基于新結構經濟視角的產業轉型升級研究

李廣瑜+趙子健+史占中

摘要：長期以來，我國一直試圖推進產業轉型升級，雖然取得了一定成績，但目前仍存在產業結構不合理、企業技術效益差、產品附加值低等問題。文章探究了背后的深層次原因，認為理順市場與政府的關系是決定產業能否順利轉型升級的關鍵。根據新結構經濟理論，在產業發展方面應明確“有效市場是基礎，有為政府為保障”的原則。政府職能應被限定在解決市場失靈、完善市場環境與優化政策制定等方面。

關鍵詞：產業轉型升級；有效市場；有為政府；協調機制

一、 我國產業發展的主要問題與體制機制根源

改革開放以來，我國憑借廉價的資源、勞動力等要素參與國際分工，經濟飛速發展。國內生產總值從1978年的3 645.2億元增加到2014年的634 043.4億元，增加了約173倍。但是，盡管經濟在總量上實現了矚目的擴張，經濟增長的質量并不高，諸多產業亟待轉型升級。概括來講，我國產業發展存在的問題表現在三個方面：一是產業結構不合理，即第二產業比重過大、第三產業發展滯后。2014年我國人均國內生產總值為46 629元，收入水平相當于世界銀行劃分的上中等收入水平。即使按照世界中等水平來衡量，我國第三產業增加值占GDP的比重也應超過60%，但事實上只有44.6%。與此同時，我國第二產業增加值占GDP比重的46.8%，比上中等國家要高出10%以上。二是產業層次低、產品附加值不高。具體而言，第二產業以資源消耗型及勞動密集型產業為主，而第三產業集中于低層次的勞動密集型行業，尤其是生產性服務業的比重偏低，其對制造業的支撐作用還未能有效發揮出來。據國家統計局數據顯示，2014年我國生產性服務業占服務業比重約為49%，與發達國家服務業中的生產性服務業占比70%相比，存在較大差距。三是產業技術水平低、效益差。企業創新能力差，產業發展不得不依賴投資驅動，導致邊際產出不斷遞減，而且投入產出效率低，單位GDP所消耗的資源（包括能源）居高不下，難以適應資源稟賦日益趨緊的形勢。

對于中國產業轉型升級存在的諸多頑疾，表面上看是內生于粗放的經濟增長方式，而往深層次去探究，實際上是我國體制機制弊端使然。新中國成立伊始，面對復雜的國際環境，政府不得不優先發展重工業，為了調動資源持續投入，政府在經濟領域保持強勢姿態。由于政府長期居于資源配置的主導地位，在進行經濟建設的過程中，政府不可避免地成為經濟投資主體，進而形成政府主導型發展模式。此后，財政分權以及以GDP為考核重心的政府官員晉升體制激發了地方政府干預企業投資的強烈動機，同時土地和環境方面的“模糊產權”與金融體系的“預算軟約束”為政府諸多不當干預提供了渠道（江飛濤等，2012）。由于政府滲透到了經濟體的方方面面，使得這種體制具有極其強大的資源動員和整合能力，尤其是通過扭曲要素價格將應留待未來的資源予以透支，這確實在改革開放后帶來了一段時期的高增長。但產業發展和調整所依賴的產品市場調節機制完全喪失了作用，市場上的要素價格不再反映各自的稀缺程度，不少重要要素的市場價格也由此被刻意壓低，資源錯配不可避免，極大地降低了長期范疇的經濟效率。在這種情況下，企業傾向于過量使用那些廉價要素從事生產，比如長期依賴固定資產投資，由此企業滿足于眼前生存，內無動力外無壓力進行創新活動，產業升級無從產生，從而延續了技術水平差、結構失衡、附加值低等一系列問題。

