基于可交易產(chǎn)權(quán)的土地征收制度改革研究

吳彬+張文主+張占錄

摘要：土地利用存在著外部性，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但農(nóng)地資源的大量占用，特別是耕地的非農(nóng)化，則損害了農(nóng)民的利益，影響到國家的糧食安全和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。基于“庇古稅”的傳統(tǒng)理論主張通過提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)的方式來完善現(xiàn)行土地征收制度。文章運用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性和產(chǎn)權(quán)理論來分析征地補貼政策，指出其存在的制度性缺陷。提出賦予農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，借助市場機制，通過農(nóng)民和企業(yè)間的產(chǎn)權(quán)交易，優(yōu)化配置土地資源，實現(xiàn)帕累托改進(jìn)，從而協(xié)調(diào)耕地保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境之間的矛盾，提高經(jīng)濟(jì)運行效率和社會總體福利水平。

關(guān)鍵詞：土地征收；外部性；土地發(fā)展權(quán)；市場機制；產(chǎn)權(quán)交易

在新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點中，明確要合理確定土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和轉(zhuǎn)型升級的背景下，傳統(tǒng)基于“庇古稅”的補貼政策能提高農(nóng)民的收益，保護(hù)耕地和抑制建設(shè)用地的過度擴(kuò)張，但也會增加企業(yè)用地成本，帶來新的市場失衡和社會福利損失。基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性和產(chǎn)權(quán)理論，通過土地發(fā)展權(quán)的市場交易，能從制度上解決現(xiàn)行土地征收存在的問題。

一、 土地征收與外部性

土地征收是國家為了公共利益的需要，按照法定的程序，對被征地人給予一定的補償，以強制的手段獲得土地所有權(quán)的行為。土地征收為經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供了土地、資金等生產(chǎn)要素，加快了國家工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，但也損害了農(nóng)民的利益，影響到社會穩(wěn)定。

外部性是指那些生產(chǎn)或消費對其他團(tuán)體給予了無需補償?shù)氖找婊驈娬髁瞬豢裳a償?shù)某杀镜那樾危鄳?yīng)包括外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)，即正外部性和負(fù)外部性。企業(yè)發(fā)展會占用土地，而農(nóng)民為了獲得長遠(yuǎn)生計的則希望保留土地。不同的用地成本導(dǎo)致企業(yè)不同的用地規(guī)模，如圖1所示。圖中橫軸表示企業(yè)對土地的占用量，縱軸表示所需付出的成本，向右下方傾斜的曲線表示企業(yè)在競爭市場中對土地的需求量，由以上三條線所圍成的三角形面積則表示企業(yè)占用不同數(shù)量土地使企業(yè)增加的額外利潤，即企業(yè)多占用土地，少付出成本所帶來的邊際收益。企業(yè)占用土地的行為會影響到農(nóng)民的生產(chǎn)生活，因此具有負(fù)外部性，造成農(nóng)民福利損失，將這種損失貨幣化，可理解為因征地所付出的成本。圖1中向右上方傾斜的曲線就描述了不同征地數(shù)量下的邊際成本。相反，減少企業(yè)占用土地的數(shù)量，就會減少損失，也就相當(dāng)于增加了農(nóng)民的福利水平。

假設(shè)一個城市總的土地數(shù)量為12單位，如果企業(yè)不受任何限制，為了追求利潤，必然選擇占用最大限度的12單位土地，此時，企業(yè)獲得的利潤為BCD，實現(xiàn)了利潤最大化。而農(nóng)民則為此付出了最高的成本CDE。社會總的福利水平為BCD減去CDE，即B減去E。假如我們用12元表示B的面積，用48元表示E的面積，則社會總的福利水平為 -36元。如果企業(yè)可以減少占用土地，農(nóng)民的福利總水平是可以上升的，即還存在著帕累托改進(jìn)的空間。根據(jù)邊際成本等于邊際收益的原則，4 單位是社會最優(yōu)的占用量。這時，企業(yè)的收益為BC，損失為D，農(nóng)民的收益為DE，損失為C。社會總的福利水平為BCDE，實現(xiàn)了最大化，而社會總的福利損失為CD，實現(xiàn)了最小化。

