淺析PPP在新型城鎮化建設中的運作模式及風險防范

徐愛君

淺析PPP在新型城鎮化建設中的運作模式及風險防范

徐愛君

PPP模式作為中央大力推進新型城鎮化建設，地方政府化解存量債務困境的有效抓手，在全面深化改革的進程中具有極為重要的作用。因此，本文通過理解PPP的內涵，以及對我國現有運作模式的研究，梳理分析該模式在發展過程中存在的問題，進而提出相應的解決思路和建議，旨在防范PPP運作中的主要風險，達到可持續應用推廣的目的。

新型城鎮化；PPP運作模式；風險防范

黨的第十八屆中央第三次全會指出“通過改革讓社會資本進入公共服務基礎設施建設和運營”的發展目標。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》也明確了我國新型城鎮化方向、建設重點和機制體制設計，提出了新型城鎮化是一個強大的引擎，可以保持我國經濟的持續健康發展，是國家現代化的必經之路。官方預測，至2020年中國的城鎮化將帶來42萬億元的投資需求，全面涵蓋了供水、交通、能源等經濟基礎方面設施和社保、養老、戶籍等社會基礎方面設施。2016年“國發〔2016〕8號”《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》進一步強調了要在創新投融資機制方面強化政府和社會資本合作（即PPP模式）。財政部也希望通過推廣PPP模式替代先前由政府主導的城鎮化建設方式以化解地方政府的償債壓力。

可見，中央全面深化改革的大方向，地方政府化解債務的迫切性和新型城鎮化的大力推進，都促使PPP模式成為國家可持續投資發展的首選方式。

一、PPP模式的基本內涵

PPP模式（Public-Private Partnerships）即公私合作伙伴關系，在我國稱為“政府和社會資本合作”模式。在理解上，世界銀行（WBG）給出的定義是，PPP是私有資本與政府機構間簽訂關于公共資產及服務提供的長期合同，同時私有資本應承擔合約內容的實質風險和管理義務；亞洲開發銀行（ADB）則指出，PPP是公共部門和私營部門之間因實施基礎設施建設和其他服務而形成的一系列合作伙伴關系。我國“國辦發[2015]42號”文，認為PPP是運用市場機制的作用，有效改善公共服務質量并提升其效率，最終達到公共利益最大化。即政府通過公開競爭的方法，優選具備技術、資本或管理等能力的社會資本，簽訂公平協議，明確各自的責權利，約定社會資本是公共服務的提供方，政府或最終使用者依據績效評價等付費，確保社會資本在承擔項目風險的同時得到合理收益。42號文所指的"社會資本”包括了地方國有企業和民營資本。

顯然，PPP除了是資金來源的一種獲得手段，而且包括了技術管理和社會治理等機制創新。主要有以下四大基本特征：

（一）全程合作

以一個共同目標為基礎的，建立在伙伴關系上的充分合作。在這一共同目標下，企業追求自身利益的實現，政府實現公共福利和利益的目標。

（二）提高效率

PPP“物有所值”，可以在長期使用過程中逐步付費，并且注重績效評價按結果付費。它避免了投資成本高，運行效率低，維護成本高，質量不穩定等傳統模式存在的缺點。

（三）利益共享

政府不以利潤（分紅）為唯一目的，也不允許企業在項目實施過程中產生超額利潤。除了分享PPP帶來的社會效益，企業的利益也可以通過價格調整機制獲得，以獲得相對穩定的投資回報率。

（四）風險分擔

PPP模式的目的是注重風險應對與分擔的最優化，沒有人承擔項目的全部風險，而是將風險以合理的成本向合作各方轉移，這種管理模式的設計使得整體風險最小，能給項目帶來更大的安全系數。