中國政府早已意識到這些問題，一直致力于通過經濟體制的漸進式改革試圖突圍。但遺憾的是，既使改革的決心日益堅定，但又不可避免地依賴于政府介入，而政府的過度干預使得市場機制失效，進而扭曲微觀主體的投資、進入、運營與退出等決策，造成要素價格扭曲與資源錯配等問題。此外，政府在產業政策制定上也存在協調性不夠、穩定性不佳、長遠性不足等問題，沒有充分發揮應有的作用，同樣不利于產業轉型升級。簡而言之，政府的“越位”和“缺位”，都會制約產業的轉型升級。因此，理順政府與市場的關系是經濟體制改革的核心問題，也是我國產業轉型升級的關鍵所在。

二、 有效市場與有為政府

對于以上所述的問題，新結構經濟學理論提供了一個解決的思路，學派認為經濟發展是一個動態的結構變遷過程，需要依靠“有效市場”以形成能夠反映要素稀缺性的價格體系，進而誘導企業按比較優勢選擇產業、技術，從而構筑競爭優勢，同時需要“有為政府”解決結構變遷過程中必然會出現的外部性問題和軟硬基礎設施協調。總的來說，一個國家只有同時用好市場和政府這兩只手，才能實現快速、包容、可持續的增長。

1. 有效市場的決定作用。就產業升級而言，有效市場的促進作用可以從供給和需要兩個角度予以分析。

從供給角度看，有效市場通過資源稀缺性形成價格體系，從而引導各種要素流動，由此顯現出具有比較優勢的產業。當企業選擇符合要素稟賦結構的產業和技術時，企業便自然而然獲得競爭力。隨著擁有競爭力企業的持續經營，便可以擁有更大的市場份額以及積累更多的利潤。進一步，在市場需求有所保障的前提下，這些企業將不斷積累的資本、吸引來的人才等生產要素進行再生產，在這過程中實現要素稟賦結構和產業結構的升級。根據如上的邏輯而言，無論在哪個發展階段，市場都應該成為基礎性的配置機制。

從需求角度看，市場需求包括消費需求與投資需求。就消費需求而言，其結構升級可以誘導產業結構調整，產業結構調整又導致居民收入提高，收入提高再次推動消費升級。消費結構升級與產業結構調整之間這種不斷正向反饋的交互作用，促使產業向更高層次不斷躍進。而就投資需求來說，涉及兩種效應：一是資產投資的過程就是不斷運用資金進行基礎建設和產品消費的過程，必然會引起對生產資料和消費資料的大量需求，進而導致大量資源在不同產業之間流動，即需求效應促使產業結構的調整。二是投資形成固定資產后，社會總產能擴張，再生產出的商品服務走向市場，產生一系列與之相關聯的衍生影響，即供給效應帶動了產業結構的調整。

2. 有為政府的支撐作用。在一國沿產業階梯拾階而上的過程中，交易成本將隨之攀升，這就需要配套的教育、金融、硬件設施等方方面面做出相應改進，這些問題的解決都需要政府從中發揮協調作用。此時，隨著經濟體的要素稟賦結構發生變化，潛在的比較優勢也將相應變化，這就需要先驅企業進行創新與嘗試。即便僅取得了試錯經驗，也同樣是非常有價值的信息。為了鼓勵企業進行嘗試，政府有必要對先驅企業發放信息外部性的補償。這就意味著，產業轉型升級不僅需要有效市場，也需要政府在降低交易成本、培育新興產業、便利企業發展以及補償外部性等方面提供因勢利導的支撐作用。