對于廣大的農(nóng)民，在農(nóng)村社會保障體系不健全和非農(nóng)就業(yè)不充分的情況下，農(nóng)地除具有經(jīng)濟(jì)功能外，更多的是承擔(dān)了社會保障功能。農(nóng)業(yè)用途確定的征收補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不足以保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計。此外，耕地關(guān)系到國家的糧食安全，農(nóng)用地影響到國家的生態(tài)環(huán)境安全。征地的負(fù)外部性扭曲了市場價格，導(dǎo)致市場機制不能實現(xiàn)4單位建設(shè)用地量的配置。現(xiàn)實中，政府壟斷土地一級市場，從農(nóng)民手中低價征地，高價出讓，獲取巨大的土地收益。城市周邊土地被大量征收，利用效益低下，浪費嚴(yán)重。

二、 征地補貼政策

1. 基于庇古稅的征地補貼政策。經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古（Pigou）認(rèn)為外部性扭曲了市場價格，影響了經(jīng)濟(jì)運行效率，政府為糾正扭曲的價格，可以通過對造成負(fù)外部性的經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行征稅和對造成正外部性的主體進(jìn)行補貼，使市場均衡產(chǎn)量等于能夠?qū)崿F(xiàn)社會總福利最大化的產(chǎn)出水平。如果企業(yè)不用為負(fù)外部性付出成本，則可能會占用12單位的土地，而社會最優(yōu)的開發(fā)量為4單位。政府對占用每單位土地征收4元的稅收用于對農(nóng)民的補貼就能夠調(diào)低價格，使得需求曲線向下方平行移動，正好保證企業(yè)占用土地數(shù)量為4單位（如圖2所示）。

近些年，政府多次提高土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)。代繳養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險，開展勞動技能培訓(xùn)，留置安置地，提供非農(nóng)就業(yè)等多種途徑安置失地農(nóng)民，保障長遠(yuǎn)生活水平不降低。

2. 征地補貼政策的缺陷。

（1）市場的無效率。政府對企業(yè)占用土地資源的行為進(jìn)行征稅后，需求曲線向下方平移了4個單位，如圖3所示。政府認(rèn)為此時企業(yè)占用4單位的土地，從而使得社會福利達(dá)到最大化水平。但是，這個結(jié)果并不穩(wěn)定，企業(yè)和農(nóng)民還有福利改進(jìn)的空間。根據(jù)新的邊際收益等于邊際成本，企業(yè)將只占用4/3單位的土地資源，這樣就可以實現(xiàn)征稅后社會最大福利。因此，最終企業(yè)選擇只占用4/3單位的土地，這就使得政府的稅收比原先減少了4×（4-4/3）=32/3元，即面積HIJ。其中，雙方從交易中獲得的福利改善為J，所以政府的稅收損失為面積HI。庇古稅不但無助于外部性問題的解決，反而會帶來新的扭曲。

政府通過對企業(yè)征稅來加大對農(nóng)民的補貼，雖然在一定程度上糾正了土地市場的扭曲，抑制了農(nóng)地非農(nóng)化的速度，但由于企業(yè)用地成本的提高，土地需求量的下降，使市場在達(dá)到低水平的均衡，最終導(dǎo)致政府稅收的大幅減少。

（2）政策實施的困難。政府為解決信息不對稱問題需付出大量的成本。政府要想確定一個合適的稅率必須準(zhǔn)確地了解外部性行為對各方福利水平的影響。可這卻是市場主體的私人信息。在圖1中，農(nóng)民為了獲得更多的收益有可能會夸大征地給自己造成的損失。同樣，企業(yè)為了少被征稅也有可能低報自己的收益。總而言之，道德風(fēng)險會加大政府計算稅率的難度。更重要的是政府很難進(jìn)行有效的市場規(guī)制。征收問題是一種在道德風(fēng)險和財政幻覺之間的權(quán)衡。庇古的思路能否實現(xiàn)依賴于一個重要的前提假設(shè)，即政府必須以公共利益作為自己的行為目標(biāo)。“以 GDP 為綱”的官員考核機制誘使地方政府選擇“土地財政”。Timothy J. Riddiough 和Riddiough Alterman有類似研究。此外，政府的行為目標(biāo)受到不同利益集團(tuán)的影響，因此不可能完全從公共利益的角度做出決策。

