渤海特別法執行機構設計的國際經驗借鑒

于 銘

(中國海洋大學 法政學院，山東青島 266100)

渤海特別法執行機構設計的國際經驗借鑒

于 銘

(中國海洋大學 法政學院，山東青島 266100)

國際區域海公約中的執行機構建設主要形成了“單一區域性組織”、“締約方會議+秘書處”、“締約方會議+委員會”和“締約方會議+秘書處+附屬機構”四種模式。渤海特別法不應采用“單一區域性組織”模式。“締約方會議+秘書處”模式中的秘書處和“締約方會議+委員會”模式中的委員會相比，后者享有實際執行權。渤海特別法應優先選擇委員會。渤海特別法可以考慮在“渤海管理委員會+渤海管理執行委員會”方案的基礎上根據需要設立作為附屬機構的科學委員會、監察委員會等。

渤海特別法；跨國邊界區域海環境保護公約；區域海

在學者們就制定渤海特別法展開的討論中，渤海特別法的執行機構，或設計由渤海特別法創設的渤海管理機構是一個熱點話題。*徐祥民、張紅杰先生曾對設立渤海綜合管理委員會的必要性做過充分的論述。徐祥民、尹鴻翔先生還進一步指出，設計中的渤海管理委員會是渤海特別法的執行中心，是分配渤海利益、分擔保護責任、決定如何治理渤海的核心機構，它由渤海全流域有關省、自治區、直轄市與有關渤海管理的國家職能部門的代表組成。委員會下設執行局作為常設機構。(參見徐祥民、張紅杰：《關于設立渤海綜合管理委員會必要性的認識》，載《中國人口·資源與環境》2012年第12期；徐祥民、尹鴻翔：《渤海特別法的關鍵設置：渤海綜合管理委員會》，載《法學論壇》2011年第3期。)本文想通過總結世界上跨國邊界區域海的治理實踐給這個話題再加一點熱度。

通過聯合國環境署的區域海項目和聯合國開發計劃署/全球環境基金的大海洋生態系項目，世界上已開展跨國邊界區域海治理的海域有30多個，比如地中海、黑海、里海、東亞海、黃海*此處黃海指黃海大海洋生態系，其沿岸國包括中國、韓國和朝鮮。、加勒比海、西印度洋、紅海、波羅的海、西北太平洋、東北大西洋等，其中16個，其周邊國家已經為其治理簽訂了國際公約，比如《保護地中海海洋環境和沿岸區域公約》、《保護黑海免受污染公約》、《中西太平洋海域高度洄游魚類種群養護和管理公約》*Convention for the Protection of the Marine Environment and the Coastal Region of the Mediterranean, Convention on the Protection of the Black Sea Against Pollution, Convention on the Conservation and Management of Highly Migratory Fish Stocks in the Western and Central Pacific Ocean.等。*相關信息請參見http://www.unep.org/regionalseas/和https://www.thegef.org/gef/International_Waters , 最后訪問時間2016年7月8日。在專門為相關跨國邊界區域海治理而建立的公約(以下簡稱國際區域海公約)中都設有執行機構。這些公約在執行機構的設計上大致采用了四種模式，即“單一區域性組織”模式、“締約方會議+秘書處”模式、“締約方會議+委員會”模式、“締約方會議+秘書處+附屬機構”模式。*《應對北海地區石油及其他有害污染的合作公約》僅規定“締約方大會應定期舉行”(第12條)，沒有關于秘書處或其他執行機構的規定。但“締約方大會”并不構成一種單獨的模式，因為北海區域，作為一個次區域，被納入東北大西洋區域合作的大框架之內，東北大西洋的秘書處履行其秘書處的職能。我國渤海是跨省市邊界的區域海。對于創制渤海特別法來說，這幾種不同的模式都具有他山之石的意義。

