民族貧困地區脫貧攻堅的思考

岑家峰

摘要：有效遏制直至消除貧困是一個世界性難題，也是我國實現全面建成小康社會目標的重大任務。民族地區貧困面廣、貧困發生率高、返貧率高、脫貧難度大，因此民族地區一直是我國扶貧開發工作的重點。文章分析了南寧市四個民族貧困地區精準扶貧現狀，同時指出脫貧攻堅工作中面臨的一些突出問題，有針對性地提出了加強村兩委班子能力建設、精心謀劃扶貧產業、整合扶貧資金、精準判斷幫扶需求、增強貧困地區內生發展動力、規范駐村干部管理等措施，為保證民族地區脫貧攻堅目標順利實現提供政策支持。

關鍵詞：民族地區；脫貧攻堅；精準扶貧；精準脫貧

中圖分類號：F323.8 文獻識別碼：A 文章編號：1004-1494（2017）01-0104-06

一、研究緣起

民族地區貧困問題是困擾我國經濟發展、社會穩定和民族團結的重要問題，也是我國實現全面建成小康社會的難點和短板。受歷史、自然、社會等多種因素制約，民族地區經濟發展較為緩慢、社會發展較為滯后，脫貧攻堅任務比其他地區更為艱巨。黨的十八大以來，習近平總書記一直牽掛著扶貧，心里惦記著貧困人口，多次深入到最貧困、最落后的地區調研。2015年3月全國兩會期間，習近平總書記在參加廣西代表團審議時提出“要把扶貧攻堅抓緊抓準抓到位，堅持精準扶貧，倒排工期，算好明細賬，決不讓一個少數民族、一個地區掉隊。”2015年11月出臺的《中共中央

國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》強調，要重點支持革命老區、民族地區、邊疆地區、連片特困地區脫貧攻堅。南寧市作為廣西首府，是我國少數民族人口較多的省會城市，截至2015年底仍有421個貧困村，10.9萬貧困戶40.6萬貧困人口。農村貧困面大、貧困人口多、貧困程度深的狀況尚未根本改變，是廣西打贏脫貧攻堅戰主戰場之一。因此，在扶貧開發新形勢下，認真分析南寧市貧困現狀，梳理推進精準扶貧過程中面臨的問題，對于提升民族地區脫貧攻堅成效，構建農村貧困人口精準脫貧、穩定致富長效機制，打贏脫貧攻堅戰具有重要意義。

實施脫貧攻堅工程打贏脫貧攻堅戰是十八屆五中全會對扶貧開發提出的新要求。“脫貧攻堅”是一個新的提法，與“扶貧攻堅”相比只有一字之差，但內涵卻更加豐富，脫貧攻堅注重的是目標結果，即要達到的預期目標；扶貧攻堅強調的是幫扶過程，主要是外界的幫扶。脫貧攻堅的提出彰顯了我們黨對如期實現貧困人口脫貧、貧困縣摘帽新目標要求的強烈意志，體現了黨中央對打贏脫貧攻堅戰的堅強決心。脫貧攻堅總體目標就是要補齊全面建成小康社會最突出的短板，確保到2020年現行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。實現脫貧攻堅目標，要通過實施精準扶貧方略，加快貧困人口精準脫貧。精準扶貧的目標任務在于通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶。精準扶貧，精準脫貧，要做到“六個精準”，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，切實提高扶貧實效，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障。要把貧困人口底數、致貧原因、脫貧意愿摸清楚，在精準施策上出實招，在精準推進上下功夫，確保黨和政府的政策實惠落到困難群眾身上。在脫貧攻堅方式上，要著力解決怎么扶的問題，通過深入實施特色產業扶貧、基礎設施扶貧、教育扶貧、金融扶貧等措施，實現貧困人口穩定脫貧。

二、南寧市民族貧困地區精準扶貧現狀

（一）全市民族貧困地區貧困現狀

南寧市2015年1%人口抽樣調查數據顯示，全市常住人口698.61萬人，共有50個少數民族，人口368.73萬人，占全市總人口的比重達52.78%，是我國少數民族人口比重較高的首府城市（見表1）。目前全市共有3個國家扶貧開發工作重點縣（馬山、隆安和上林縣）和1個自治區扶貧開發工作重點區（邕寧區），這些地方少數民族人口較多，占總人口比重較高，均超過70%，其中隆安縣少數民族人口比例達98.81%。

這些少數民族地區由于歷史和自然地理原因，經濟社會發展相對滯后，絕對貧困人口集中，是全市脫貧攻堅的工作重點。2015年精準識別統計數據顯示，馬山、上林、隆安、邕寧四個民族貧困地區貧困村共計233個，占全市貧困村總數的55.34%，建檔立卡貧困戶6.97萬戶，占全市貧困戶總數的63.94%，貧困人口共計273085人，占全市貧困人口總數的67.26%，脫貧攻堅任務比較艱巨（見表2）。