三、 基于可交易產(chǎn)權(quán)的土地征收制度

1. 外部性與產(chǎn)權(quán)理論。科斯在從根本上顛覆了庇古的基本假設(shè)之后，提出可以運用可交易產(chǎn)權(quán)來解決外部性的思路。外部性之所以會發(fā)生，市場機制之所以失敗，其根本原因就在于產(chǎn)權(quán)不完整、不清晰，即雙方都沒有明確自己可以做什么，不可以做什么。因此，就無法通過市場交易的方式實現(xiàn)外部性的內(nèi)部化。如果可以做到這一點，也就根本無需政府的規(guī)制。土地發(fā)展權(quán)是判定土地征收的首要和良好標(biāo)準(zhǔn)。

2. 土地發(fā)展權(quán)的界定和交易。土地發(fā)展權(quán)是改變規(guī)劃確定的用途和使用強度的權(quán)利，是從土地所有權(quán)中分離出來且具有相對獨立性的用益物權(quán)，具備排他性、支配性、收益性等特征，可以進(jìn)行對外出售、抵押和繼承等活動。顯化土地發(fā)展權(quán)的目的在于解決土地資源在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)用途之間的配置問題。

產(chǎn)權(quán)交易，是指所有者將其產(chǎn)權(quán)全部或者部分有償轉(zhuǎn)讓的一種經(jīng)濟(jì)活動。在不存在交易成本的條件下，無論是政府把土地發(fā)展權(quán)界定給農(nóng)民，還是界定給企業(yè)，最終都可以通過市場交易，農(nóng)民占8單位，企業(yè)占4單位，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和社會總體福利最大化。在現(xiàn)實生活中，交易成本不可能為零。為數(shù)不多的土地市場參入主體和信息不對稱，導(dǎo)致土地交易的費用更高。

企業(yè)和農(nóng)民要為發(fā)生的交易需付出成本，假設(shè)企業(yè)向農(nóng)民購買1單位的土地發(fā)展權(quán)需付出交易成本為3元，而農(nóng)民向企業(yè)購買1單位的土地發(fā)展權(quán)則需付出交易成本6元。如果農(nóng)民享有土地發(fā)展權(quán)，企業(yè)會向農(nóng)民購買土地發(fā)展權(quán)，但是由于存在著交易成本，所以購買量要小于4單位。可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)交易的發(fā)展權(quán)數(shù)量為2單位時，企業(yè)的需求價格為5元，農(nóng)民的供給價格為2元，供求之間的價格恰好為3元，等于企業(yè)付出的交易成本。

如圖4所示，被交易的土地發(fā)展權(quán)為2單位，少于不存在交易成本時的4單位，所以交易成本的存在影響了土地資源的配置，與不存在交易成本的時候相比，農(nóng)民多購買了2單位的土地發(fā)展權(quán)，并且造成了三角形C的福利損失，其價值相當(dāng)于3元。同時，交易成本因產(chǎn)權(quán)交易而被消耗掉，并沒有被任何一方獲得，因此它也屬于福利損失。圖中的長方形面積B為總交易成本，其價值等于6元。用B加C就可以得到總的福利損失9元。可以計算出社會原本的總福利水平為84元，因此，當(dāng)把產(chǎn)權(quán)界定給農(nóng)民的時候，社會實現(xiàn)的總福利為73元（84-9=73）。