一、渤海特別法不應采用“單一區域性組織”模式

國際區域海公約所建立的執行機構的第一種模式，雖然并不是最早形成的模式，是“單一區域性組織”模式。這種模式中的“單一區域性組織”具有獨立國際法人身份，雖然以相關公約的成立為存在的條件但卻是獨立于締約國之外的法人實體，享有國際法律關系主體資格。《東南大西洋漁業資源養護和管理公約》(簡稱《東南大西洋漁業公約》)宣布其所建立的“東南大西洋漁業組織”“有法人資格”*Article 5 of the Convention on the Conservation and Management of Fishery Resources in the South-East Atlantic Ocean.。《保護紅海和亞丁灣區域性環境公約》(簡稱《紅海和亞丁灣公約》)第16條第1款規定：“設立一個常設總部位于沙特阿拉伯吉達的保護紅海和亞丁灣環境的區域性組織。”*Article 16 of the Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden.這是一個“組織”*《東南大西洋漁業資源養護和管理公約》《保護紅海和亞丁灣區域性環境公約》等都將其所建立的公約執行機構簡稱組織。前者第5條“東南大西洋漁業組織”規定：“各個締約國在締約過程中建立，并且同意維系東南大西洋漁業組織”，在公約中“稱為‘組織’”。后者第16條“保護紅海和亞丁灣環境的區域性組織”規定“設立一個常設總部位于沙特阿拉伯吉達的保護紅海和亞丁灣環境的區域性組織”，并用“本組織”指代“保護紅海和亞丁灣環境的區域性組織” 。，而非通常情況下為公約的實施而設立的執行機構。這個“組織”是獨立的，其獨立性在《紅海和亞丁灣公約》等公約中主要表現在以下兩個方面：第一個方面，各締約國承認這類組織實施公約所需要的法律身份。按照《紅海和亞丁灣公約》的規定，“保護紅海和亞丁灣環境的區域性組織”“在各締約國領土范圍內”“享有履行職責和為實現其目標而從事有關所有活動的一切必要法律資格”*Article 16 of the Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden.。該組織的核心機構是理事會*參見Article 17 of the Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden.。第二方面，享有與締約國以外的國家和國際組織交往的獨立資格。其中包括，要求非本公約締約國遵守本公約的相關規定，與本公約締約國以外的國家或組織簽署協議等。作為《東南大西洋漁業公約》建立的“東南大西洋漁業組織”之核心的委員會有權“推動懸掛非締約國國旗的漁船遵守公約的相關規定”，還可以對“其從事的活動”“影響到公約目標實現”的“非公約締約國任何國家和組織”予以“提醒”*Paragraph 5 of Article 6 and Paragraph 10 of Article 6 of the Convention on the Conservation and Management of Fishery Resources in the South-East Atlantic Ocean.。《紅海和亞丁灣公約》規定，其理事會“為實現其目標”，“履行其職責”可以與那些“與本公約有相同宗旨或利益的國家或組織制定并簽署協議”*Paragraph (e) of Article 18 of the Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden.。

