秸稈焚燒綜合治理法律途徑研究

朱賀

（中央民族大學法學院，北京100081）

秸稈焚燒綜合治理法律途徑研究

朱賀

（中央民族大學法學院，北京100081）

焚燒秸稈具有極大危害，不僅污染空氣，對人體健康造成危害，也易引發火災，同時焚燒所致焦土破壞土壤結構，造成農田質量下降。蘇北各市發布多項通知要求全市范圍內全面禁止露天焚燒秸稈，在田間地頭進行對秸稈焚燒進行監督和防護，但是實施效果不明顯。應從法律制度和綜合利用兩方面進行秸稈治理。

秸稈禁燒；法律制度；行政指導；綜合治理

1 秸稈焚燒屢禁不止原因

（1）秸稈禁燒的法律制度不科學。秸稈禁燒的法規多為地方性法規，尚未有專門的全國性法律對秸稈焚燒行為進行規制，各級政府多以通知、辦法、意見的方式，并只在規定的區域進行，僅僅規定在一定區域范圍內試行，并且這些文件的頒布具有典型的季節性，臨時性，而不是長久的、科學的法律文件，同時相關通文件以禁燒為主，缺少綜合治理的措施。

（2）農民回收利用秸稈成本較高。大量農民外出務工農村勞動力緊張，而秸稈收集、運輸、回收利用的成本高。

（3）秸稈綜合利用技術缺乏?，F有的秸稈綜合利用技術資金短缺，且技術尚未達到推廣水平，致使秸稈回收利用受到資金、技術的制約，綜合利用難以發揮經濟價值，秸稈還田作業同樣在聯合收割機上配備秸稈切碎裝置，然后用大功率拖拉機配套反轉滅茬機進行反轉滅茬作業，才能達到秸稈還田的作業要求，但目前市場上帶切碎裝置的收割機保有量非常少，大部分聯合收割機都不帶切碎裝置。

（4）農戶法律意識和環保意識不足。秸稈焚燒不僅浪費了生物資源也嚴重破壞生態環境造，許多農民對秸稈焚燒危害性認識不足，錯誤認為秸稈焚燒掉以后秸稈殘渣留在地里，作為肥料，可增加土壤中無機肥料含量，對來年種莊稼有好處，而對秸稈焚燒污染生態，對于環境保護意識不足。

（5）行政執法手段單一。農村秸稈焚燒面積大，政府難以全天進行監管，執法難度大，在部分地區只能在焚燒后才能發現焚燒地點。各級政府秸稈禁燒工作以村鎮為單位，深入到田間地頭，實行基層領導責任制，但工作方式單一，進行蹲點監督，發現焚燒對相關人員進行罰款。

2 秸稈焚燒法律綜合治理途徑

2.1 建立健全秸稈禁燒的法律制度

（1）建立相關法律體系及配套細則。各地區對于秸稈禁燒工作的規定多為通知、實施意見、通告等方式下發，這種規范性文件具有臨時性特點，其執行力和強制力顯然是不夠的，因此在地方立法方面，各秸稈焚燒重災省份應當盡快創立明確、具體的地方性法規。同時不斷完善秸稈禁燒相關規定的實施細則，實踐之中，秸稈焚燒行為的問題多種多樣，懲罰和禁燒工作在各地區也不盡相同，因此各地區、各部門要結合當地的實際情況，根據國務院的行政法規和所在省份的地方性法規，制定秸稈禁燒和綜合利用的具體實施細則，增強秸稈禁燒工作的可操作性和可實施性，為秸稈禁燒中各政府部門的聯合執法提供具體、可行的執法依據。

（2）運用行政指導改變單一執法方式。秸稈焚燒行為難以控制一方面我們要加強檢查監督，即同時強化各部門的聯合執法，落實禁燒責任。各基層政府明確目標，確保層層落實責任。另一方面運用行政指導方式，在農忙季節前，與基層政府及群眾自治組織，宣傳相關政策及處罰標準，事前杜絕，同時公布焚燒秸稈行政處罰自由裁量權目錄，對于過火面積較小的秸稈焚燒行為予以勸說教育，對于面積大的堅決予以處罰。同時可設立試驗示范田帶動農民秸稈利用的積極性。

2.2 秸稈資源的綜合利用制度

（1）加大農作物秸稈綜合利用補貼制度。我國大部分農村地區個體農戶很難承受秸稈回收利用成本。對此，可設立專項基金，根據各地區實際情況，制定相應的補貼標準。

（2）加大綜合利用科技投入。當前在實踐中，解決秸稈焚燒問題最直接方法就是秸稈收割同時粉碎還田，這樣既可以省去農民收集、儲存、運輸秸稈的費用，又有利于改善土壤結構、提高土壤肥力。同時秸稈發電、生產沼氣技術，秸稈固化成型技術，對于秸稈利用及避免焚燒具有很大意義，然而這些技術需農業部門加大秸稈綜合利用資金投入和加大對相關企業扶持力度。

（3）建立秸稈綜合利用考核和監督機制。建立健全秸稈綜合利用考核辦法和監督制度，2012年江蘇省出臺《江蘇省秸稈禁燒工作考核及獎勵辦法》該規定對于市和縣進行百分制考核對優秀地區進行獎勵，而第一處火點所在市、縣將被取消資金補助；該制度重視上級監督和農民舉報，建立政府與農民之間的雙向監督機制。因此，對于秸稈焚燒的問題，各級政府要高度重視，加強領導負責機制，從市、縣、鄉、村四級簽訂目標責任狀。實行縣區、鄉鎮領導分片包干責任制。同時加強政策領導，通過有效、合理的考核和監督機制充分調動各地區、各部門的工作積極性，確保秸稈禁燒工作順利進行。

（4）加強政策宣傳，提升農民法律意識和環保意識。各級政府部門要充分利用廣播、電視等新聞媒體，廣泛宣傳有關秸稈禁燒政策法規。同時可在每年的夏收秋種時節，成立秸稈禁燒宣講團，舉辦系列活動，深入田間地頭，宣傳秸稈焚燒的危害和秸稈還田的好處，普及秸稈綜合利用知識。

［1］楊浩勇，卞兆娟，肖蘇偉.肖蘇偉秸稈固化成型技術［J］.江蘇農機化，2014，（4）.

課題項目：中央民族大學2017研究生暑期調研項目。

朱賀，碩士，主要研究方向：法律。