解決的行政管理事項，環境保護事項，城市管理事項等，由于職責和義務明顯多于實惠和權利，相關部門就會使出渾身解數推脫，使得這樣的一些立法條款最終難以制定，或者雖有制定但相關陳述模糊不清，造成實際執法時無章可循，難以捉摸。例如，有的地方在制定有關飼養動物擾民的立法時，相關條款難以調和。公安部門認為，只為飼養動物傷人或大聲叫喚從而擾民的行為負責；城市管理部門認為，自己的職責僅僅是對飼養動物隨地大小便影響市容負責。于是，有地方在進行相關立法時，就只規定飼養動物的大小便和犬吠擾民的事項。有的地方則不做規定，只是要求飼養人自律，不得擾民，至于何謂擾民，擾民后由哪個部門負責，則不做規定。

（三）個體利益之間的博弈 一般的社會民眾，公司企業、社會團體等特定的社會組織之間，在地方立法中，也會對涉及自身利益的問題表達不同的觀點，從而形成利益博弈。例如，就煙花爆竹的燃放事項，各地的主要趨勢是由“禁止燃放”改為“限制燃放”。大多數民眾認為，類似春節、結婚慶典等特定時間，是一定要燃放煙花爆竹的，這既是中華民族傳統文化的表現，也是家族興盛的預兆，如果完全禁止，根本就不能接受；而另有一部分人認為，燃放煙花爆竹會造成嚴重的環境污染，同時還存在嚴重的安全隱患，應予嚴禁。再如，在地方制定有關電動車管理的立法時，擁有電動車的民眾希望規定的速度再高一些，責任再低一些，限制再少一些；而不駕駛電動車的民眾則希望能夠嚴加管理，以達到良好的交通秩序。其中，大多數的汽車駕駛人則更是強烈呼吁要求對電動車實施嚴格的懲罰，督促騎電動車的人遵守交通法規，避免交通事故。

三、地方立法中利益博弈的衡平原則

法律規范機制本質上就是一種協調利益機制，地方立法本身就是劃分利益的歸屬和責任的分配。而對于任何一個理性人的趨利避害心理，勢必會在立法中表達自己的利益訴求以實現自身利益最大化。鑒于此，地方立法中的利益博弈現象是一個客觀實在，立法機關既不能對其視而不見，也不能任由其矛盾激化。找到平衡利益博弈的關鍵點，確立利益平衡原則，是首要問題。

（一）立法思路的轉變 地方立法中需要正面應對利益博弈現象，采取引導和激勵機制，避免強制地壓迫和命令。筆者認為，面對利益博弈的重要態度是，宜疏不宜堵。立法目標的實現應盡量建立在利益疏導的基礎之上，引導民眾樂意遵守，實現秩序維持。而不是采取打壓態勢，形成強制服從，實現立法目的。這就需要立法機關和執行機關首先轉變立法思路，由國家強制力代表人的身份轉變為疏導利益博弈的引導者、利益激勵者的身份，引導民眾參與立法、遵守法規，而不是強制民眾。一個運行良好的法律制度，必須能夠形成一種利益平衡，有效地通過激勵機制，預防博弈的形成，避免損害的發生。

例如就司法領域中最為重要的契約法和侵權法而言，法律主要不是致力于違約發生后或者侵權發生后，去探尋多少賠償數額恰當，或者正好等于受害人的損失，然后加以賠償。法律努力要做的事情是盡量在違約或者侵權發生之前阻止其發生。事實上，損害一旦發生，許多損失是無法彌補的，最終可能造成加害人和受害人兩敗俱傷。比如生命、身體、健康、快樂、幸福等的損害，法律根本無法對其進行等值的補償性損害賠償。此時，金錢衡量或者金錢轉嫁幾乎沒有任何意義，除了對受害人及其家屬進行精神上的撫慰。因此，損害賠償法的目標不是事后的損失分擔，而是事先的損失預防。這種預防依靠的是行為人在法律環境之下對意欲所為的行為進行事先的法律后果預判，從而經過理性分析最終確定自己的行為方向，這就是法律的激勵機制，也是通常講的法律的引導功能。思維角度的轉換必將更加有利于問題的解決。在損害賠償案件當中，法官應該轉換判決的角度，由對受害人實際損害的關注轉向思考違法人行為遏制的角度，以此來實現預防功能才是損害賠償的最終目標。