按“單一區域性組織”模式建立執行機構的公約主要有《紅海和亞丁灣公約》《東南大西洋漁業公約》和《科威特區域海洋環境保護合作公約》(簡稱《科威特公約》)。從公約的執行效力的角度看，“單一區域性組織”模式執行機構的優勢也可以概括為“獨立”。這類機構具有“獨立”運行的完整的權力體系。相關公約設立的“單一區域性組織”大致都由三部分組成，這三部分是：委員會、秘書處、爭端解決委員會。委員會，或理事會，一般被賦予廣泛的決策權，比如《紅海和亞丁灣公約》理事會有權“審查”對公約及其議定書的“實施”以及為“實現”公約及其議定書的“宗旨”而采取的“行動計劃”*這里的行動計劃指《保護紅海和亞丁灣區域性環境公約》第1條第12項定義的“保護紅海和亞丁灣海洋環境和沿海區域的行動計劃”。，有權“采用、審查、修改”公約及其議定書的“附件”，有權“通過組織經濟預算”,有權“通過組織活動的立項及預算”。*Paragraph (b)(d)(m)(n) of Article 18 of the Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden.這些權力，或此類權力在國內法中大致都屬于由國家立法機關享有的可以歸屬于立法權的權力。秘書處一般被賦予廣泛的執行權。《科威特公約》宣布，由公約“理事會”任命的“執行秘書”“擔任‘組織’的首席行政長官”。這個崗位上的長官有權就(1)《科威特公約》的“執行”、(2)公約“秘書處的工作”、(3)“理事會”授權秘書處的 “工作”、(4)“秘書處根據本部門的規則、程序及其經濟規則承擔的工作”“履行”“職能”*Paragraph (c) of Article 17 and Paragraph (b) of Article 18 of the Kuwait Regional Convention for Co-Operation on the Protection of the Marine Environment from Pollution.。以“執行秘書”為核心的秘書處的重要職能包括“召集并準備理事會會議”、同締約國“商議與公約、公約議定書及其附件有關的問題”、“準備與公約和‘組織’行政等事項有關的報告”*秘書處“準備”或“提交”(《公約》第17條稱“提交”)的此類報告由理事會“審議”。《公約》授予理事會的職能第四項就是“審議”“秘書處提交的關于公約和機構執行等問題有關的報告”。(《公約》第17條第4款第d項)、“執行公約議定書中的任務”。這些權力，與理事會權力存在對接關系的這些權力，具有明顯的行政性，在國內法中大致都屬于政府權，或行政權。爭端解決委員會是相關公約設立的專司爭議處理的機構。《紅海和亞丁灣公約》規定的“組織”的機構之一是“解決爭端的委員會”。該委員會的“組成、職權范圍和程序規則由理事會決定”*Paragraph 2(e) of Article 16 of the Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden.。當締約國之間就“公約及其議定書和附件的解釋和適用”發生“爭議”時，《紅海和亞丁灣公約》要求相關各方“通過友好方式解決爭端”。在相關締約國“不能解決爭議”，可以將爭議“提交理事會”。如果理事會“不能就爭議達成解決方案” 時，則交由爭端解決委員會裁決。*Article 24 of the Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden.爭端解決委員會被安排為爭議的最后處理者。在這一安排中的處理者，在大多數憲政國家都是法院。也就是說，“單一區域性組織”模式中的爭端解決委員會與憲政國家的法院相近，其權力相當于國家司法權。“單一區域性組織”的權力體系如此完整，這種組織自然可以“獨立”。但是，這種模式不適合渤海特別法采用。

首先，渤海環境治理并不缺少管理權和有管理權的機關。依照我國現行法律的規定，環境保護部有權“對全國環境保護工作實施統一監督管理”*《中華人民共和國環境保護法》第10條。。這“全國環境保護工作”自然包括對渤海的環境保護工作。它“作為對全國環境保護工作統一監督管理的部門”，不僅有權“對全國海洋環境保護工作實施指導、協調和監督”，而且“負責全國防治陸源污染物和海岸工程建設項目對海洋污染損害的環境保護工作”*《中華人民共和國海洋環境保護法》第5條第1款。。第二個有權的機關是國家海洋局。它“負責海洋環境的監督管理，組織海洋環境的調查、監測、監視、評價和科學研究，負責全國防治海洋工程建設項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環境保護工作”*《中華人民共和國海洋環境保護法》第5條第2款。。國家海洋局“負責”的范圍顯然包括整個渤海。除了環境保護行政主管部門、海洋行政主管部門之外，“國家海事行政主管部門”、“國家漁業行政主管部門”、“軍隊環境保護部門”的環境管理權都可覆蓋整個渤海。*《中華人民共和國海洋環境保護法》第5條第3、4、5款。不僅中央國家機關有渤海環境治理的權力，若干個中央國家機關的管理權力都可在渤海管理上產生效力，而且“沿海地方人民政府”也都享有“海洋環境監督管理權”，*《中華人民共和國海洋環境保護法》第5條第6款。就像它們有權“科學合理地使用海域”*《中華人民共和國海洋環境保護法》第6條。一樣。渤海環境沒有保護好顯然不是因為國家沒有設計足夠多有權的機關，不是因為渤海管理上存在權力運行的盲點。在2013年剛剛修改的《海洋環境保護法》所設置的五種中央國家機關和廣泛分布于山東、河北、天津、遼寧的眾多的“沿海縣級以上地方人民政府”之外再建立一個獨立的“區域性組織”，會加劇本來就存在的“多龍治海”的矛盾，不會給渤海環境保護帶來多少積極的效果。