數據來源：根據南寧市扶貧辦提供的數據整理得出。

（二）民族貧困地區精準扶貧精準脫貧取得的成效

近年來，南寧市創新扶貧工作思路，強化脫貧攻堅措施，堅持開發式扶貧，加大改善民族貧困地區基礎設施，努力增加貧困群眾收入，貧困地區脫貧攻堅取得明顯成效。

1.民族地區貧困人口大幅下降。“十二五”期間，南寧市通過大力實施精準扶貧，加大扶貧開發投入，脫貧步伐進一步加快，減貧效果顯著，四個民族貧困地區貧困人口大幅下降，貧困發生率顯著下降。如馬山縣貧困人口由2011年的22.8萬人減少到2015年9.4萬人，貧困發生率由42.04%下降到17.04%；隆安縣貧困人口從2011年的13.4萬人減少到2015年的7.1萬人，貧困發生率由45.44%降至20.45%；邕寧區貧困人口由2011年6.79萬人減少到2015年2.64萬人，貧困發生率降至8.3%。

2.民族貧困地區農村居民收入大幅增長。“十二五”期間，民族貧困地區農民人均純收入大幅增長，與其他地區農民收入差距不斷縮小，為實現脫貧致富打下了良好基礎。例如，馬山縣農民人均純收入由2010年3824元增加到2015年6664元，年均增長11.8%；上林縣農民人均純收入由2010年3863元增加到2015年6980元，年均增長12.56%；隆安縣農民人均純收入由2010年3938元增加到2015年7277元，年均增長13.13%；邕寧區農民人均純收入由2010年4968元增加到2015年9805元，年均增長10.5%。

3.民族貧困地區農村基礎設施不斷完善。針對民族貧困地區貧困村基礎設施建設薄弱問題，南寧市以建檔立卡貧困人口為重點，統籌多方面資金，大力推進基礎設施建設，夯實發展基礎。例如，上林縣2014—2015年兩年間，共投入扶貧資金4361萬元，完成貧困村50萬元以下屯級道路建設161條145.37公里，獨立橋4座34千米，小型人飲工程5處，小型公共服務基礎設施1處，有效改善當地生產生活條件。

4.民族貧困地區產業化脫貧成效明顯。南寧市根據民族貧困地區實際情況，結合貧困戶脫貧意愿和市場需求，引導發展特色產業，拓寬增收渠道，提升貧困戶脫貧致富能力。比如，邕寧區對有發展產業意愿、且有勞動能力的建檔立卡貧困戶均安排產業扶持資金，扶持貧困群眾發展種植養殖業，目前建成特色優質產業5個，重點培育農業龍頭企業5個，貧困村形成“一村一品”主導產業村30個，貧困群眾通過參與扶貧產業發展平均每戶每年實現增收5000元以上，極大地增強了貧困戶的發展后勁。

5.民族貧困地區金融幫扶成效顯著。南寧市通過推進小額信貸，引導金融資金投入貧困地區和貧困戶中，為有勞動能力、有貸款意愿、有就業創業潛質的建檔立卡貧困戶提供貸款，降低貧困戶融資成本，對促進民族貧困地區加快脫貧步伐具有重要作用。例如，馬山縣推行貧困戶評級授信制度，并建立完善小額信貸風險補償和保險分擔機制，對符合條件的貧困戶進行信用評級，同時，逐年提高農信社對貧困戶的授信額度，撬動更多金融資金用于扶貧，緩解貧困戶貸款難問題。2016年1—3月份，全縣向符合評級條件的貧困戶發放小額扶貧信貸2.03億元，直接和間接帶動4600多戶貧困戶脫貧致富。

三、民族貧困地區脫貧攻堅中面臨的突出問題

雖然南寧市民族貧困地區扶貧開發工作取得長足發展，貧困人口大幅下降，但我們也要清醒地看到，在推動精準扶貧過程中面臨不少突出問題，制約了扶貧開發成效的進一步提升，影響了脫貧攻堅的進程。

（一）部分村干帶頭脫貧致富能力不足，扶貧開發工作缺乏“凝聚力”

部分貧困村兩委（指村民委員會、村黨支部委員會，以下簡稱村兩委）班子帶領貧困戶脫貧致富信心和能力不足，難以適應新時期脫貧攻堅要求。首先是思想上貧困，一些地方村干部認為本村如期實現脫貧，貧困戶實現同步小康不大可能，缺乏應有信心，對脫貧攻堅任務重視不夠，甚至在主觀上不愿意脫貧摘帽，怕失去政策優惠、資金支持；其次是作風上貧困，一些村干缺乏實干精神，存在嚴重的畏難情緒，喊扶貧口號多實際行動少；再次是扶貧方式貧困，一些貧困村村干部對脫貧攻堅認識不到位，責任意識不強，工作部署力度差，扶貧開發工作很多時候是疲于應付檢查，一定程度上降低了精準扶貧的成效。久而久之，村兩委在日常工作中逐漸喪失村民基礎，喪失凝聚力和感召力，群眾對村委干部失去信心，對扶貧開發工作漠不關心，最終影響整個村脫貧攻堅進程。

