關于宅基地流轉的法律問題探究

楊仁智

（四川師范大學 法學院，四川 成都 610068）

關于宅基地流轉的法律問題探究

楊仁智

（四川師范大學 法學院，四川 成都 610068）

宅基地使用權是我國農村居民重要的住宅福利制度，但隨著城鎮化的快速發展，大量農民進城務工，造成了“鄉村空心化”現象的大量出現，宅基地被大批閑置，造成了嚴重的土地資源浪費。在全國土地資源緊缺的大背景下，建立與完善宅基地流轉機制是解決宅基地閑置的一項可行的解決方案。但是我國關于宅基地流轉的法律規定在實踐中可操作性較低，并且各地方政府的規定不一。故總結國內較為典型的土地流轉模式并結合現今流轉中的問題，以期能夠探討出完善土地流轉機制的參考方案。

土地閑置；宅基地使用權的流轉；權益保障

1 宅基地流轉機制的相關背景

1.1 相關概念辨析

（1）用益物權。根據《中華人民共和國物權法》第一百一十七條規定：用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利。用益物權，是用益物權人對物所享有的占有、使用、收益權利。比如土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權、自然資源使用權。

（2）宅基地使用權。根據《物權法》第一百五十二條的規定，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權利用該土地建造住宅及其附屬設施。該權利是專屬于農村集體組織成員的權利，只有集體中的社員才享有在土地上建造房屋的權利。并且依照“一戶一宅制”的規定，即該集體的社員只能在本集體的土地上享有僅一處宅基地。所以使用權人在非本集體的土地上就不再享有該權利。

（3）宅基地。是本集體的成員向本集體申請取得可以建造個人房屋的土地。包括建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，宅基地的所有權屬于農村集體經濟組織，但宅基地上的房屋是屬于集體成員本人所有。

1.2 流轉機制建立的背景

宅基地使用權與宅基地，是我國重要的農村福利制度。它們的存在讓集體成員能夠安居樂業，為農村集體成員的住宅權益提供了有力的法律保障。但是在改革開放以后，農村人口涌入城市務工。“農村空心化”日益凸顯，大量“鬼村”“空村”出現在我國的鄉村地區。大批農村土地閑置，造成了極為嚴重的土地浪費。根據國土資源部的調查數據顯示：目前我國村鎮建設用地總量是城市建設用地總量的4.6倍。我國農村宅基地占地已高達16.4萬km2，人均用地達185m2，其中有10%～15%處于閑置狀態。而與之形成鮮明對比的是寸土寸金的城市建設用地，隨著我國的城鎮化率朝著60%邁進，這一情形將帶來大約0.1億hm2的建設用地需求，建設用地供應緊張的局面甚至導致0.08億hm2的缺口。城鄉用地情況的巨大差異，是一個不容回避的問題。

2 宅基地流轉機制的困境

2.1 土地流轉中的立法問題

土地流轉機制雖然在我國的部分地區已經初步建立，并且還形成了一系列的“經典模式”。但是在立法這一層面上依然存在諸多的缺陷。比如，立法態度不明確，模棱兩可、法律內容嚴重滯后、立法不足，法律資源稀缺等問題。

（1）法律態度模糊。在現階段我國針對宅基地流轉的立法態度還不明確，在立法上既不對土地流轉進行限制，又不明確鼓勵民間宅基地使用權的流轉。立法態度的模棱兩可造成法律指引的缺失，讓人們在經濟活動中不知遵循何種態度，讓流轉行為的參與人無所適從。并且不明確的法律指引會極大地降低農村居民參與土地流轉的積極性，原有甚至更多的農用地依然被閑置，從而成為了宅基地流轉改革的阻礙。除此以外，模糊的態度意味著該行為后果得不到法律明確的態度，農用地的流轉結果得不到法律的明確保護，這種情況將會給農用地流轉帶來不可估量的風險。

（2）法律內容僵化和偏頗。我國有關宅基地流轉的法律規范，其內容與迅猛發展的現實情況脫節。無法及時有效地調整出現的新情況、新問題，反而在我國部分地區成為了改革的障礙。并且在已有的法律規范中，其內容還存在調整方向上的偏頗。比如以《土地法》為主的相關法律規范體系。立法者是站在行政管理者的角度去制定相關的法律內容。用行政指令的方式去調整土地流轉行為。這種側重于行政管理的立法角度卻忽略了宅基地使用權的民事權利定位。直到2007年《物權法》的頒布才界定宅基地使用權是屬于用益物權的范疇，明確了該使用權的物權性質。但是對于這項權利任然沒有作出更深層次的規定。對于該權利在“處分權”方面的規定任然是不明確的，有關處分權具體規定的缺失，是對宅基地流轉的障礙與變相禁止。