其次，“單一區域性組織”模式適合于相對單一的事務和在相對固定的區域內處理的事務，而渤海環境治理事務種類復雜，處理事務所涉及的區域廣大、區域種類多樣。《紅海和亞丁灣公約》明確宣布：除非公約或其議定書“另作說明”，該公約的“覆蓋區域”“不包括締約國的內水”*Paragraph 3 of Article 2 of the Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden.。《科威特公約》也規定，公約適用的“海洋區域不包括締約國的內水”，除非公約或其議定書“另有規定”。*Paragraph (b) of Article 2 of the Kuwait Regional Convention for Co-Operation on the Protection of the Marine Environment from Pollution.這些排除性的規定告訴我們，這兩個公約都只適用于區域海海水覆蓋的空間，而且是只適用于相關區域海排除了締約國內水之后的海水覆蓋空間。渤海環境保護所面對的任務告訴我們，納入渤海特別法調整的空間范圍不能僅限于海水水體和海水覆蓋的海底，而應是渤海和渤海沿岸地區，最好是渤海+渤海沿岸地區+入渤海河流全流域。*參見申進忠：《渤海特別法的調整范圍》，載《法學論壇》2011年第3期。這個空間遠大于區域海水體覆蓋的區域，這個空間中實際上存在三類不同的區域，即渤海水體覆蓋的區域、渤海沿岸區域、并不瀕臨渤海的入渤海河流的流域。《東南大西洋漁業公約》是為對“漁業資源進行有效保護和管理”*Preface of the Convention on the Conservation and Management of Fishery Resources in the South-East Atlantic Ocean.而建立的，其“目標”只是“確保公約內規定的海洋漁業資源的長期養護和可持續利用”*Article 2 of the Convention on the Conservation and Management of Fishery Resources in the South-East Atlantic Ocean.。渤海環境保護的任務之一是漁業資源保護或各種水生生物資源保護，但渤海環境保護的任務卻不是只有漁業資源保護。防治污染、生態保護、海洋自然形態保護等都是渤海環境保護的任務。即使《紅海和亞丁灣公約》等采用的“單一區域性組織”模式被證明是成功的，這種成功的模式也不適合渤海特別法。理由很簡單，渤海特別法不能是只適用于部分海水覆蓋空間的法，不能是只追求漁業資源保護這單一保護目標的法。

再次，“單一區域性組織”模式中的單一組織都是具有“獨立”財政的“法人”，其存亡和工作能力的大小受制于甚至決定于財政狀況。按照《東南大西洋漁業公約》的規定，在東南大西洋漁業委員會“年會”上，委員會的議題之一是“通過并采納‘組織’的年度開支計劃”*Paragraph 1 of Article 12 of the Convention on the Conservation and Management of Fishery Resources in the South-East Atlantic Ocean.。這里存在的潛在危險是：如果委員會不能“通過并采納”“‘組織’的年度開支計劃”，“組織”，也就是“東南大西洋漁業組織”就將面臨斷炊的危險。《紅海和亞丁灣公約》宣布“組織”“應當有自己的預算”，但是，一方面，其預算的資金來源主要是“締約國出資”和“‘阿拉伯聯盟教科文組織’出資”*Paragraph 2 of Article 20 of the Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden.；另一方面，“組織”的“預算報告”還需要提交“阿拉伯聯盟教科文組織”*Paragraph 3 of Article 20 of the Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden.。財政上如此嚴重地受制于締約國和先其存在的另一個組織，這樣的組織很難按照區域海環境保護的實際需要開展工作。渤海特別法不能創造這樣一個在財政能力上常常處于朝不保夕狀態的組織。

