人大代表質詢司法機關相關法律問題的思考

廖原

摘要：人大代表對司法機關個案進行質詢并不能因在憲法中沒有規(guī)定而被確認為違憲，下位法對于憲法的補充是憲法實施的一種方式。要判斷人大代表質詢司法機關的合憲性應當結合憲法的其他規(guī)范來綜合判斷。從憲法對于國家權力的分工配置來看，這種質詢權有合憲性基礎，但是質詢必須要保障司法權的獨立和完整行使，因此人大代表質詢司法機關的權力行使必須保持克制，在監(jiān)督中確立“成熟原則”。

關鍵詞：人大代表質詢權；司法權獨立行使；合憲性

中圖分類號：D916.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2017）01-0115-05

一、問題的緣起：梧州市人大代表質詢案引發(fā)的法律問題

2015年3月鳳凰資訊、搜狐、網(wǎng)易等網(wǎng)站及《南方都市報》等國內多家媒體均報道了梧州市人大代表對梧州市人民檢察院啟動質詢案的新聞。事件的起因是因廣西壯族自治區(qū)梧州市人民檢察院對蒼梧縣人民檢察院報請逮捕的村委會主任熊家文涉嫌貪污罪依法決定不予逮捕，引發(fā)相關人大代表對檢察院工作的質疑，并由朱裕先等10名梧州市人大代表聯(lián)名提出對梧州市人民檢察院法律監(jiān)督缺位及執(zhí)法不公等問題的質詢案。2015年3月10日，梧州市人大常委會組織召開專題會議，要求梧州市人民檢察院負責人到會接受質詢。梧州市人民檢察院檢察長潘婧奎、副檢察長彭永雄及相關人員到會，就朱裕先等10名人大代表提出的質詢案進行口頭答復并現(xiàn)場回答代表提出的問題。朱裕先等10名市人大代表對梧州市人民檢察院的口頭答復表示滿意并表決通過。

本案也引起了法學理論與實務界的疑惑，產(chǎn)生如下疑問：一是人大代表質詢司法機關是否會成為人大對司法機關個案監(jiān)督的一種形式？二是對尚在偵查階段或訴訟程序未終結的個案進行質詢是否適宜？三是對司法機關質詢案的提起是否會影響司法權的獨立運行？四是質詢權的邊界應如何確定？最為關鍵的問題是：人大代表質詢司法機關合憲嗎？本文將就這幾個問題進行法律分析。

二、人大代表質詢司法機關的合憲性分析

（一）人大代表對司法機關個案監(jiān)督的正當性考量

從梧州市人大代表質詢梧州市人民檢察院一案看，的確是基于個案引發(fā)的質詢。無論是對于人大、人大常委會還是人大代表能否對司法個案進行監(jiān)督，憲法及其他相關法律都無明確規(guī)定。現(xiàn)行的《憲法》甚至對于質詢司法機關都沒有規(guī)定。

1.對司法機關進行質詢是人大代表履行監(jiān)督權職責的需要

新中國成立以來共頒布了四部憲法，從幾部憲法的沿襲來看，1978年憲法的第28條、第36條分別規(guī)定，各級人大代表有權向本級人民法院、人民檢察院提出質詢，受質詢的機關必須負責答復。但1982年頒布的現(xiàn)行憲法取消了各級人大代表對本級人民法院、人民檢察院提出質詢的規(guī)定。1982年《憲法》第73條規(guī)定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務委員會組成人員在常務委員會開會期間，有權依照法律規(guī)定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案。受質詢的機關必須負責答復。”明確接受質詢的機關為國務院或者國務院各部、各委員會，并未將最高人民法院與最高人民檢察院列入其中。

在法律中將司法機關明文列為人大代表質詢對象的是2004年修正的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第28條、第47條，以及2006年制定的《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》第35條，2009年修正的《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》第26條，2010年修正的《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第14條等4部憲法性法律（涉及憲法規(guī)范的基本制度的法律稱之為憲法性法律）明確將各級人民法院、人民檢察院納入質詢的對象。因此理論界與實務界對以上立法中人大代表質詢司法機關的規(guī)定提出了違憲的質疑，是否是憲法沒有規(guī)定的下位法規(guī)定了就屬于違憲呢？顯然這種觀點是不能成立的，理由如下：

