城市總體規劃實施的對策研究

李鵬，陳有川，*

（1.山東建筑大學 建筑城規學院，山東 濟南250101；2.綠色建筑協同創新中心，山東 濟南250101）

城市總體規劃實施的對策研究

李鵬1，2，陳有川1，2，*

（1.山東建筑大學 建筑城規學院，山東 濟南250101；2.綠色建筑協同創新中心，山東 濟南250101）

城市總體規劃實施是一項由城市政府主導、多部門參與的系統性工作，也是推動城市科學發展的重要途徑與手段，決定著城市布局結構的合理性、設施運行的經濟性和開放空間的舒適性。文章針對總體規劃實施中存在的規劃編制體系不完善、規劃實施政策不健全、實施主體協同不力、重大項目論證不足、公眾參與流于形式化等典型問題，深入分析了總體規劃實施的內涵，總結出總體規劃實施具有的系統性、有限性、階段性、連續性和社會性特征；從區分實施類型、拓寬實施途徑、協調實施主體、推進公眾參與等4個方面提出了對策，以期為改進我國城市總體規劃實施工作提供一定的借鑒和啟示。

城市總體規劃實施；對策研究；實施類型；實施途徑；實施主體；公眾參與

0 引言

城市總體規劃（以下簡稱“總規”）的實施，不僅影響著城市經濟發展、環境改善與社會和諧，而且決定著城市布局結構的合理性、設施運行的經濟性和開放空間的舒適性，是推動城市科學發展的重要手段。總規實施一直存在著規劃內容重目標輕措施、重發展輕保護，規劃編制體系不完善、規劃實施政策不健全、實施主體協同不力、重大項目論證不足，公共參與流于形式、成果審批周期過長等突出問題［1-6］，導致總規修改或調整過于頻繁和隨意，其嚴肅性和公信力受到嚴重質疑。

上述問題的產生表面上是由于總規編制成果科學性有待提高和實施機制有待完善造成的，根源則在于對總規實施內涵理解模糊、特征認識片面。文章在梳理總規實施存在問題的基礎上，分析了總規實施內涵、歸納了總規實施特征，由此從區分實施類型、拓寬實施途徑、協調實施主體和強化公眾參與4個方面入手，提出推進總規實施的相關對策，以期為改進我國總規實施工作提供一定的借鑒和參考。

1 總規實施內涵和特征

1.1 總規實施的內涵

總規既涉及戰略規劃又包含戰術安排和現實應對，是一定時期內城市發展必須遵守的公共政策，是依法對規劃內城市土地利用、空間布局和各項建設的綜合部署；經法定程序批準的總規文件是編制下位規劃和專項規劃、實施城市規劃行政管理的法律依據［7］。

規劃實施是把預定的計劃變為現實［8］。總規實施是城市政府領導各職能部門用實際行動把預定的城市土地利用、空間布局和各項建設的綜合部署變為現實，其實施狀況在很大程度上應通過城市建設效果表現出來［9］。

1.2 總規實施的特征

（1）總規實施的系統性

城市是一個復雜、開放的系統，城市規劃及其實施必然具有系統性。作為我國城市規劃工作體系中的高層次規劃，總規實施不是城市經濟、社會和環境發展目標的實現狀況，以及城市土地使用、道路與交通設施、公共管理與公共服務設施、公用設施等建設狀況的簡單累加，而是以城市發展目標與戰略、空間布局結構為準繩，增強各城市功能要素的匹配度，促進城市系統協同發展、提升城市整體運行效能。

（2）總規實施的階段性

城鎮化進程中，建設投資、土地資源等相對于城市發展需求而言多處于短缺狀態，所以解決城市問題和實現發展目標必須根據各自的輕重緩急程度分期進行，隨著城市建設重點需要不斷轉換，總規實施呈現出鮮明的階段性，其特征為要求總規實施中應根據城市近遠期發展目標和空間布局，結合城市經濟、社會發展狀況，確定城市建設的階段重點和目標。

（3）總規實施的連續性

①總規除發展性規劃內容外，保護性規劃內容同樣重要。保護性規劃內容主要涉及城市歷史文化、城市特色風貌和城市生態環境等方面，其大部分內容在不同版本的總規成果中保持著一致性，如城市“三區四線”的規劃控制等。② 城市的根本特征是具有集聚效應，為了最大限度發揮其集聚效應通常在空間上相對集中地實施總規。保護性規劃的內容長期穩定性和總規實施空間分布趨于集中，致使總規實施具有較強的連續性。