二、執行委員會是渤海特別法常設執行機構的上選

“締約方會議+秘書處”和“締約方會議+委員會”是國際區域海公約在執行機構建設上的創造的另外兩種模式。采用“締約方會議+秘書處”模式的公約主要有《保護和開發泛加勒比海海洋環境公約》(簡稱《泛加勒比公約》)《合作保護東北太平洋及其沿海環境和實現可持續發展公約》(簡稱《東北太平洋公約》)《保護、管理和開發西印度洋海洋和沿海環境公約》(簡稱《西印度洋公約》)《南太平洋地區自然資源與環境保護公約》《保護東南太平洋海洋環境與沿海地區公約》《里海海洋環境保護公約》和《東北大西洋海洋環境保護公約》*《東北大西洋海洋環境公約》中規定的執行機構是委員會和秘書處，但由于該公約中的委員會并非常設機構，其議事方式為每兩年召開一次會議，委員會的成員也是各國派駐委員會的代表，其性質和職能與締約方會議沒有明顯不同，因此也將其歸為這一類。等。*Convention for the Protection and Development of the Marine Environment of the Wider Caribbean Region, Convention for Cooperation in the Protection and Sustainable Development of the Marine and Coastal Environment of the Northeast Pacific, Convention for the Protection, Management and Development of the Marine and Coastal Environment of the Western Indian Ocean, Convention for the Protection of the Natural Resources and Environment of the South Pacific Region, Convention for the Protection of the Marine Environment and Coastal Area of the South-East Pacific, Convention for the Protection of the Marine Environment of the Caspian Sea, and Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic.采用“締約方會議+委員會”模式的公約主要有《保護黑海免受污染公約》(簡稱《黑海公約》)、《本格拉流域公約》等。*參見Convention on the Protection of the Black Sea Against Pollution and Benguela Current Convention.這兩種模式都以締約方會議為主要執行機構，都賦予締約方會議巨大的權力。締約方會議的權力集中體現在“監督本公約的實施”*Paragraph 2 (a) of Article 10 of the Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic.或“審查公約和議定書的執行情況”*Paragraph 2 of Article 19 of the Convention on the Protection of the Black Sea Against Pollution.。這是對公約及其議定書的實施情況的最終評判權，也是可以影響甚至主宰公約及其議定書的命運的權力。兩種模式的基本區別在常設執行機構。前者以秘書處為常設執行機構，后者以委員會為常設執行機構。這兩種機構的執行職能存在巨大差異。秘書處的職能主要是程序性的和技術性的。以《泛加勒比海海洋環境公約》為例。該公約的秘書處的主要職能有以下六個方面：第一，組織會議。公約規定的“籌備和召集締約方會議”都是為締約方會議做組織工作。第二，信息傳遞。公約規定的“傳遞獲得的信息”無非就是在締約各方之間，在公約執行機構與締約國之間，在公約執行機構與其他國際機構之間等，傳遞相關信息。第三，公約間關系協調。即與“締約方認可的其他國際機構”之間的協調。第四，細節磋商。包括接受締約方的“咨詢”、“與締約方協商”“公約、議定書、附件”的“相關問題”。第五，協調行動，即就締約方會議商定的“一致行動”的實施協調各締約國的行動。第六，其他。這是指公約及其議定書可能賦予的職權。這是預留的職能空間，不必是實際被賦予的職能。*參見Article 15 of the Convention for the Protection and Development of the Marine Environment of the Wider Caribbean Region.在這六項或六類職權中，只有第五項是直接執行公約的職權，其它各項全部都是程序性、技術性職能。委員會就不同了。以《本格拉流域公約》設立的“本格拉流域委員會”*Article 7 of the Benguela Current Convention.為例。這個委員會的主要職能有：第一，協調職能。包括協調項目、工作計劃、預算等在各締約國的實施，協調現行法律和政策在跨界環境和資源保護中的實施，協調對海洋資源和環境的保護和管理的措施等。*參見Article 8(a)(f)(g) of the Benguela Current Convention.第二，制定管理措施的職能。這里的管理措施包括防治或減輕污染的措施、確定跨界漁業資源捕獲量和配額等。*參見Article 8(c)(d)(e) of the Benguela Current Convention.第三，評估計劃實施情況的職能。包括評估戰略行動計劃、工作計劃實施情況和預算的執行狀況，對相關計劃提出修訂建議。*參見Article 8(a)(b) of the Benguela Current Convention.第四，支撐性職能。包括推動和支持與公約及其議定書有關的科學研究項目，推動信息和數據的收集、交換、傳播和分析，推動開展監測、控制、監督方面的合作，支持區域能力建設和籌措資金等。*參見Article 8(h)(i)(j)(l)(m) of the Benguela Current Convention.第五，委員會自身建設職能。包括任命秘書長、設立附屬機構等。*參見Article 8(k)(n) of the Benguela Current Convention.從這五項職能可以看出，委員會是相關公約的享有實際執行權力的執行機關，是可以通過自身的工作影響甚至左右公約及其議定書的執行的機關。