2.2 農村宅基地管理混亂

近年來隨著我國城市化建設的發展，農村宅基地的流轉也日益活躍，其交易數量已初具規模，但在一片欣欣向榮景象下卻潛藏著諸多的管理問題。

（1）管理部門各自為政。在宅基地市場日漸升溫的背景下，各職能部門為多分一杯羹而各立山頭、相互排斥，根本形成不了合力。各單位為本部門的利益而怠于建立單位之間的聯系，缺乏相關部門的聯合處理機制，造成了政府部門難以有效地解決農用土地流轉中出現的問題。

（2）宅基地流轉機制的建設中出現了“走了位”“變了樣”的異化現象。在我國的部分地區出現了“強迫農民成市民”的現象。當地政府為了追求“減少農村人口，提高城市化率”這一政績指標而完全無視宅基地流轉的自愿性這一基本要求，甚至動用強制力量去拆除農民賴以棲身的房屋，讓其成為“失地農民”無家可歸。

（3）由于經濟落后、信息閉塞、缺乏法制意識等一系列的原因，導致了在我國鄉村地區形成了宅基地流轉的混亂與無序，甚至滋生了許多土地腐敗。其中法制監管的不到位和缺乏可操作性的法律規范是造成問題的核心原因。“熟人性”這一鄉村社會的顯著特征也是其重要誘因。

2.3 保障與補償機制的缺位

宅基地流轉機制，是解決土地閑置浪費、加快城市化建設的重要舉措，但在其執行過程中卻并不盡如人意，部分地區的鄉村居民甚至對該機制產生了抵制情緒。相關的保障與補償機制的缺位是這一情況發生的重要原因。

首先是現有的保障機制不能為失地農民提供足夠的社會保障。宅基地對于農村居民而言不僅僅是居住權利更是一種社會福利。但宅基地使用權轉讓以后，原權利人就失去了這一項權利，并且與之相關的福利也一并失去。而本身卻又因為戶籍問題不具有城市居民的身份，不能享有城市居民的福利保障。比如醫療、養老、失業等社會保險。于是失地農民就處在了一個十分尷尬的境地，被兩大保障系統所遺漏。缺少社會保障的失地農民勢必在舉目無援的城市里承受巨大的壓力而艱難度日。保障制度的缺失會嚴重影響農村居民對于宅基地流轉制度的信心，并阻礙宅基地使用權的改革。

3 現有宅基地流轉模式的法律分析

（1）浙江模式的法律分析。浙江省作為我國的發達省份，其工業化與城市化發展程度較高，大量農村居民進城務工，導致了浙江農村地區出現了宅基地被大量閑置、粗放使用的現象。故早在2008年浙江省就開始了該省的宅基地流轉機制的試點工作，將浙江嘉興市作為宅基地流轉機制改革的試點城市，嘉興地方政府還專門頒布了《關于開展統籌城鄉綜合配套改革試點的實施意見》、《關于進一步優化土地使用制度，推進“兩分兩換”工作的通知》等文件。“兩分兩換”是浙江宅基地改革的主要內容。“兩分兩換”是指“兩分+兩換”配套的土地改革措施。“兩分”：首先是將農用土地中的宅基地與承包地進行分離，將宅基地流轉機制中的搬遷與轉讓分開；“兩換”：指的是將農民的土地承包經營權置換股權、租賃權和社會保障的權利；將宅基地使用權換成錢、變成城市住房，讓宅基地真正成為可變現的財產權益。“兩分兩換”就是要讓農村宅基地流轉起來，將農民遷移到城市、城鎮聚居，由市民轉變成農民，進而改變變農業生活生產方式，助力城市化、工業化的建設，將宅基地、承包地變成農民遷往城市的助推動力。