（4）總規實施的有限性

總規實施期限一般為20年，實施期間預定的發展目標與戰略、空間布局、專項規劃和實施對策很可能因經濟社會環境、科學技術水平、區域空間格局和城市發展理念等方面的變化而不再適合城市發展，造成總規內容很難全部實施。同時，總規是戰略性規劃，需要通過編制實施性規劃來深化、完善甚至修正后才能落實，而被修正的內容則可能失去實施機會。因此，總規實施具有一定的有限性。

（5）總規實施的社會性

市場經濟體制下，城市資源配置機制從政府配置為主轉向市場配置為主，城市建設投資主體多元化。總規實施中，不僅需要規劃部門同政府其他職能部門配合，將政府所擁有的政策、制度、資金、規劃等各種資源集中形成合力；而且需要政府同利益集團合作，利用利益集團的資源（資金、技術、人才）來完成部分建設項目；還需要政府培育社區組織的公眾參與能力，保障社會公正［10］。可見，總規實施具有社會性，是一項全社會的事業，規劃部門只是其中的一個作用者［11］。

2 總規實施對策

總規實施的系統性、階段性、連續性和有限性特征，要求在總規的編制階段需結合總規實施類型，以利于實施為導向優化成果內容；在總規的實施階段，一方面需拓展實施途徑、深化實施內涵，另一方面需協同實施主體，加強部門合作。總規實施的社會性特征，則需要大力推進公眾參與，完善參與機制。

2.1 區分實施類型，優化總規編制

（1）目標標準型實施

城市發展目標與戰略的制定，以及各子系統發展規模預測和建設標準制定是總規的首要內容，也是謀劃城市空間布局、編制專項規劃的前提與基礎；是否達到預期結果更是衡量總規實施的關鍵。總規的目標標準型實施，在城市層面上包括城市經濟、社會、環境、城市建設發展目標，以及人口規模、建設用地規模和用地結構控制指標；在子系統層面上，包括城市保障性住房需求規模，公共服務設施、綜合交通設施、市政公用設施、抗震防災設施的設置標準等。

總規成果中城市發展目標的制定，應以科學性、準確性、動態性和可量化為基本原則。科學性是指發展目標的制定應基于發展基礎的充分研究和發展趨勢的合理判斷，能夠切實引領城市發展。準確性是指目標表述清晰、具體，符合相關部門的專業規范。動態性是指城市發展不同階段的發展目標應明確，重點強化近期發展目標。可量化是指發展目標應盡量選擇可定量表達的指標，以便于規劃實施過程中進行監測和評估。

（2）空間布局型實施

空間布局是總規的核心內容，也是總規引領城市建設的主要手段。城市建設是否體現總規空間布局的意圖是衡量總規實施的重要方面，也是規劃行政管理部門關注的焦點。總規的空間布局型實施，包括市域層面的城鎮空間布局，規劃區層面的各類功能空間布局與城鄉建設用地布局，中心城區層面的城市空間形態結構、用地總體布局以及各類功能要素空間布局，以及支撐空間布局的道路網和市政管網。

空間布局型實施是以意圖一致性為目的，即城市建設要體現總規圖紙蘊含的空間布局意圖，而不是機械地按照總規中土地使用規劃圖來執行。總規圖紙，尤其是土地使用圖紙，看似精細，實際作用僅是示意性的［12］，表達的只是符合所定空間布局意圖的若干可能中的一種。因此，總規成果中的城市空間布局規劃應側重長遠的結構性控制，弱化總規詳細描畫未來藍圖的“圖紙”的概念，逐步向更能體現總規戰略性和政策性意圖的“圖示”轉變。

（3）重大項目型實施

總規以目標和問題為雙重導向，無論是實現核心目標還是解決關鍵問題通常都需要建設重大項目加以支撐或者推動。重大項目包括重大公共管理與公共服務設施、公園，以及重大的道路交通設施、供應設施、環境設施和安全設施等。前者包括為提高城市公共服務水平建設城市文化藝術中心、會議展覽中心、體育中心、醫療中心等；后者包括為實現城市跨河發展建設大型橋隧，為解決大城市交通擁堵建設軌道交通，為提高供水能力建設新水廠等。

