國家“重大新藥創制”專項藥品市場準入情況研究

劉永軍++胡瓊

[摘要] 本文通過數量及時間兩個指標，分析了2008～2016年國家“重大新藥創制”專項藥品在注冊審評、招標采購、醫保三方面的市場準入情況，提出應通過優化專項藥品特殊審評制度以加快審評進度，規范并縮短藥品實際采購周期，建立醫保藥品目錄動態調整制度，完善新藥集中采購及醫保藥品支付價格形成機制，最終達到完善專項系統性政策安排的目標。

[關鍵詞] 重大新藥創制；注冊審評；招標采購；醫保準入

[中圖分類號] R95 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673-7210（2017）02（c）-0142-04

國家“重大新藥創制”重大科技專項（以下簡稱“專項”）自2008年啟動以來，提升了我國醫藥行業自主創新技術與能力，取得了豐碩成果[1]。其中，創新藥物研發成果是我國新藥研發能力的直接體現，也是專項的工作重點[2]。根據國家食品藥品監督管理總局藥品審評中心（以下簡稱“CDE”）統計數據顯示，專項啟動后，已有90個品種獲得新藥證書，135個品種取得臨床批件[3]。專項資助的新藥中，一類新藥占56.8%，二類新藥占23.9%，三類新藥占11.1%[4]。受專項資助研發的創新藥物，在資金支持、稅收優惠、人才引進等方面，均享受著得天獨厚的政策優待[5]。

然而，對于企業和患者來說，新藥的研發成功只是第一步，其成功上市銷售并為患者所用，才能保障人民的用藥需求，同時提高企業的創新積極性。因此，專項的影響范圍不應僅局限于對研發的支持，更應該扶持新藥的市場化環節。鑒于此，本文將從注冊審批、招標采購及醫保三方面入手，考察各項政策對國家“重大新藥創制”專項藥品（以下簡稱“專項藥品”）的支持力度及準入情況，分析存在的問題及其原因，并提出相應的政策建議，以完善我國重大新藥創制專項的系統性政策安排，達到“科技惠及民生”的根本目標。

1 市場準入現狀與問題

1.1 注冊審評

近年來，我國提出建設創新型國家戰略，藥品申報數量顯著提高。CDE年報[6]顯示，2013年新藥臨床試驗申請進入CDE的等待時間為6個月，新藥生產申請的等待時間為14個月，審評的總時間約為42個月。

為加快專項資助項目的成果轉化效率，重大新藥創制專項實施辦公室與CDE從2009年開始探索建立專項藥品快速審評機制。從審評情況來看，2008～2016年12月，進入CDE的專項藥品共計312個（以受理號計，下同），僅20個品種處于“在審評”狀態。各年具體情況如圖1和表1所示。需要說明的是，表1中的審評平均時長是指2008～2016年專項藥品從提交（臨床試驗或生產）申請至收到審評結果之間的時間，包括藥品注冊的受理、審評及審批3個環節。

從圖1可知，2008年以來，CDE對專項品種的審評速度及效率呈上升趨勢。結合表1來看，專項藥品申請臨床試驗和申報生產的平均時長分別為17個月和和33個月，其中專項1.1類申請臨床試驗和申報生產的平均審評時長分別為15.5個月和25個月，專項3.1類分別為18個月和24個月，分別快于我國1.1類新藥總體審評時長（臨床14個月，生產27個月），及3.1類新藥總體審評時長（臨床27個月，生產34個月[7]）。

即便如此，我國重大新藥創制專項藥品的審評時長仍然遠高于國外。美國、日本、歐盟等發達國家對新藥設置了特殊審評模式，如優先審評（基礎性特殊審評模式）、加速審批（針對臨床用藥空缺、基于替代終點的新藥）、快速通道法（治療嚴重疾病且目前臨床用藥空缺的新藥）、突破性療法（針對現有療法有明顯改善的新藥）[8]等，這些模式側重點不同，相互補充，縮短了審評時間。從表2[9]可見，美、日、歐盟等新藥特殊審評程序的藥品審評周期用時均未超過12個月，優先審評模式下的審評實際用時不超過6個月，是我國專項藥品審評時長的1/4。

1.2 招標采購

我國藥品進入醫院臨床需通過集中招標采購制度，該制度直接影響藥品的銷售情況。對此，本文統計了2008～2016年專項1類新藥，篩選出公布招標信息的15種新藥，通過米內網查詢其在各省的中標信息，見表3。需要說明的是，首次中標間隔時間指該藥從獲準上市到首次中標之間的時間間隔，平均中標間隔時間指該藥從獲準上市到不同省份首次中標之間的平均時間間隔。