（2）重慶模式的法律分析。“地票制度”是把實物交易與指標交易相結合。實物交易是指農民推出宅基地，將宅基地復墾讓其成為耕地；指標交易是指政府由此取得建設用地的指標。首先是根據村民的自愿，將復墾申請提交管理部門立項。隨后經縣級國土資源管理部門統一上報至市級機關審核。只有待審核通過，才能取得城市建設用地指標，同時這些指標也是原宅基地使用權人的“地票”，此時才可以開始“復墾退宅”的工作。這種“先補后占”的措施既保障了原宅基地使用權人的居住權益，又限制了政府的強拆濫拆行為，彌補了原有的“先占后補”的弊端。“地票”的持有人既可以憑借該票實現居住的權利，還可以讓“地票”在重慶市的土地交易所“上市”，讓所有登記在冊的法人和具有相應資質的自然人參與其中公開競購。

“地票交易制度”將宅基地納入市場機制之下，以市場來調節地票交易。交易盤活了農村的閑置土地，在資本市場中增加了土地的財產價值。農民在喪失宅基地使用權后既保證了農民的居住權益又從流動的土地中獲得了更多的財產收益；閑置的宅基地通過“地票交易”有序地轉變為城市建設用地，這同時也增加了建設用地指標，緩解了城市建設建設用地緊缺的壓力。

4 完善現有流轉機制的建議

4.1 完善現有土地流轉立法

現有土地流轉的法律規范繁復凌亂，法律內容殘缺不全，在土地流轉的立法領域里沒有形成系統的法律規范體系。甚至相關的法律規范之間出現了矛盾與沖突。應當盡快解決土地流轉的立法領域里的混亂，一定要建立成體系的土地流轉的法律規范系統。

土地流轉領域應建立成系統多位階的立法格局。由中央立法與地方立法兩個層面共同構建。在中央立方層面，由《土地管理法》及《物權法》等中央立法中明確規定：農村宅基地使權取得的基本要件、農村宅基地流轉的基本條件和宅基地轉讓后的補償等基本性規定。同時，在中央層面也可以選擇通過建立專門調整土地流轉的法律規范如《宅基地流轉法》。兩種措施均可以起到提綱挈領的作用，為土地流轉的立法提供正確的導向，可以防止上下不一的情況出現。在地方層面，將土地流轉的細節性，微觀性的規定放權于地方人大。由地方人大制定符合本地情況的標準，通過地方法規的制定 來實現政策的靈活，這樣的好處不僅僅是政策能得到真正的執行，同時地方法規能同樣約束法院，不至于造成司法適用的不明確。在放權于地方的同時，也要對地方立法進行監管，防止出現背離中央立法的原則。通過對地方法規的合法性和制定的科學性及事前詳細的調研和論證，農村宅基地流轉政策做到有的放矢。

4.2 規范現有的管理方式

雖然宅基地流轉改革在全國各省有序展開，但是在改革過程中依然暴露出了許多問題。因法律監管缺位而造成的基層土地腐敗、個管理單位各自為政、缺乏統一的聯動管理機制等一系列的問題無不警示著我們必須改變現有的管理方式，若不能對農村基層組織形成有效的法律監督，那么農村宅基地流轉這一善政將會變成禍及農民權益的惡政。完善現有的的管理方式可以從以下方面著手。

（1）首先是必須明確宅基地流轉的主體。對于農村居民而言，宅基地不僅是他們的居住保障，更是他們不可或缺的社會福利。所以，在制定參與宅基地轉讓的主體標準時必須慎之又慎，必須嚴格界定流轉的主體范圍，以免發生農民的合法財產權益被侵害的情況。針對擁有多處宅基地或者閑置宅基地的農戶或者已經進入城鎮并享受城市社會保障的農戶，可以將上述人群列為優先的轉讓主體。但是針對其他的鄉村人群，應該先建立嚴格甄選機制，并且只有在替代保障措施已具備的前提下才可以參與宅基地流轉。

（2）完善權利登記制度。通過對權利登記的完善，可以進一步厘清農村宅基地權屬，切實保護真正權利人的土地財產權益。建立登記制度不僅有利于農村的宅基地管理，也有利于進一步開展集體土地使用制度改革和土地統一登記制度。

4.3 建立合理的流轉補償機制

農村集體組織成員將宅基地進行交易后，該成員就會喪失宅基地使用權，不得再申請新的宅基地。在喪失原有保障的同時又因為現有的城鄉戶籍制度，失地農民享受不到城鎮居民一系列的社會保障。于是他們就處在了一個保障缺失的尷尬境地。為了保護失地農民的財產權益，必須建立流轉補償機制。以期維護宅基地流轉這一善政的公信力，提升農民對宅基地轉讓的參與度。