重大項目是城市發展的重要增長極。重大項目建設多由行業部門提出申請，發改委立項，規劃部門選址。為避免行業部門追求自身利益最大化而影響城市整體利益，在項目立項中規劃部門應參與其中，并站在利于城市整體發展的高度上，對項目提出意見和建議。因此，總規編制時應加強部門溝通與合作，強化近期建設規劃中的重大項目計劃的研究和制定工作，形成符合城市整體利益并充分體現部門訴求的、信息全面的近期重大建設項目庫。重大項目的實施則應采用項目實施明細表來管理，不但對當下總規推進情況有較為直觀的反饋，也對形成下一輪總規編制重點和行動計劃有較好的參考價值［13］。

2.2 拓寬實施途徑，深化實施內涵

（1）編制規劃實施總規

總規屬于戰略性規劃的范疇，表達的內容是結構性、框架性的，政府需進一步編制實施性規劃來落實、執行總規。通過編制規劃實施總規，不僅是縱向地向下位規劃的深化、細化和管理控制，而且是專項規劃和近期建設規劃的配合與分解［14］。

①實施市域規劃應編制所轄城鎮的總體規劃，合理配置城鄉資源、優化城鄉空間格局；實施中心城區規劃應編制城市詳細規劃，既要剛性傳導、具體落實總規的強制性內容，又要深化、完善總規的指導性內容，為城鄉規劃主管部門作出規劃行政許可、實施規劃管理提供科學依據。②結合總規在特定領域的要求來編制專項規劃，為政府指導該領域發展以及審批、核準重大項目，制定相關政策提供依據，配合城市詳細規劃共同實施總規；編制近期建設規劃并建立項目庫對總規內短期內建設目標、發展布局和主要建設項目的實施做出安排，分解建設規模、降低建設難度、應對現實問題，從而使總規得以有效落實。

因此，應改變現今總規從戰略性到操作性層面的“大而全”的編制理念，轉向城市發展戰略性內容的研究；同時應大力完善實施性規劃的編制，實現對總規戰略意圖和強制性內容的貫徹和落實。隨著總規編制改革，編制規劃實施總規的作用會增強。

（2）制定政策實施總規

從國內看，《城市規劃編制辦法》在2006年明確了城市規劃的公共政策屬性，要求總規從技術主導轉向政策主導。而從國際上看，正在大力倡導城市應在有競爭力的經濟、高質量的生活和可持續的環境之間追求平衡［15］，要求總規要全面關注城市經濟、社會發展和生態環境保護，并作為自己的最終追求和決策空間發展的重要基礎。因此，要加大力度制定經濟社會、環境保護和城鄉建設領域相關政策實施總規內容、推進城市發展。

實施總規的政策是由不同等級、不同部門制定的、涉及領域眾多的政策集群。城市政府制定產業政策，引導產業發展方向、推動產業結構升級、促使經濟健康可持續發，實現總規確定的經濟發展目標，彰顯城市性質；制定城鎮化政策，促進農村剩余勞動力向城市轉移，加快非戶籍城鎮常住人口市民化，實現總規確定的城鎮化目標；制定財政、稅收和拆遷安置等政策推動新區開發、舊城更新和住房建設等。城市各職能部門，分別制定文化體育、教育衛生、商業服務、道路交通、建設管理等方面的發展政策、管理規定來推動總規實施。隨著總規由技術主導向政策主導轉型，制定政策實施總規的作用越來越重要。

（3）引領開發實施總規

總規是依法對規劃區內城市土地利用、空間布局和各項建設的綜合部署，總規實施有賴于政府對城市建設開發進行引領。①政府有計劃地建設對城市發展全局有影響的、必須控制的道路交通設施、市政基礎設施、防洪排澇和防災設施等，形成道路網、市政管網骨架和城市安全運行保障，實現通過指導基礎設施建設引領城市建設開發；②政府有計劃地建設對城市發展全局有影響的、必須控制的公共管理與公共服務設施、綠地與廣場等，形成城市中心體系和開放空間體系，實現通過指導公共設施建設引領城市建設開發。兩者相互配合，共同引領城市建設開發，遵循城市發展方向、體現城市空間布局、滿足用地結構要求從而實施總規。隨著今后我國城市由增量發展為主轉向存量優化為主，引領開發實施總規的作用將有所減弱。