通過表3可知，不同藥品招標進度、中標情況不盡相同。以上15種專項1類新藥平均首次中標間隔時間為382 d（約1年），平均中標省份6個，平均中標間隔時間為742 d（約2年）。從批準上市到進入省級集中采購并中標，最快的是鹽酸埃克替尼片，歷時166 d（約5.5個月），首先于2011年在廣西省中標，目前已在11個省中標，整個招標進度遠超其他新藥。總體上專項藥品進入各省招標目錄并中標的間隔時間較長，中標省份數量也不容樂觀。有文章指出，算上后續醫院進藥與進入醫保的時間，我國藥品獲得市場準入比其他國家晚4～8年[10]。

導致專項1類新藥招標進度慢、中標省份少的原因在于藥品招標周期的不規范與新藥采購通道的不完善。我國從2000年實行由政府主導的藥品招標采購制度以來，多次對招標范圍、方式等進行規定和改革，但對招標周期卻一直沒有出臺明確的規定，各省的招標時間、周期也不同[11]。原則上藥品招標采購應為一年進行一次，但事實上各省普遍存在招標周期長和招標時間隨意的問題。不在招標周期內上市的新藥無法通過招標進入醫院臨床使用，難以形成規模銷售，導致我國有近1/3的新藥在上市兩年后仍不能進入任何省份的招標采購目錄[12]。國家投入巨大財力、人力的重大新藥創制專項藥品也難逃此運。

1.3 醫保準入

目前，我國醫療保障體系覆蓋率超過95%，全民醫保體系已經形成，基本醫療保險成為藥品最大的付費方，因此能否進入醫保報銷范圍在很大程度上決定著藥品的市場份額。

我國國家醫保藥品目錄最近一次調整是2009年，而專項藥品上市時間都在此之后，因此均未被納入到國家醫保藥品目錄。除了國家目錄外，各省可根據本地區用藥需求、醫保基金容量等實際情況對國家乙類目錄進行調整，形成本地區的醫保乙類藥品目錄。本文通過米內網、各省市人社部與衛計委網站查詢了2008～2016年專項1類新藥進入各省醫保藥品報銷范圍（包括城鎮職工與城鎮居民醫保、新農合及大病保險）的數量及等待時間（表4），其中，等待時間是指該藥獲準上市到納入醫保報銷范圍的時間間隔。

從數量來看，2008～2016年共有8個專項1類新藥進入醫保報銷范圍，占專項1類新藥總數的44.4%，進入報銷范圍的新藥也多是只進入了一、兩個省份的醫保，總體來說，進入醫保報銷范圍的藥品數量及進入省份數目不容樂觀。值得一提的是鹽酸埃克替尼，在國家層面首批藥品談判之前，只有浙江、湖南、內蒙古、青島市4個地區將其納入醫保報銷范圍，談判成功之后，在國家層面的推動下，17個省份將其納入醫保合規費用范圍。由此可見，國家層面的扶持對于新藥快速進入各省醫保報銷范圍起著重要的作用，在醫保目錄更新緩慢的情況下，國家藥品談判是多方共贏的推動方式。

再從等待時間來看，8個進入各省醫保范圍的專項1類新藥，等待時間最短的為康柏西普眼用注射劑（297 d，約1年），最長的艾瑞昔布平均用時1877 d（約5年）。進入醫保目錄的專項1類新藥的平均等待時間為983 d，若算上尚未進入醫保的其他藥品，等待時間將大大延長。這與美國新藥從上市到獲得報銷許可平均6個月，日本平均3個月[13]，德國、英國平均1個月[12]的等待時間形成鮮明對比。同樣以鹽酸埃克替尼為例，其上市后，在2013～2015年間進入了浙江等4省市的醫保報銷范圍，平均等待時間超過3年。但在國家首批藥品談判成功之后，僅歷時6個月就進入其他17省的醫保報銷范圍，等待時間大大縮短。

造成我國專項1類新藥進入醫保范圍數量少、等待時間長的重要原因是我國醫保目錄更新周期長，國家層面政策扶持少。在此情況下，由于缺乏國家層面的政策扶持，省級層面難以取得談判價格優勢，缺乏談判增補動力，導致新藥在省級增補中也舉步維艱。