（1）補償資金。補償資金是流轉補償機制賴以運轉的物質支撐。雖然有政府財政支持以及城市建設用地使用費的繳納，但在各地的流轉過程中依然呈現出捉襟見肘的態勢。拓寬補償資金的來源渠道，是保障宅基地流轉改革得以順利進行的必要舉措。除了加大政府投資，還可以把宅基地進行市場化的運營，通過市場調節，引入民間資本以增加資金收益。除了“開源”以外，不可忽視的是“節流”。建立專門的資金管理部門以及追責制度，嚴格審核資金的使用情況。并將資金使用情況公開化，向社會公開，接受公眾監督。“開源”與“節流”保障了農民的損失得以補償，進而使宅基地流轉工作得以更加順利地開展。

（2）補償方式。現有的補償主要以貨幣補償和實物補償的兩種方式是為主，較為單一和僵化。長此以往勢必會打擊農民對宅基地流的信心。因此政府應當根據農民的真實想法和要求，來制定合適的、多種形式的補償。除了上述兩種基本的補償以外，還可以有更為多樣的個性化補償方式。比如：退出宅基地的農民可以繼續在原集體生活，并依然享有原有的福利；若是愿意前往城市居住的農民也可給予其城市戶口和城鎮居民所享有的社會保障。多元的個性化補償措施保證了農民權益得到了真正的補償，由此加強了宅基地流轉機制的公信力。

5 結語

雖然計劃經濟時代的宅基地使用權制度為廣大農村居民提供了居住保障和社會福利。但是隨著城市化建設的進程加快，進城務工、生活的農村居民日益增多，造成了大批農村宅基地被閑置浪費。與之同時進城人口的增多加劇了城市用地緊張的態勢，城鄉用地的懸殊狀況形成了鮮明的對比。基于此，建立宅基地流轉機制，讓宅基地使用權作為生產要素在市場上流動，全程受市場規律的調節。促進宅基地釋放財產價值，實現宅基地對城鎮化的支持和對農民福利的保障。

［1］張文方，李林.廣州市宅基地流轉意愿的影響因素——基于宅基地功能演變視角［J］.江蘇農業科學，2017，45（3）：299-302.

［2］楊雨.試析宅基地流轉中的核心法律問題：確權［J］.農業經濟，2017，（2）：35-37.

［3］張夢琳.農村宅基地流轉前后農戶福利差異及其影響因素分析——以河南四市為例［J］.南京農業大學學報：社會科學版，2017，（2）：92-101.

［4］李亞莉.農村宅基地流轉探究［J］.合作經濟與科技，2017，（5）：60-62.

［5］袁洋.農村宅基地使用權流轉現狀及分析［J］.職工法律天地，2017，（2）.

［6］牟愛州.農村宅基地使用權流轉的法律問題分析［J］.農村經濟與科技，2017，（2）：18-18.

［7］吳蔚波.農村宅基地使用權流轉的法律分析［J］.天水行政學院學報，2017，（1）.

［8］陳璐.農村宅基地使用權立法現存問題與完善建議［J］.農業經濟與管理，2017，（1）.

［9］薛玉飛.供給側改革背景下農村宅基地使用權流轉研究［J］.科學發展，2017，（3）：92-97.

［10］高峰，李成龍.縣域近郊農村宅基地使用權流轉的實證分析——基于山東省L市的田野調查［J］.勝利油田黨校學報，2017，30（1）.

On the Legal Problems of the Transfer of Homestead

YANG Ren-zhi
（School of Law，Sichuan Normal University，Chengdu，Sichuan 610068，China）

The right to use homestead is an important residential welfare system for rural residents in China，but with the rapid development of urbanization,a large number of farmers migrate to the city，resulting in a large number of“rural hollow”phenomenon,a large number of homestead idle，which brings about a serious waste of land resources.In the context of the shortage of land resources in the country，the establishment and improvement of the homestead circulation mechanism is a feasible solution to solve the homestead idle.However，the legal provisions on the transfer of homestead in our country are less operable in practice and the provisions of the local governments are different.Therefore，it summarizes the typical land circulation patterns in China and combines the problems in the current circulation so as to explore the reference scheme of improving the land transfer mechanism.

land idle；homestead use rights transfer；equity protection

D923

A

2095-980X（2017）06-0106-03

2016-05-25

楊仁智（1993-），男，四川綿陽人，碩士研究生，主要研究方向：民商法學。