首先，判斷一部法律的具體規(guī)范是否違憲其標準并不是因為該立法規(guī)定了憲法沒有規(guī)定的內容，而是基于法律規(guī)定的內容和憲法規(guī)范、憲法原則相沖突。那么人大代表質詢司法機關的立法規(guī)定和憲法的規(guī)范、原則相沖突嗎？《憲法》第2條明確了“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”因此，全國人大及地方各級人大是保證憲法和法律能夠得到遵守和執(zhí)行的國家機關。而人大是由人大代表組成的議事機關，人大代表是人民代表大會行使權力的基本要素和核心要素。

其次，司法機關的司法權是憲法賦予的，屬于“一切權力屬于人民”中的權力的一種，司法權必須在憲法與法律的框架內正確行使，權力必須受到人民的監(jiān)督，質詢是人大代表行使監(jiān)督權的一種形式，可以適用于行政機關也可適用于司法機關。因此，不是人大代表能不能質詢司法機關的問題，人大代表應如何質詢，采取何種方式去質詢司法機關才是問題的關鍵。

最后，人民代表大會及其常務委員會具有憲法實施的監(jiān)督權，而人民代表大會及其常務委員會都是以合議制為工作方式，而要做出有法律效力的決定都必須以人大代表或者常委會委員集體開會表決的方式進行。人民代表大會及其常務委員會要能有效地監(jiān)督司法機關，作為其成員的人大代表必須對司法機關的工作情況有所了解，質詢就是了解司法機關工作情況的有效方式，因此，人大代表對司法機關實施質詢并不違反憲法條文，也不違背憲法精神。

2.人大代表以質詢的方式對司法機關進行個案監(jiān)督是完善人大代表監(jiān)督權的客觀需要

從憲法和相關法律對于提起質詢權主體的規(guī)定看，質詢權主體是人大代表和人大常委會委員。從本質上說人大常委會委員是從人大代表中選出的，其身份也是人大代表。

盡管對于人大代表能對司法機關的什么問題提出質詢，立法上并未明確規(guī)定，但是從人大代表的職責而言，其是要聯(lián)系選舉單位或者選民的。人大代表本身也是公民，作為公民對涉及自身利益的事情較為關注是非常自然的，而能觸及公民利益的司法行為一般意義上而言均為個案而非司法機關的整體工作情況。

從目前人大對司法機關的監(jiān)督來看，對整體工作的監(jiān)督方式已有了人大、人大常委會聽取司法機關工作報告、專項工作報告的方式。人大代表及被選為常委會委員的人大代表可以在大會、常委會聽取報告和專項工作報告的時候對于司法機關的整體工作情況和一些專項問題進行監(jiān)督，行使監(jiān)督權。根據(jù)《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》的有關規(guī)定，各級人大常委會對本級人民檢察院實施監(jiān)督的主要方式是聽取和審議檢察院的專項工作報告，而且限定為本級人大常委會在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題，本級人大代表對檢察院工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題，本級人大常委會組成人員提出的比較集中的問題，本級人大專門委員會、常委會工作機構在調查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題，人民來信來訪集中反映的問題和社會普遍關注的其他問題等六個方面。由此可見，對于司法機關的整體工作情況進行監(jiān)督的方式較多，質詢案沒有必要對司法機關的整體工作情況進行質詢，盡管質詢也是可以就整體工作情況進行監(jiān)督，但對于個案監(jiān)督顯然是對整體情況監(jiān)督的一種有效補充。