2 討論與政策建議

國家重大新藥創制專項的新藥代表了我國藥品創新研發的最高水平。作為國家層面的制度安排更需要產業鏈相關政策的扶持與促進，避免將產業條塊割裂開，應當形成科技、產業、市場的全面協調[10]，使創新性的研究成果能夠快速應用于臨床。

2.1 完善并優化專項藥品特殊審評制度，加快審評進度

首先，逐步探索建立適合我國國情的多模式新藥特殊評審制度。鑒于新藥在創新程度、可替代程度、疾病嚴重程度、臨床需求等方面的側重點不同，將所有藥品納入同一種特殊審評模式制度難免捉襟見肘。因此，一方面可以借鑒美國優先評審、快速通道法、突破性療法及加速批準[14]四種模式相互補充，強化激勵效應的多通道特殊審評制度。另一方面可從加速臨床試驗的角度，借鑒英國“早期獲得藥物計劃（EAMS）”，建立早期收獲評審機制，允許患有危及生命疾病的患者使用尚未進行審評但臨床急需藥品，進行臨床試用，加速審評進程[15]。

其次，加強注冊審評各環節與各部門間的溝通與協調，減少重復審核與轉換帶來的時間消耗。另外，設定明確的目標審評時限與審評節點用時，使評審工作更加可控。目前我國并未出臺有關加快審評品種的具體審評時限規定[16]，在一定程度上制約了優先審評制度執行效果的可預期性。在此基礎上，可以通過既定審評績效考核與評估審評工作，配置與審評任務相匹配的審評資源，進一步提高審評效率及質量。

2.2 規范并縮短藥品實際采購周期，完善新藥集中采購機制

應強化對各省招標采購工作執行的監督，縮短實際采購周期，確保各省按照要求一年一次開展招標采購工作。同時，為鼓勵技術創新和技術進步，促使新技術、新產品盡快應用于臨床，對采購周期內新批準上市的藥品可進行備案采購，重大創新產品開辟綠色通道。

藥品政府定價取消以后，藥品價格主要依靠集中采購、醫保支付價格制度形成。各省對于醫保支付價格制定的探索中也主要參考招標或中標價，招標或中標價關系到支付標準制定的合理性[17]。因此，應將完善藥品集中采購與醫保支付價格制度同步推進，實行帶量采購，逐步擴大直接掛網采購、談判采購品種范圍，實現精準招標，規范藥品采購行為，提高藥品采購透明度，

2.3 建立醫保藥品目錄動態調整制度，完善新藥醫保支付價格形成機制

縮短目錄定時調整周期，以藥物經濟學評價為基礎，結合專家意見，遴選更加安全有效的藥品，提高目錄中收載藥品的經濟性及有效性。對于成本效果比不高的藥品，建立目錄藥品退出機制，提高醫保基金的使用效率。其次，設計科學的醫保藥品目錄動態調整機制，采用差異化調整的理念，為創新程度較高的專項藥品開通進入醫保目錄的“綠色通道”[18]，即在藥品目錄調整周期內，若有重大創新意義的、可彌補治療領域空白的新藥上市，可根據企業申請，每6個月或3個月為滿足要求的新藥開啟“綠色通道”，通過藥物經濟學評價的藥物便可及時納入醫保報銷范圍。如此，不僅可以使新藥更快惠及更多患者、節省醫保費用和個人支出，而且據測算這些創新藥年銷售可達500～600億元，可拉動GDP增長近0.1個百分點[19]。

另外，完善創新藥品的醫保支付價格形成機制，合理確定創新藥品價格。鑒于新藥市場競爭不充分、價格水平較高的特點，其價格一般采用談判方式形成[20]。綜合考慮企業利潤、醫保基金承受能力、臨床需求程度、預期銷售量、國際價格水平等各方因素，通過政府與醫藥企業之間談判，合理確定創新藥品醫保支付價。同時，完善國家層面藥品談判機制，充分發揮國家統一談判的優勢，一方面以國家的市場大份額換取更合理的價格，一方面借助國家層面的推動力量，更快進入各省公立醫院采購目錄及醫保藥品報銷范圍。在此基礎上，有條件的省份可根據本省具體情況，將其他臨床需要的新藥通過談判納入醫保報銷范圍，最大程度惠及患者、企業及醫保三方。

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（收稿日期：2016-11-03 本文編輯：程 銘）