論我國行政事業單位財務內部控制中存在的問題及優化

郝軼群

摘要：市場經濟轉型摒棄傳統的內部控制獨立形式創造共享功能，成為政事業單位參與市場化經營的主要動力來源之一，同時也暴露出諸多問題，如內部控制中風險不斷加大，而行政事業單位的風險管理意識缺乏，內部控制制度尚不全面，內部控制制度的自身還缺乏完善性等，為推動行政事業單位財務內部控制制度的發展，進一步完善內部控制制度，必須探索當前行政事業單位內部控制制度存在的問題，規范行政事業單位財務管理和內部控制中的違規性風險，從而促進行政事業單位內部控制實現更好發展。

關鍵詞：行政事業單位? 財務內部控制制度? 風險管理

改革開放至今，我國經濟經歷快速發展軌道取得輝煌成就，市場經濟經歷不同時期的轉型升級，不斷進化為符合當代經濟發展的所需形態，同時行政事業單位在市場經濟的激流中逐步轉向市場化經營，體制改革也在不斷演化，并且取得了相當大的成就。而在這輪進化和改革過程中，行政事業單位的內部控制制度發揮了重要作用，是行政事業單位參與市場化經營的主要動力來源之一。與此同時，行政事業單位的財務內部控制制度也暴露了相當大的問題，并且面臨著來源風險和使用風險的雙重壓力，比如內部控制風險不斷加大，而行政事業單位的風險管理意識缺乏，內部控制制度尚不全面，內部控制制度的自身還缺乏完善性。究其因原，一方面是由于內部控制轉型共享機制后，會計信息開始處于可篡改、可攻擊狀態，而行政事業單位的風險管理意識并未涉及此類風險預防。另一方面，多數行政事業單位的內部控制并無獨立的審計部門，共用審計方式并不能有效審計內部控制中出現的問題。這些原因和現象，在一定程度上降低了行政事業單位的財務工作效率，也在一定程度了限制了整個行政事業單位的健全發展。為推動行政事業單位財務內部控制制度的發展，進一步完善內部控制制度，必須探索當前行政事業單位內部控制制度存在的問題，規范行政事業單位財務管理和內部控制中的違規性風險，從而促進行政事業單位內部控制實現更好發展。

一、行政事業單位內部控制存在的問題和原因

（一）內部控制風險不斷加大，而行政事業單位的風險管理意識缺乏

市場經濟轉型摒棄傳統的內部控制獨立形式，創造了內部控制的共享功能，從而提高行政事業單位的內部控制效率。同時由于共享機制的出現，內部控制網絡開放，會計信息開始處于可篡改、可攻擊狀態，使得行政事業單位難以控制會計信息，從而不斷加大內部控制風險。而在我國大部分行政事業單位內部控制部門缺乏風險管理意識，更不存在專門負責防范內部控制風險的從業人員，探究其原因，第一，作為具有公共服務和非營利性的行政事業單位，運行資金主要來源于政府財政預算，從而使財務管理人員潛意識認為，只需按財政預算規定使用相關資金即可規避財務風險，又可將財務風險責任轉嫁給財政，從而達到規避內部控制風險，而正是財務管理人員這種錯誤的風險控制意識，導致行政事業單位的內部控制風險管理不力。第二，作為行政事業單位容易給財務管理人員存在財務安全錯覺，認為行政事業單位運行的是非投資類活動，而財務風險一般只發生于投資類經濟行為之中，因此行政事業單位無應對投資財務類風險管理措施。但行政事業單位從而多方位的社會管理和公益性社會活動，期間存在著多種類似投資的經濟性行為，這些經濟行為伴隨社會風險，而行政事業單位缺乏風險管理意識，當這類投資性風險來臨時，無有效措施導致束手無策，從而加大了行政事業單位的內部控制風險。而在大部分行政事業單位缺乏內部控制風險意識的條件下，部分行政事業單位放松警惕性，降低關鍵性的控制核算標準，盲目擴大行政事業單位的經濟支出。如此情境之下，不僅增加行政成本，并且在內部控制人員的主觀因素影響下，如出現錯誤性的經驗決策或主觀決策時，行政事業單位的內部控制風險將被進一步的放大，甚至出現不可估計性結果。