（4）保護資源實施總規

總規的核心內容是對各項資源在空間上做出安排，具體分為：保護性資源的空間安排，例如水源保護區、基本農田、森林公園等和各項開發性建設活動的空間安排兩類［16］，可見，總規實施既需要保護資源又需要組織建設。保護資源實施總規是落實底線優先原則的具體舉措，主要通過劃定保護性資源的范圍邊界、明確相應的保護和開發建設活動管制要求來實現。在規劃區層面，表現為劃定城鎮開發邊界、落實永久基本農田保護線和生態保護紅線、明確城市中心城區范圍，制定相應管控措施和要求等。在中心城區層面，表現為劃定各類綠地范圍的控制線、地表水體保護和控制的地域界線、歷史文化街區和歷史建筑的保護和控制的范圍線，制定相應管控措施和要求等。隨著對城市生態環境和歷史文化保護的重視，保護資源實施總規的作用會逐漸增強。

2.3 協調實施主體，加強部門合作

城市人民政府依法律授權享有組織實施總規的權力，在總規實施中占主導地位，但是涉及到總規具體內容的實施則由相應職能部門來承辦。

（1）發展目標與戰略的實施主體

發改委是“發展和改革委員會”的簡稱，負責擬訂并組織實施國民經濟和社會發展戰略、中長期規劃和年度計劃，統籌協調經濟社會發展；規劃重大建設項目和生產力布局，擬訂全社會固定資產投資總規模和投資結構的調控目標、政策及措施等。從承擔的職責來看，發改委是總規中城市經濟、社會發展目標，以及城市性質和功能定位的實施主體。

發改委還參與編制生態建設、環境保護規劃，參與擬訂人口科技、文教衛生等發展政策等，能夠協調城市各子系統發展規模預測和建設標準選取。作為城市人民政府的參謀和智囊，并具有協調其他部門能力的發改委，是城市發展目標與戰略的實施主體。

（2）空間布局的實施主體

市域層面的城鎮空間布局，由城市所轄的城鎮人民政府實施；規劃區層面各類功能空間布局與城鄉建設用地布局，是由城市人民政府實施的；城市建設用地主要按照每年的《國有建設用地供應計劃》逐步建成。空間布局的實施主體是負責組織編制《國有建設用地供應計劃》的國土資源部門而非城鄉規劃部門。

國土資源部門在編制期限為1年的《國有建設用地供應計劃》時，首先收集區縣人民政府、開發區管委會對轄區內國有建設用地供應計劃建議，掌握各行業、各部門、市屬投融資平臺以及省級以上重點建設項目實施單位的國有建設用地需求。然后，在《土地利用年度計劃》的剛性約束下，與發改委、城鄉建設、城鄉規劃、環保等部門從城市發展需求、行業協調發展，以及部門、地區間利益平衡等方面綜合考慮，確定年度國有建設用地的供應總量、結構、布局、時序和方式，從而也實施了城市建設用地布局。可見，在這種自下而上為主、近期利益為重的決策中，城鄉規劃部門能否守得住總規強制性內容已成問題，更難言站在科學發展、合理發展的高度來引領城市建設用地開發，規劃作為城市建設的“龍頭”作用難以實現。

（3）專項規劃的實施主體

專項規劃的實施主體是各自的主管部門，城鄉規劃主管部門在選址、用地方面給予協助。城市綜合交通規劃中城市對外交通規劃由道路交通委員會實施；市內交通規劃由城鄉建設委員會或者市政管理局實施；城市綠地系統規劃由園林局實施；生態環境保護規劃由環保局實施；市政工程設施規劃由市政局實施；歷史文化保護規劃由文物局實施；公共服務設施規劃分別由文化局、教育局、體育局、衛生局、民政局等部門實施。

總之，總規作為引領城市發展的宏觀戰略性規劃，需在城市政府的協調下，通過城市各職能部門協同來實現其預定意圖和目標。可借鑒海南規劃委員會制度，通過成立具有行政編制，發改委、國土資源、城鄉規劃、生態環保部門等多部門聯合的規劃委員會，形成總規實施的部門協作平臺。規劃委員會主要負責總規的編制、評估、調整、修改和督查工作，其他綜合規劃、專項規劃、發展規劃仍由相關主管部門負責組織編制并與總規充分銜接，規劃委員會對相關職能部門進行規劃指導和督查。