渤海特別法需要一個強有力的執行機構，在“秘書處”和“委員會”兩者之間，委員會是上選。它與學者建議的渤海管理執行委員會的職能相近。而“締約方會議+委員會”模式中的締約方會議則與學者建議的“渤海管理委員會”相當。

三、渤海特別法常設執行機構可以靈活設立“附屬機構”

除了上述三種模式外，國際區域海公約還創立了“締約方會議+秘書處+附屬機構”模式。這種模式的特點在于，在締約方會議和秘書處之外設立附屬機構。《南印度洋漁業協定》《保護地中海海洋環境和沿岸區域公約》(簡稱《地中海公約》)*參見Southern Indian Ocean Fisheries Agreement and Convention for the Protection of the Mediterranean Sea Against Pollution.等公約采用了這種模式。例如，《南印度洋漁業協定》第7條規定“應建立永久的科學委員會”和“監察委員會”。再如，《東南大西洋漁業公約》第5條規定：公約的“組織”包括“作為附屬機構的遵守和科學委員會”和“為實現公約目標而隨時建立的附屬機構”。

設立附屬機構的必要性是在締約各方執行公約的過程中逐漸顯現的。“締約方會議+秘書處”中的秘書處的職能是協調性的，或如前所述，是程序性、技術性的。其與締約方會議兩者的結合雖可以確保“組織”工作的順暢，但卻不能給公約及其議定書的實施提供強大的執行力。“締約方會議+委員會”模式中的委員會雖然享有強大的執行權，但受限于委員會成員的專業知識，無法保證“執行”工作的科學、合理。環境保護是一項必須服從科學的工作，跨國邊界區域海的環境保護是一項以協調好締約各方關系為成功的前提的工作。為了實現公約的宗旨，國際區域海公約執行機構需要取得科學的支持和其他專門技術的支持，而給予執行機構這類支持的制度化的辦法是設置專門的附屬機構。*在跨國邊界區域海公約實踐中，并非只有采用“締約方會議+秘書處+附屬機構”模式的上述公約中才存在附屬機構。例如，采用單一區域性組織模式的公約(比如《東南大西洋漁業公約》)也有設計附屬機構的。《地中海公約》執行機構的演變充分說明了附屬機構存在的必要性。該公約最初簽訂時(1976年)采用的是“締約方會議+秘書處”模式。聯合國環境署擔當公約秘書處的職能。1982年公約建立地中海戰略行動計劃協調處，取代聯合國環境署，負責協調公約的實施，組織重大活動。1996年，公約修正案設立“地中海可持續發展委員會”。委員會作為區域咨詢性機構和智庫，為推動地中海地區的可持續發展提供建議。其負責制定的地中海可持續發展戰略，在2005年經締約方一致通過并實施。2008年7月，締約方又一次修訂公約，建立公約執行機構的附屬機構——遵守委員會。*參見http://www.unepmap.org/index.php?module=content2&catid=001001005，最后訪問2016年7月8日。國際區域海公約為執行機構設立的最常見的附屬機構主要是科學機構和監察機構。《南印度洋漁業協定》設立了“科學委員會”*Article 7 of the Southern Indian Ocean Fisheries Agreement.。《保護和開發泛加勒比區域海洋環境公約關于陸源和活動污染的議定書》將其設立的科學機構稱為“科學、技術和咨詢委員會”*Article 14 of the Protocol Concerning Pollution from Land-Based Sources and Activities to the Convention for the Protection and Development of the Marine Environment of the Wider Caribbean Region.。《南印度洋漁業協定》除設立科學委員會之外還設立了“監察委員會”*Article 7 of the Southern Indian Ocean Fisheries Agreement.。《東南大西洋漁業公約》提到的“遵守”委員會也賦有監察職能*參見Article 5 of the Convention on the Conservation and Management of Fishery Resources in the South-East Atlantic Ocean.。