從《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》所規(guī)定的質詢案的程序看，只要提案的代表、委員符合法定人數(shù)、所質詢的問題具體、內容清楚翔實即可提交人大主席團或主任會議決定，能否對司法機關個案進行質詢顯然法律已將此決定權授予了人大主席團或主任會議來裁量了。而且基于法律已經(jīng)對于普遍性的工作問題列入了相關的監(jiān)督范圍之中，為了讓監(jiān)督體系更為完整，賦予人大代表對個案以質詢的方式進行監(jiān)督客觀上起到了彌補監(jiān)督空白的效果。所以從邏輯上分析，質詢案的提起針對于司法機關個案是并不違背現(xiàn)行憲法及相關法律規(guī)定的。

3.人大代表質詢司法機關個案不等同于人大機關監(jiān)督司法機關個案

目前的法治環(huán)境導致公眾對公權力的行使有著諸多疑慮，對司法權更是存在權力行使不公的質疑，梧州市人大代表質詢案就明顯的帶著這種疑慮。個案監(jiān)督就是在司法腐敗較為嚴重的背景下，曾經(jīng)做為回應社會需求而由人大機關實施的監(jiān)督司法權的一種形式。

1999年11月28日，廣西壯族自治區(qū)九屆人大常委會第十四次會議通過了《廣西壯族自治區(qū)各級人民代表大會常務委員會對司法機關辦理案件實施監(jiān)督的規(guī)定》。該法規(guī)在規(guī)范廣西各級人大常委會案件監(jiān)督工作、促進司法公正等方面曾起到一定的作用，但因與《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》的有關規(guī)定及立法精神不符，2007年11月30日，經(jīng)廣西壯族自治區(qū)十屆人大常委會第二十九次會議決定，廢止了。與此相應的其他各省也都先后廢止了本省的司法個案監(jiān)督規(guī)定。2006年12月30日，江西省十屆人大常委會第二十六次會議決定廢止《江西省人民代表大會常務委員會關于個案監(jiān)督的若干規(guī)定》；2007年1月25日，廣東省十屆人大常委會第二十九次會議決定廢止《廣東省各級人民代表大會常務委員會實施個案監(jiān)督工作規(guī)定》；2008年9月28日，江蘇省十一屆人大常委會第五次會議決定廢止《江蘇省各級人民代表大會常務委員會對司法機關個案監(jiān)督的規(guī)定》。

但以梧州市人大代表質詢案這樣的形式來進行個案監(jiān)督是否會導致人大機關對司法機關個案監(jiān)督的回潮呢？

從目前的立法規(guī)定看，不能將質詢權直接理解為人大監(jiān)督權或人大常委會監(jiān)督權。

首先，質詢案的提出主體是一定數(shù)量的人大代表，常委會委員也是人大代表構成。

其次，質詢案要真正進入程序盡管需要大會主席團或者主任會議決定，但是對被質詢機關的回答并不需要人大全體會議或常委會全體會議表決，而是由提出質詢案的人大代表（常委會委員）表決，看其是否滿意，可見這并不是人大或常委會行使權力的形式。

最后，從目前的法律規(guī)定看，《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第十四條規(guī)定中提及的是提出質詢案的人大代表過半不滿意才會引發(fā)再次質詢。《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》第三十七條中對常委會組成人員提出的質詢案，同樣規(guī)定的是提出質詢案的常委會組成人員過半引發(fā)被質詢機關再次答復。

因此，質詢權實際上應當屬于人大代表行使監(jiān)督權的一種方式，而不是人大或人大常委會行使監(jiān)督權力的方式，不能將其等同于過去的人大機關個案監(jiān)督。

三、尚在偵查階段或訴訟程序未終結的個案并不適合以質詢方式進行監(jiān)督

梧州市人大代表所質詢的熊家文一案實際上仍處于偵查階段，檢察機關不批準逮捕的決定只是在案件偵查中的階段性決定，并非案件的最終裁決。因此，熊家文案并未完結，司法機關并沒有作出發(fā)生法律效力的最終決定。盡管法律并未對此種情況能否提出質詢作出規(guī)定，但從司法權運行的要求而言，在沒有形成最終結果之前的案件顯然并不適合質詢。人民代表大會是國家權力的核心機關，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。人大以及人大常委會的權力運行基礎是人大代表集體行使權力的模式。人大與行政機關、司法機關之間除了有監(jiān)督與被監(jiān)督關系之外，還存在著憲法權力上的分工關系，監(jiān)督也必須保證對司法權的尊重，保證司法權的結構完整。《憲法》第一百二十六條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”第一百三十一條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”說明憲法確立了檢察權獨立行使的權力結構。在刑事案件的處理中，對于案情尚未查清，案件還未由司法機關作出最后的結論時，仍舊處于檢察權獨立行使階段，此時進行質詢會影響到檢察機關辦案的程序。