支撐作用需要遵循兩個原則：一是政府應尊重市場規律，讓企業成為產業轉型升級過程中的主體；二是重點關注市場扭曲、失靈的領域，比如公共品和供給與技術創新。在操作上，可以歸結為如下三方面：一是進行戰略性布局。政府應根據本國的要素稟賦結構，選擇具有潛在比較優勢的產業給予特殊扶持，同時積極完善相關的基礎設施，特別是對土地、水、電、環保、金融、運輸、通訊等方面進行布局與投入。二是在資金層面催化新興產業發展。一方面可設置諸如風險基金、科技創新基金、信貸基金等的各類基金，對產業結構轉變過程中具有外部性的活動予以補貼，促進新興產業發展，另一方面通過孵化或者吸引外商直接投資來克服社會資本的短缺和其他約束，從而推動新興產業的發展。三是優化產業發展的外部環境。這就要求政府樹立起服務意識，千方百計地為產業發展創造各種條件，解決企業發展中遇到的實際困難。企業對于外部條件往往是無能為力的，由此政府就必須肩負起義不容辭的責任，努力建立和健全有利于提高市場效率的制度體系，主要是與市場經濟密切相關的法律制度、行政法規、產權制度、強制信息披露制度、市場行為準則和要素市場制度等。

需要注意的是，企業在產業甄別的過程中發揮著主體作用，而不是政府越俎代庖去決定本國應發展的產業。政府的作用應明確為以有限的資源幫助具有潛在比較優勢部門的企業，致力于消除它們難以自我解決的外部性障礙與通過多部門協調才能解決的增長限制。此外，目標產業應該是基于國家要素稟賦結構被遴選出的，即生產所倚重要素的成本在國際競爭中是可以獲得比較優勢的。在這方面，政府應發揮因勢利導的作用，主動投資或協調相關企業注資于產業升級所需的軟硬基礎設施上，幫助企業進一步降低費用，使本國的潛在比較優勢被強化為真正的比較優勢，將目標產業打造成國家綜合競爭力的重要組成部分。

3. 市場與政府之間的協調機制。綜上所述，產業的健康發展需要市場與政府有效結合、互為補充。在產業發展的每個階段，有效市場都是實現經濟運行中資源配置的基礎機制。只有采用市場機制配置資源，才能反映出稟賦結構中各種要素的相對稀缺性，逐利性企業就會在技術和產業選擇上遵循比較優勢原則。對政府而言，一方面履行諸如完善基礎設施、優化產業發展環境等的“公益人”職能，另一方面通過禁止權、處罰權對市場進行有效監管，營造公平公正的法治環境，行使“管制人”職能。簡而言之，政府應關注于“幕后”工作，把“臺前”交付給市場。

為了進一步驗證如上結論，可以參照發達國家在產業轉型升級方面的成功經驗。以美國為例，在產業發展的各個階段，政府與市場都積極發揮了各自的作用。發達國家普遍采用自由經濟模式，企業和民間組織始終是產業技術創新的主體。在產業發展初期，為促進企業技術創新，政府會參與到研究、信息服務和教育等活動中，并以國家行政性撥款、金融援助、稅收優惠等方式支持企業的研發項目；在企業進入技術創新后期，政府會主動與企業進行合作，致力于促使技術轉移及產業化；而當企業進入技術商業化階段，即產品和服務向市場銷售的過程中，政府并不會進行直接干預，而是讓企業產品接受市場檢驗，目的是讓市場競爭成為產業持續發展的根本動力。此外，在完善產業發展環境方面，美國政府非常重視制度的建立與完善。在促進新興產業發展上，不少扶持措施都是通過立法實現，并設有相應的監督機構付諸實施，負責項目的政府官員要定期向審查機構進行匯報，以此確保在項目批準后的執行過程中始終存在有效監督。

三、 結論與建議

在過去若干年中，我國的產業轉型升級問題始終沒有得到很好解決，產業結構不合理、企業技術效益差、產品附加值低，甚至在新興產業發展上同樣出現了這些弊端。從根本上來說，問題的關鍵在于市場主體缺失，而政府越位與缺位并存。根據新結構經濟理論，理順市場與政府的關系是決定產業能否順利轉型升級的關鍵。只有將政府功能與市場功能之間的邊界清晰化，明確“有效市場是基礎，有為政府為保障”，促使政府將消耗于直接干預微觀經濟事務的時間和精力轉移到加強市場監管、增強公共服務和維護社會公平正義上來，才能真正實現我國產業的轉型升級。具體的政策建議如下：