渤海特別法可以考慮在“渤海管理委員會+渤海管理執行委員會”的方案上根據需要設立附屬機構。一個全面處理渤海污染防治、資源合理利用與保護、生態保護、海洋物理形態不利變化防治問題的渤海特別法，為其執行機構設立科學委員會將是“需要”的。一個其調整空間覆蓋渤海海域、渤海沿岸地區、渤海入海河流全流域的渤海特別法，其執行機構設置監察委員會也將成為“需要”。

綜上，借鑒國際區域海公約執行機構建設的經驗，渤海特別法的執行機構應當由三部分組成，即渤海管理委員會、渤海管理執行委員會和渤海管理執行委員會附屬機構。它將成為獨立于現有跨國邊界區域海環境保護公約執行機構建設四種模式之外的一種新模式，即“管理委員會+執行委員會+附屬機構”。

[責任編輯：王德福]

Subject:The Implementation Body of the Bohai Sea Special Law: What Can We Learn from the International Experience of Regional Sea Governance

Author & unit:YU Ming

(Ocean University of China, School of Law & Polltical Science, Qingdao Shandong 266100, China)

The regional conventions for the protection of marine environment have set up four major patterns of institutional arrangement, including “single regional organization”, “Meeting of Contracting Parties with its secretariat”, “Meeting of Contracting Parties and Commission” and “Meeting of Contracting Parties, Commission and subsidiary bodies”. The Bohai Sea Special Law should not adopt the “single regional organization” pattern. The Law should choose to establish a permanent implementing commission, as the “Meeting of Contracting Parties and Commission” pattern has the real implementation power, compares to theSecretariat of the “Meeting of Contracting Parties with its secretariat” pattern. The Law should also consider to establish a Science Sub-commission and a Compliance Sub-commission as subsidiary bodies to the “Bohai Sea Management Commission” and the “Bohai Sea Special Law Implementation Commission”.

Bohai Sea special law；marine environment protection convention of regional sea；regional sea

2016-12-21

本文系司法部《國家法治與法學理論研究》重點課題《基于區域海洋管理的渤海特別立法研究》(12SFB1007)的階段性成果。

于銘(1980-)，女，山東青島人，法學博士，中國海洋大學法政學院、海洋環境資源法研究中心副教授，研究方向：海洋環境保護法。

D922.683

A

1009-8003(2017)02-0040-06