如果企業(yè)擁有土地發(fā)展權(quán)，農(nóng)民會向企業(yè)購買發(fā)展權(quán)，同樣由于存在著交易成本，所以購買量也要小于8單位，即企業(yè)的發(fā)展權(quán)大于4單位。當(dāng)交易的發(fā)展權(quán)為4單位時，農(nóng)民的需求價格為8元，企業(yè)的供給價格為2元，供求之間的差價為6元，等于雙方付出的總交易成本。當(dāng)企業(yè)享有土地發(fā)展權(quán)時，農(nóng)民會少購買4單位的發(fā)展權(quán)，所以，交易成本也影響了土地資源的配置。由此造成福利損失為三角形E，其價值為12元。總交易成本為正方形D，其價值為24元。因此，最終實現(xiàn)了社會總福利為48元（84-36=48）。

比較以上兩種產(chǎn)權(quán)界定方式，當(dāng)存在交易成本時，如果把土地發(fā)展權(quán)界定給農(nóng)民，那么就能夠比界定給企業(yè)多創(chuàng)造出27元的社會福利。

四、 政策建議

1. 顯化土地發(fā)展權(quán)，完善權(quán)能結(jié)構(gòu)。土地發(fā)展權(quán)是一項獨立的物權(quán)，法律應(yīng)賦予權(quán)利主體充分的占有、使用、收益和處分的權(quán)能。因土地發(fā)展權(quán)是一種無形的財產(chǎn)或資產(chǎn)，對其的占有是法律意義上的，主要通過權(quán)屬登記和產(chǎn)權(quán)證書來表明權(quán)利主體排他性的合法地位。權(quán)利主體可以獨立行使發(fā)展權(quán)，使用土地發(fā)展權(quán)建設(shè)各種物業(yè)設(shè)施。權(quán)利主體可以決定是否出售和抵押土地發(fā)展權(quán)，轉(zhuǎn)讓發(fā)展權(quán)可以為權(quán)利主體帶來收益。由于土地利用的外部性，需要國家作為公共利益的代表調(diào)節(jié)土地利用關(guān)系，所以土地發(fā)展權(quán)兼具公法和私法二重性質(zhì)。國家為了公共利益的需要，可以對土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行征購。

2. 賦予農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)配置給農(nóng)民能帶來更高經(jīng)濟(jì)和社會效益。應(yīng)加快地籍測量和不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作進(jìn)度，通過國土資源管理部門的登記確認(rèn)農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，永久性賦予農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)。向農(nóng)民發(fā)放土地發(fā)展權(quán)證書，記載發(fā)展權(quán)的位置、界址、權(quán)利人、數(shù)量、質(zhì)量和價值等信息，調(diào)動農(nóng)民保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境的積極性，同時促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民增收，讓農(nóng)民合理分享現(xiàn)代化的成果。

3. 加強對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的管理， 建立交易市場，降低交易成本。政府應(yīng)加快完善法規(guī)和政策，建立土地發(fā)展權(quán)交易市場，健全交易機制，規(guī)范市場秩序，讓市場在土地發(fā)展權(quán)的配置中起決定性作用。加強市場信息公開，規(guī)范辦事流程，引導(dǎo)市場合理健康發(fā)展。完善中介服務(wù)，建立健全咨詢、估價、抵押和司法等配套服務(wù)市場。另外，嘗試建立網(wǎng)上交易市場，降低交易費用，提高市場運行效率。

4. 通過征稅收取屬于國家的土地發(fā)展權(quán)收益。耕地的減少和農(nóng)地占用影響到國家的糧食安全和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，所以國家也是農(nóng)地占用負(fù)外部性的主體，因此也應(yīng)分享一部分的農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價值，用于耕地和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的支付力度。此外，根據(jù)“漲價歸公”和公平原則，未被征收土地的農(nóng)民放棄了農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地獲取收益的機會成本，國家也應(yīng)收取一部分土地發(fā)展權(quán)價值，建立土地發(fā)展權(quán)基金或銀行，征購這部分農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)。

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作者簡介：張占錄（1963-），男，漢族，北京市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為土地資源管理；吳彬（1986-），男，漢族，安徽省安慶市人，欽州學(xué)院建筑工程學(xué)院講師，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向為土地資源管理；張文主（1988-），女，漢族，湖南省婁底市人，欽州學(xué)院建筑工程學(xué)院講師，研究方向為城鄉(xiāng)規(guī)劃。