1. 深入推進市場化改革，特別是加快要素市場化改革，促進要素合理流動。在資本要素市場上，應致力于理順地方政府與銀行的關系，硬化銀行預算約束，提高企業投資資金中自有資金的比例，降低企業投資行為中的風險外部化問題；同時加快利率市場化進程，使利率能夠真實反映資本使用的成本，讓資本市場切實成為企業融資、投資者獲利的理想渠道。在土地要素市場上，應深化市場改革，尤其要明晰土地產權、建立土地價格評估機制，同時加強對地方政府的監管，從根本上杜絕地方政府的低價甚至免費供地行為。此外，政府應積極打破市場分割和行業壟斷，引導各地立足地域資源稟賦選擇與發展符合自身優勢的產業，避免重復建設等問題。

2. 切實改進政府管理方式，杜絕在產業發展上的“越位”。對于政府而言，有兩方面工作亟需開展，一是構建科學的產業扶持體系。政府應結合各地區稟賦特征，梳理產業發展狀況與所面臨的困境，判斷產業發展是否需要政府支持。如需支持的話，結合目前可使用的政策工具制定具體方案，同時明確各部門政策支持的重點和環節。特別是在當前新產業革命的背景下，要培育良好的政策支持環境以促進新產業的發展。政府需要結合市場導向，以企業為技術創新的主體，在科技成果轉化、產學研結合、財稅、政府采購、引進吸收再創新方面培育更好的政策支持體系，而不是單純在數量增加上進行刺激。要加大對基礎研究和前沿探索的支持力度，也需要把相關政策聚集到產業化及應用方面。二是完善相關制度建設。健全政績考核制度，不單純以追求GDP增長為目標，更要考慮經濟增長質量及綠色可持續發展。完善“模糊產權”、“預算軟約束”等非規范制度，合理規劃中央與地方政府的事權范圍，并將其法制化，限制地方政府經濟職能越位的主觀動力。

3. 增強政府的服務意識，避免在產業發展上的“缺位”。在推進產業轉型升級的過程中，政府的角色要從“干預”轉向“服務”，把消耗于微觀干預的精力轉移到宏觀調控、監督等方面上來，切實減少審批事項和環節，把政府不該管的事轉給企業、市場、社會組織和中介機構，要切實把政府職能轉到為市場主體服務和創造良好發展環境上來。此外，要健全對公務人員的考核監督機制，鼓勵其提高自身服務水平和專業化能力，切實為政府轉型提供支撐。

4. 正視市場需求與產業結構調整之間的雙向關系，調動市場需求對于產業發展的引導作用。具體而言，一方面通過大國大市場中的規模需求夯實產業基礎，借鑒我國發展高鐵的成功案例，以“引進先進技術、聯合設計生產、打造中國品牌”為要求，利用我國的“大市場”吸引國外先進技術，在全國各地陸續投入運營，為技術研發提供了資金支持，進一步加緊自主研發、突破技術難題，使我國基本建成具有自主知識產權的高鐵技術體系。另一方面利用大國“異質性”推進產業轉型升級，由于我國幅員遼闊，具有“異質性”特點，東、中、西部發展及要素稟賦有不同特色，政府可以市場導向為基礎，打破市場分割和壟斷的制度障礙，充分分析本地區優勢與轉入產業的契合度，為其提供良好的發展環境。

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作者簡介：史占中（1968-），男，漢族，江西省上饒市人，上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、博士生導師，研究方向為產業經濟、技術經濟；李廣瑜（1986-），女，漢族，河南省新鄉市人，上海交通大學安泰經濟與管理學院博士生，研究方向為新興產業發展政策；趙子健（1984-），男，漢族，上海市人，上海交通大學安泰經濟與管理學院博士后，研究方向為產業發展政策。