（二）平衡利益博弈的原則

1.利益主體的平等原則 堅持在地方立法中的相關利益主體的地位平等，是現代法治國家人權平等在法律生活中的體現，是法律主體人格平等的必然要求，也是解決地方立法中利益博弈的首要原則。其具體的涵義有二：

一是形式意義的平等。即凡是參與到地方立法的相關利益主體，都應該在相同的情況下給予同等的對待，包括實體利益的平等對待和程序利益的平等對待。各利益主體在基本權利獲得，立法程序參與，執法過程的執行和遵守，秩序的形成和維護等各個方面獲得平等對待；也包括在這些過程中的地位平等和身份無差異化。博登海默也認為，平等“所指的對象可以是政治參與的權利、收入分配的制度，也可以是不得勢的群體的社會地位和法律地位。它的范圍涉及法律待遇的平等、機會的平等和人類基本需要的平等。它也可能關注諾成合同的義務與對應義務間的平等的保護問題、關注在因損害行為進行賠償時做出恰當補償或恢復原狀的問題、并關注在適用刑法時維持罪行與刑罰間某種程度的均衡問題”。[4]形式的平等是指一種地位的平等、機會的平等和身份的平等。給予每一個人以平等機會參與立法，參與利益衡量。允許每一個利益主體進行利益博弈的思考，但是在進行行為選擇的時候，應該堅持平等的對待原則。其實，利益博弈本身就體現了一種利益激勵機制，如果這種利益博弈達到一種均衡，各部門間協調運作，市場主體的資源遵守良好的秩序，就能實現整個區域利益最大化的目標。

二是實質意義的平等，即有差異化的平等。在博弈過程中，由于雙方主體始終存在著諸如機會、力量、資源、信息等的不對等，理應結合這種現實情況，做出相應的調整，施行差別對待。例如就各地關于男女平等的立法規定來看，地位的平等與差異保護都有所展現。無論是基于國家立法層面的遵守，還是人權社會的道德要求，各地立法都有男女平等的條款規定。但與此同時，各地都有關于專門保護婦女的規定，可是各地卻鮮見關于男子權益的保護條例。這種差別規定恰好是平等原則的一種體現。

2.立法過程的民主原則 立法過程的民主原則，就是保證所有的利益主體參與到地方立法的利益選取與平衡的過程中，讓他們享有平等的表達利益訴求的機會，并始終獲得平等機會保護。允許不同的利益主體共同進入到同一的立法平臺中，一方面可以讓他們獲得公平的表達訴求的機會，充分陳述自己的意見；另一方面可以為不同的利益主體提供能夠相互平等辯論的機會，進行觀點的碰撞和交流，也有利于形成統一的立法條款，保證法律實施的通暢，實現地方立法結果的認同度。

公開規則。向全社會公開地方立法的階段性成果，實現每一階段的立法民主。首先，公開地方立法規劃。立法機關的工作人員要深入群眾，征求民眾最為具體的立法建議，進行總結統計，并選取本區域最為急迫的，影響民生問題和經濟發展的重大立法項目，提高公眾滿意度，實現立法目標。其次，公開地方立法草案與原因。立法組成員名單，利益代表對象，條款制定內容以及文本形成過程，相關條款形成的觀點沖突與最終條款形成的理由都應該公開，以便民眾對其中的立法利益的價值選擇有所判斷，形成自己的觀點，由民眾自我選擇是否進行立法建議，表達利益訴求。

聽證規則。對于某些直接涉及民眾重大利益的抉擇問題，舉行聽證會，充分聽取利益主體的意見，并接受質詢，形成辯論，為平衡各方利益博弈提供進一步的程序保證。立法機關聽取不同利益方的意見，分析各方辯論的焦點，對各自的利益訴求分析比較，也可以更加準確全面地識別各種不同利益，對利益的重要性和實時性進行判斷和衡量，做出最終的抉擇。