（二）內部控制制度尚不全面，內部控制制度的自身還缺乏完善性

我國行政事業單位實施內部控制制度的初衷是實現內部監管，其本質是實行自我管理，前提條件是完善的財務管理制度。而我國除了在預算業務、政府采購、資產管理等經濟型業務中建立管理制度外，像項目管理、合同管理等內部控制制度尚不全面，甚至一些內控制度的自身還缺乏完善性，無法從根本是實現內部控制的自我管理能力。經研究發現，當前我國行政事業單位的內部控制制度主要存在以下問題，其一，財務管理無統一的計算標準或行為規范，導致財務管理僅限于記賬，甚至由于沒有財務內部管理的規章制度，此類記賬方式都存在漏洞百出現象，如記錄與結算隨意性描述、將年終決算報表用于年終財務分析報告等。在這種背景下，行政事業單位的財務內部開支與支出無法控制，管理人員無法準確的掌握行政事業單位的內部財務狀況。其二，內部控制制度長期采取傳統管理方式，或是采取不符合行政事業單位實際和外部環境的內部控制制度，無法對行政事業單位的動態變化情況進行有效的管理，甚至部分行政事業單位照搬其他事業單位的內部控制制度，造成我國行政事業單位的多數內部控制制度存在重大缺失功能，如一些“先審批后審核”制度明顯存在違規違紀問題，但由于制度的落后性，導致該問題長期存在我國行政事業單位的內部控制問題中。

二、優化我國行政事業單位財務內部控制制度

（一）培訓行政事業單位內部控制首要負責人，構建完善的內部監督體系

行政事業單位內部控制中直接負責人為首要負責人，其確保行政事業單位會計工作的順利進行，是行政事業單位會計信息完整真實性的直接作用人，也是內部控制制度落實實處的關鍵人。而當前我國行政事業單位的首要負責人普遍存在內部控制意識淡薄，專業知識不足等現象，甚至一些行政事業單位的首要負責人存在無人可用狀態。因此行政事業單位的首要任務是培訓內部控制首要負責人，在單位內部積極宣傳內部控制管理政策，向全體員工普及內部控制制度的相關政策和法律條文，從而提高擇優選取首要負責人的概率。同時加大首要負責人的培訓力度，定期組織首要負責人參加內部控制學習班，不斷提高首要負責人的內部控制管理能力，為行政事業單位的內部控制制度營造有利環境。

當然，行政事業單位單獨依靠首要負責人實現內部控制并不現實，亦需要完善的內部監督體系才能確保內部控制制度的有效實現。鑒于內部控制的全過程性和內部監督體系日常監督性，可以通過完善的內部監督體系來監督內部控制制度的實施，本文認為可以從以下幾個方面完善。第一，結合不同行政事業單位的實際情況，將內部監督的相關內容標準化和制度化，通過制定不同的監督標準，明確相關內部控制行為的處理方式，如對監督責任制定責任負責制度，對監督方式制定個人跟蹤制度，對監督原則制定公平公正原則等。第二，健全內部控制制度中社會管理和公益性投資類風險管理措施，確保類似對外投資中的預算、決算、 提案、決策、執行等行為被有效監督，并且將各程序之間相互制約制度搭建起來，從而保證行政事業單位的資金正常運營。

（二）完善我國行政事業單位內部控制風險管理意識

原因分析中提出我國行政事業單位的內部控制風險長期存在，而在我國大部分行政事業單位內部控制部門缺乏風險管理意識，因此內部控制需要構建風險防范措施，加大風險管理意識，財務人員應對相應過程中的財務數據和資金流向進行分析和判斷，對內部控制中可能存在的風險提前加以防范和化解，并且將整個風險防范意識提高到整體部門，從而有效的對行政事業單位的內部控制進行控制和調整。也可以借鑒國外的成功經驗，結合單位實際情況，進行調整后實施于我國行政事業單位，達到完善我國行政事業單位內部控制風險管理意識。

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（作者單位：鄂爾多斯市財政局）