二、PPP在我國的主要運作模式

我國適宜采用PPP模式的項目，必須“物有所值”，能夠從技術、建造、財務、運營等多方面轉移風險；能夠通過引入社會投資者提高政府資產和財政資金利用效率；能夠按質量、業績付費，真正體現績效價值；必須規范程序、公開透明，透明監督，最終達到項目全過程總體效益增加的目標。因此，不是所有的項目都可以采用PPP模式。PPP適合的項目主要為政府具有供給義務同時又可以市場化運作的公共服務類及基礎設施類項目，如居民所需的水電氣熱、污水垃圾處理等基本供給的市政設施工程，公路、鐵路、機場、城軌等交通基礎設施，醫療、康養、文旅等公共服務項目，以及資源環境和生態保護等項目。若對項目的質量等要求無法確定，或者不能對項目風險進行明確劃分，無法進行"物有所值評價”，則該項目不宜推行PPP模式。

選擇適合的PPP運作模式至關重要，考量的因素主要有項目所處階段、投資規模大小、收益水平高低、費用定價機制、風險分配方式、到期資產處置等。通常有委托運營（O&M）、管理合約（MC）、租賃-運營-移交（LOT）、改建-運營-移交（ROT）、建設-運營-移交（BOT）、轉讓-運營-移交（TOT）、建設-擁有-運營（BOO）等幾種主流模式。上述PPP模式的順序，按照參與程度及責任承擔的大小，政府由大到小、社會資本由小到大。

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（一）PPP總體運作方式

根據不同的PPP模式，具體運作方式也存在差異，但總體上運作框架如下：項目發起人（通常為政府公共部門）與社會資本簽訂相關特許協議，社會資本據此全部或部分出資（項目發起人可部分出資），設立項目公司（SPV），SPV按照不同的PPP模式分別在項目設計準備、招標、建設、運營、移交等各階段環節決策實施，各類金融、保險、基金等機構為SPV提供資金支持，政府公共部門監督SPV提供的公共產品質量。

（二）針對不同項目階段的PPP模式

采用PPP模式的項目包括以下三個階段：一是已建成的存量公共資產和服務，二是有改擴建需求的現有項目，三是新建資產和服務項目。各階段的項目適用不同的PPP模式，如在已建成的項目中，一般采用委托運營、管理合同和移交-運營-移交等模式；在擴建和改造階段，一般采用租賃-運營-移交、改建-運營-移交等模式；而在新建階段，一般以建設-運營-移交、建設-擁有-運營等及其延伸模式為主。

（三）PPP的主要合同體系

PPP項目的參與方涵蓋了政府、社會資本、施工方、供應商、金融機構、保險機構、中介機構等諸多社會政治經濟主體。各個主體間的合作基礎均是建立在若干明確了各自權利義務關系的協議合同上的。合同體系通常包括了PPP合作協議（特許經營權合同）、股東決議、融資及保險合同，還有如工程承包、運營服務、產品或服務購買等各類履約合同等。系列合同的完整性、有效性對項目的成功起著重要的作用。

（四）PPP回報機制

該機制是指項目收益的來源，來源根據項目自身的經營特性主要有使用者付費、政府缺口補助和政府付費三種。PPP回報機制設置的合理與否，對項目回報方式及穩定性產生重大影響，進而直接影響了社會資本投資者的投資意愿，因此是PPP項目運作成功的關鍵。

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三、PPP模實踐中存在的問題

政府以PPP模式為手段，充分發揮市場機制，提高公共服務供給的質量和效率，實現公共利益的最大化，對解決我國城鎮化問題以及通過股份制的形式推進混合所有制的改革創新起到了積極作用。但在大力推進PPP的進程中，我們也需要積極面對亟需解決的一系列問題。

（一）PPP相關法律法規尚未健全

PPP的立法滯后，目前關于PPP的大量制度文件，均以國家部門規章或地方性條例辦法的方式出臺，過多職能部門制定的制度辦法之間銜接性不強，存在諸多具體問題未能覆蓋的情況，甚至可能出現同一問題理解不一致而相互矛盾，因此這種開放式的制度設計不利于政府對PPP的有效管理，對PPP的健康持續發展造成嚴重制約。