3.利益排序與優先原則 在利益博弈過程中，立法人員是最終的決定者。到底保護什么樣的利益，利益沖突實現了平衡是否就必須保護，最終難以達到平衡的利益如何進行取舍，其實是一個價值選擇問題。例如，本地區最大多數人形成共識的利益是否必須進行保護，而地方保護主義的問題其實也與此相關。這里本質上涉及到了價值選擇和優先選擇何種價值來實現的問題。

地方利益不得與國家利益相沖突。體現在地方立法中，地方性的規范性文件不得與憲法、法律和上級規范性文件相違背。地方立法要融入到整個國家立法整體中，形成全國立法的統一體系，實現地方利益最大化，地方經濟的發展。

價值排序優先的原則。地方立法中的利益博弈更多地體現為各方利益都有保護的價值，同屬合法和合理需求，但是難以同時保護，這時就需要進行取舍，實現社會秩序的目標。取舍的標準就是價值排序。筆者認為價值排序可以遵守基本利益優先，非基本利益協調的原則。基本利益是指為了實現人的生存和維持人的尊嚴的利益，一般包括生命利益、自由利益和生存利益。非基本利益是指為了實現人的發展和維持更加廣泛的自由而需要的利益，一般包括優越的物質利益，高層次的精神利益，如生活舒適與娛樂的利益等。例如企業破產后優先清償職工的勞動工資，然后才是企業的其他經營性債務。其實，工人的工資債權與其他債權人的生產經營的債權都是合法利益，都需要清償。但是，工人工資涉及基本的生存，而企業債權是為了獲得更多財富，當屬非基本利益。

4.比例原則 比例原則是指基于利益排序和價值選擇，為了保護一個較大利益而不得不犧牲另一個較小利益時，應將這種犧牲的程度降至最低，使二者處于適度的比例。表現在地方立法中，立法者需要對立法目的、制度手段、制度收益進行總體衡量，恰當權衡博弈雙方的利益性質和影響程度，即使需要損害某種利益，也應該使這種損害減小到最低限度。比例原則的要求有三項：其一，立法機關在進行價值判斷時，需要對某種利益作出犧牲或損害時，只有認定該利益的犧牲對于立法目標的實現是必要的、必需的，才能實施。其二，立法機關必需首先進行利益衡量環節，確實保證將要保護利益明顯超過將要犧牲的利益，才能實施。其三，盡量讓所有的利益相關主體參與進來并提供各自的方案，立法機關必需在所有的立法方案中進行衡平和選擇，選取最能促進當地發展，協調各方關系和損害最小的方案進行實施。

[1]王 麗.地方立法利益衡量中的“公共利益”[J].理論月刊,2015(04):107-111.

[2]崔卓蘭等.地方立法實證研究[M].北京:知識產權出版社,2007.

[3]李步云.立法法研究[M].長沙:湖南人民出版社,1998.

[4]（美）E.博登海默著，鄧正來譯.法理學:法哲學與法律方法[M].北京:中國政法大學出版社,2004.

On Interest Game and Balanced Principle of Local Legislation

WANG Xi－jun，LIU Qiao－li
（School of Politics and Law，Shanxi Datong University，Datong Shanxi，037009）

With further development of social transformation，diversification of interest is released，the game between different interests deepens.Amending of Legislation Law in 2015 has given legislative powers to Prefectural－level cities.The interests of different stakeholders of the game is exposed and complicated.It is a problem for the local legislative body to analyze various interests of the game and achieve the balance between the interests.Achievement of local legislation goals，harmonization of interest conflicts and establishment of interests balance principals are questions that lawmaker must first solve.

local legislation；interest game；balanced interest；interest measurement

DF127

A

1674-0882(2017)06-0021-04

2017－08－19

王喜軍（1975－），男，山西懷仁人，碩士，副教授，研究方向：民商法和版權法；

劉巧麗（1974－），女，山西大同人，碩士，講師，研究方向：民商法。

〔責任編輯 趙曉潔〕