因此，從憲法的邏輯結構來看，盡管確立了人大對司法機關的監(jiān)督權，但也確立了司法機關在法律下獨立行使司法權。這就意味著監(jiān)督權不能破壞司法權的獨立行使，而是要保障和支持司法權的獨立行使，只有在司法權沒有依照法律獨立行使時，監(jiān)督權的介入才是合適的。這里需要確立一個度，可以借鑒美國司法制度中的“成熟原則”。“成熟原則”最早是由美國法院在行政案件審理的判例中確立的一個程序原則，“成熟”原則的含意是：被指控的行政行為只有對相對人產(chǎn)生了實際不利影響并適于法院審查時才能接受司法審查。此個案如果仍在訴訟程序之中，對其進行質詢的理由并不充分，因為對還在繼續(xù)進行的司法程序不可能得出其就會枉法的懷疑，如果之前的對案件判斷的失誤可以在后續(xù)進行的程序所糾正，并不是迫切需要一種外來的監(jiān)督進行干預。

在大多建立了憲法監(jiān)督制度的國家中都普遍確立了“窮盡法律救濟原則”，也即是要啟動憲法監(jiān)督應當在法律救濟途徑已經(jīng)用完所有的其他方式才能提起憲法審查，也就是適合監(jiān)督的時機判斷，應當是沒有其他法律救濟途徑可用了。這實際上和成熟原則的要求是基本相通的。對于人大代表質詢司法機關的個案應當確立這樣的標準，也即是通過訴訟法等法律的司法自身監(jiān)督形式已經(jīng)無法達致監(jiān)督效果了，人大的監(jiān)督才能介入。

在以下三種情況之下可以認為是時機成熟了：一種情況是發(fā)生了案件之后司法機關在超出合理的時間內未啟動司法程序對案件進行處理；二是案件在司法程序中超出了法定的期限卻未得到依法處理；三是案件經(jīng)司法機關查辦，走完所有司法程序，作出最終結論之后。

四、人大對司法機關質詢的合憲基礎應當是尊重和保障司法權的獨立行使

對司法機關的質詢是否會影響司法權的獨立行使不能一概而論，前提是質詢必須保障司法權的結構完整。質詢如果打斷正在進行的司法程序顯然就是對司法權獨立運行的破壞。在司法機關辦理案件的法定期間內為實現(xiàn)憲法所賦予的獨立行使司法權職責時，不適合接受質詢。

從國外的經(jīng)驗看，國會及議員在行使質詢監(jiān)督權時也都有法律的限定，如日本憲法賦予國會對法院和檢察院行使國政調查權，其國政調查權的界限在檢察領域不得對檢察權施加以政治壓力為目的而對于起訴、不起訴問題的調查。不得以與起訴事件有直接關聯(lián)的搜查及公訴追究的內容本身作為對象的調查。不得采取會對繼續(xù)搜查造成重大障礙的調查。由于要保障司法獨立原則，調查權在法院領域同樣會受種種限制：在裁判中的案件，不允許調查法官的訴訟指揮，或進行批判裁判內容的調查。以探索個人的有罪性為唯一客觀目的的調查不被允許，但以究明貪污事件的政治責任為目的的調查則可允許。由此可知，國會即便是具有對司法機關的監(jiān)督權，在行使時也必須恪守憲法對于司法權獨立行使的保障。