（二）政府運作經驗及管理能力不足

PPP是近幾年國家才大力推動的新型城鎮化建設合作模式，歷史經驗積累不夠充分，也缺乏明確的績效評估體系，在管理方面深度和廣度的把握上還存在不足。如目前PPP的行政審批繁瑣，過程復雜，導致項目推進效率低、財務負擔增加；同時，政府部門作為投資者、經營者和監管者具有多重身份，職能定位容易混亂，在具體工作中不利于項目客觀公正地推進。

（三）金融工具缺乏創新，項目融資難

PPP模式中，項目的前期投資大、回報周期長等特點，對社會資本的資金融通的要求很高，而在社會資本中占相當一部分的民間資本，相對于其他投資主體而言，融資渠道的多樣性不足、且融資成本高、規模小是其重大的缺陷，造成其在合作中處于不利地位，從而將更多的民間資本擋在了PPP門外，無法在項目中發揮其技術、管理等其他方面的優勢。

（四）監管不到位，缺乏契約精神

由于在監管制度方面還不具備有效可行的實施細則，致使政府對于PPP的監管多數處于形式重于實質的狀態，監管力度和準度還不夠；同時，中介組織也未能更好發揮應有的作用。在PPP合作中，地方政府通常占有主導地位，而領導換屆、新政策出臺、大環境變化等諸多因素，都可能讓承諾好的合作戛然而止；同樣，監管無法實質到位，會使得社會資本為了達到節省成本、私利最大化的目的而放棄服務和產品質量，在履約過程中出現不誠信的現象。

四、風險防范建議

綜上可見，PPP模式作為國家新型城鎮化建設進程中的重要有效手段，正在實踐中不斷糾錯完善，為確保其順利運行和可持續發展，重點要在法治體系、流程優化、金融支持和監督評價等方面加大建設力度。

（一）重視頂層設計，完善法治體系

自國家推行PPP模式以來，項目的實際進度和效果遠遠低于預期，究其因，一個重要因素就是該領域缺乏統一有效的法律法規。雖然財政部、國家發改委等部委相繼出臺了一系列部門規章，但缺乏一個保障各方利益的法律，所以長期來看，PPP立法非常重要。鑒于我國PPP發展中的一些實際問題還有待研究明晰，故國家應先出臺PPP相關條例來規范一段時期的PPP運作，待該模式基本成熟后，再行推動立法工作。

（二）優化流程規范，提高運作效率

規范的PPP流程，包含嚴格的項目評估、復雜的合同談判、合理的定價調價機制與收益風險分配等一系列程序，因此需要運用科學的方法設計一套具有可操作性的、高效規范的PPP交易流程，通過技術和政策支持指導項目可持續運作，同時，有必要促進相關中介機構的發展，由其提供專業化和的服務，以提高項目的效率和效益。

（三）創新金融政策，支持項目融資

現階段，我國PPP項目資金來源相對單一，主要是銀行貸款且要追加股東擔保，對發展PPP項目形成掣肘。因此，建議按國際上通常做法，設立真正的SPV公司，以其自身信用為擔保，積極發展適合其特點的股債結合的融資工具。同時，政府一方面應通過搭建平臺、提供融資服務等形式，鼓勵吸引國內各類金融機構積極參與PPP項目；另一方面積極爭取世界銀行、亞洲投資銀行等國際金融組織及外國政府資金支持，通過吸引低成本的外資投入，拓寬PPP項目融資渠道，控制投資成本。

（四）強化監督評價，促進持續發展

PPP項目投資規模大、周期長，在實施過程中不確定因素多，因此必須要建立全方位、全過程的動態監管機制，以及運行規范的統一信息平臺。通過法律法規的強制要求和暢通的信息交流，一是完善企業自我監管和政府在采購等方面的監管，必要時可由第三方機構進行項目監管和績效評價；二是充分信息披露，強化契約精神，確保公平競爭；三是發揮公眾監督的力量，完善公眾監督渠道。

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徐愛君，東南大學經濟管理學院，南京揚子國資投資集團。

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1008-4428（2017）03-05-03