2.4 推進公眾參與，完善參與機制

（1）普及公眾規劃教育

由于普通社會公眾規劃知識較為欠缺，應首先大力開展全社會規劃知識的宣傳和教育工作。可通過定期舉辦面向社會開放的城市規劃論壇，邀請規劃專家、學者定期開展專業講座，在報紙、電視、網絡等新聞媒體欄目開設規劃知識專欄等方式，普及公眾的規劃知識，便于公眾廣泛參與并監督總規的編制和實施。

（2）推進全程參與模式

構建“全過程”的總規公眾參與模式，要求按照總規的前期研究、方案編制、方案咨詢、成果公示、規劃實施等階段，針對性研究公眾參與的對象、方式及內容。在規劃前期研究和方案編制階段，應定期開展廣泛的公眾意見收集。在規劃咨詢階段，除召開專家專題研討會外，也應組織編制人員和管理人員與前期受訪的公眾進行更深入的交流，并對公眾和政府主要部門意見形成信息反饋。在規劃成果公示后，整理歸納公眾意見，形成成果修改草案，未采納的意見應逐條解釋并再次進行公示。規劃最終成果形成后，應再次進行公示，并對全程的公眾參與進行總結反饋并形成報告。規劃實施過程中，應結合常態化的總規評估，定期開展規劃實施公眾滿意度調研，為規劃實施或規劃調整、修改提供支撐。

（3）構建多元參與機制

拓寬公眾意愿表達渠道，采用多種方式收集民意，并制定規范的民意表達規則和要求。搭建多層次的多方利益協商平臺，廣泛征詢各利益主體意見和建議，并積極開展溝通和協商。政府應建立有效渠道保證公眾能夠獲取相關的反饋意見并做出回應。引入第三方獨立民意機構，與規劃設計單位和規劃管理部門共同開展規劃公眾參與組織和數據收集整理工作。通過構建多元的公眾參與機制，使總規編制和實施形成良好的公眾基礎。

3 結語

基于實施特征所提出的總規實施對策，涉及到總規編制、實施組織兩大環節的內容。其中，總規編制改革已取得初步成效，而總規實施組織優化尚未得到應有的重視。隨著我國城市空間發展由增量擴張為主轉向存量挖潛為主，未來總規實施的環境將日益復雜，更加需要針對實施類型、實施途徑和實施主體，結合廣泛的公眾參與來改進總規實施組織工作，提升總規在城市發展中的指導作用。

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Research on countermeasures of urban master planning implementation

Li Peng1，2，Chen Youchuan1，2，*
（1.School of Architecture and Urban Planning，Shandong Jianzhu University，Jinan 250101，China；2.Co-innovation Center of Green Building，Jinan 250101，China）

Urban master planning implementation is a highly systematic work led by the government and participated by multiple departments，and is one of the important way of promoting the development of city.It largely determines the rationality of the layout structure of the city，the economy of the facility operation and the comfortof the public space.Considering the typical problems during the urban master planning implementation as like imperfect planning system，unsound implementation policies，weak implementation of the principal coordination，lack of demonstration of major projects，and formalization of public participation，the paper deeply analyzes the connotation of urban master planning implementation and summarizes the characteristics of urban master planning implementation，which is systemic，phased，continuous，limited and social.Based on this，it puts forward specific implementation measures from the four aspects of identifying the types of implementation， broadening the way of urban master planning implementation， uniting the implementing subject and promoting public participation to provide some reference and inspiration for improving the implementation of urban master planning in our country.

urban master planning implementation； countermeasure research； type of implementation；way of implementation；implementing subject；public participation

TU981

A

1673-7644（2017）05-0442-05

10.12077／sdjz.2017.05.006

2017-09-13

山東省自然科學基金面上項目（ZR2013EEM014）

李鵬（1981-），男，講師，在讀博士，主要從事城鄉規劃等方面的研究.E-mail：lipeng＠sdjzu.edu.cn

*：陳有川（1970-），男，教授，博士，主要從事城鄉規劃等方面的研究.E-mail：cyc701＠sina.com

（學科責編：康文鳳）