從梧州市人大代表質詢案而言，被質詢的案件實際并未終結，只是因刑事訴訟偵查程序上的問題引起對該案程序不了解的人大代表的質疑。實際上，質詢會上多位人大代表表示并不了解本案案情，對相關法律也不了解，在提出質詢前也沒有向檢察機關或者相關部門了解溝通，只是簡單聽取了極個別代表的建議后，就進行簽字聯(lián)名質詢。因此，在代表們對案件不知情或者了解不清楚的情況下對正在辦理的案件提出質詢，會直接影響檢察機關獨立行使檢察權，由于社會輿論的關注，更有可能造成社會法律關系的不穩(wěn)定，產(chǎn)生新的矛盾。

五、通過完善立法確定質詢權的邊界——解決梧州市人大代表質詢案的思路

隨著梧州市人大代表質詢案經(jīng)過媒體發(fā)酵，引發(fā)了對質詢權權力邊界的爭議，這種疑慮存在雙向性：一方面，理論界及公眾更多的是認為目前人大代表質詢權存在虛置化的弊病；另一方面，對于被質詢的司法機關而言，同樣對人大代表、人大常委會委員行使質詢權是否合法正當存在疑慮。因為實際上人大代表有可能只是受了被歪曲的信息的影響，甚至可能存在因為司法案件與代表個人存在著利害關系而利用質詢權的行使來達到個人目的的情況。而目前的法律沒有設定對以上情況影響的防范措施。

產(chǎn)生以上問題的原因在于目前的立法對于質詢權的行使只有非常簡單的規(guī)范，程序上并不完善，也無實體上的內容。

法治問題必須通過法治思維與法治方式來予以解決，以民意來干擾司法權顯然不是一種法治的處理方式。在立法上對于質詢權的邊界應當進行明確，以打破現(xiàn)在人大代表和司法機關對質詢案方式、范圍、程序的共同困惑。人大機關及人大代表行使監(jiān)督權的底線是不能破壞司法權的完整性、獨立性。質詢權也是一種公權力的運用，同樣需要依法行使。

盡管通過法規(guī)及法理上的分析，我們得出梧州市人大代表質詢案由于時機不成熟，該質詢案的提起實際并不恰當?shù)慕Y論，然而卻缺乏具體的法律依據(jù)來進行抗辯。為了保障憲法所賦予司法機關的司法獨立行使權，有必要對涉及質詢權的立法進行完善。

第一，在立法中應將人大代表對司法機關質詢的事由范圍予以明確。排除不適宜影響司法權獨立行使的質詢事由，要確立只有在司法機關有較為明顯的不依法行使司法權的行為時才能列入質詢范圍之中的基本原則。

第二，應當在質詢中引入“成熟原則”。其一，即只有當司法案件已經(jīng)走完所有程序，形成終局裁決之后，針對司法案件明顯不依法辦理、違反法定程序的才適合于進行質詢監(jiān)督；其二，只有在與司法機關的正式與非正式的信息溝通方式已經(jīng)采取后都不能消除人大代表對案件的疑問的情況下才適合于提出質詢。

第三，應當建立質詢權的回避制度。如果提出質詢權的人大代表或常委會委員與提出質詢的案件有利害關系，則不應成為質詢權的主體而應回避。人大主席團或主任會議成員與質詢案件有利害關系的也應回避。

第四，應在質詢程序中明確人大主席團或主任會議對于質詢案提出時的審查責任，在接到人大代表或常委會委員提出的質詢案后，根據(jù)依法確定的質詢案受案內容、是否符合“成熟原則”及是否屬于應當回避的情況進行審查，此時可以允許司法機關依法進行抗辯，如案件并未終結的，司法機關可以提出不適合質詢的抗辯理由，人大主席團及主任會議應當中止質詢程序，待案件成熟之后再進行質詢。

結語

司法權獨立、公正地行使是體現(xiàn)司法權權威的重要保障，質詢權的行使不僅應當成為監(jiān)督司法機關公正執(zhí)法的制度保障，也應成為司法權獨立行使的有效保障。因此應以憲法為基準，通過完善立法明確質詢權行使的邊界，將質詢權的事由盡可能列明，對質詢的程序進行完善，明確質詢權行使的程序及法律效果，最終要保證讓司法權來解決司法問題。

責任編輯 陸瑩