（二）產業扶貧帶動作用薄弱，幫扶項目突出短期效益

當前，扶貧以被動“輸血”為主，產業發展水平低，主導產業不明顯，沒有完整的產業鏈條，缺乏龍頭企業的支撐，產業扶貧成效不顯著且持續性較差，貧困地區主動“造血”和自我發展能力較弱。如一些幫扶單位為了加快完成幫扶任務迎檢，在沒有對市場情況調研了解，沒有對貧困地區土質、水源、交通、勞動力、貧困戶發展意愿等評估情況下，盲目投入幫扶資金發動貧困戶發展產業。對產業幫扶成效評估重視不夠，農產品缺乏深加工，銷售環節幫扶工作也做得不到位，致使農戶生產出來的農產品滯銷，無法獲得預期收益，群眾看不到脫貧希望。以百香果為例，四個民族貧困地區很多貧困村都推廣種植百香果，對參與種植的貧困戶給予化肥、苗木、水泥柱、鐵線等物資補助，鼓勵農民發展。但由于沒有建立相應的百香果加工廠，缺乏銷售平臺和渠道，農戶種出來的鮮果只能定期等商販來收購到附近市場上直接出售，造成不少農戶種出百香果沒有銷路，極大地打擊了農戶產業脫貧的積極性，扶貧效果大打折扣。

（三）幫扶資金整合力度不夠，影響資金使用效益

當前精準扶貧在如火如荼開展，政府部門、企事業單位都有幫扶任務，都會或多或少投入一定資金、物質到貧困地區開展幫扶脫貧。但是由于一些部門之間缺乏配合協調，部門資金撥付速度不一，部門幫扶重點不一，出現各唱各的調、各管各的段的現象，使得扶貧資金使用呈現“碎片化”，總體效益不高，難以形成資金合力。一些幫扶資金投入貧困村后，使用較分散，幫扶項目覆蓋面廣，單個項目投資額較小，建設規模較小，安排扶貧資金存在“撒胡椒面”的現象，幫扶出來的項目貧困人口直接受益有限。

（四）部分精準項目安排與群眾需求脫節，幫扶效果打折扣

開展精準扶貧工作以來，各級各部門對貧困地區投入大量人力、物力、財力，實施了很多惠民項目，極大地改善了當地的生產生活條件。但由于扶貧項目都是“自上而下”模式，導致部分扶貧項目的供給與當地群眾的需求脫節，貧困戶對扶貧項目的積極性不高，扶貧效果大打折扣。一些貧困戶反映一些扶貧措施不接地氣，比如，有些幫扶干部為了完成幫扶任務，盲目給貧困村、貧困戶帶來扶貧項目，至于適不適合當地發展、貧困戶有沒有能力發展則沒有經過仔細考量，最后容易導致扶貧資源浪費，幫扶效果大打折扣。幫扶項目與貧困戶脫貧需求脫節是制約貧困村、貧困戶穩定脫貧的一大矛盾。

（五）扶貧對象底子薄，存在“等靠要”思想

經過多年的扶貧攻堅，民族貧困地區貧困人口大幅減少，貧困現狀明顯改善，現在剩下的都是那些底子最薄、生活條件最差、難度最大的“硬骨頭”。一些貧困戶不思進取、懶惰成性，缺乏自力更生和脫貧致富的堅強意志和決心，不愿通過自己雙手改變自身生活狀況，對幫扶責任人開展的幫扶行動也不積極配合，只想著依賴外界扶持，“等靠要”思想嚴重。還有一些貧困戶脫貧信心不足，態度消極，寧愿“等靠要”扶貧物資，也不愿意投入時間和精力參與到幫扶干部幫扶行動中，影響了精準扶貧成效。由于扶貧對象的這些心理，導致脫貧長效機制無法形成，影響了脫貧攻堅步伐。

（六）駐村幫扶制度不夠完善，影響貧困村脫貧

駐村幫扶是精準扶貧戰略的重要實踐，它架起了行政事業單位與貧困人口之間的橋梁，成為扶貧資源與貧困人口對接的直接紐帶，有力地促進了脫貧攻堅工作。但調研發現，駐村幫扶存在一些問題，與目前的精準扶貧要求存在一定差距。有的駐村干部對精準扶貧幫扶任務認識不夠，很多時候將主要精力放在了原單位的工作職能上，駐村扶貧工作在一定程度上被冷落了，出現了駐村扶貧干部“身在村莊心在機關”的現象；有的工作不深入，沒有真正深入到村到戶摸實情、聽民意，幫扶工作浮在表面，很多時候是為了應付各種檢查；有的自身能力有限，缺乏基層經驗，后盾單位財力支援有限，有幫扶之心，無脫貧之力，影響了駐村干部精準扶貧工作推進。

四、民族貧困地區打贏脫貧攻堅戰的對策

與其他地區一樣，民族貧困地區脫貧攻堅已經進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，時間非常緊，任務仍然艱巨，必須以更明確的目標、更有力的措施、更有效的行動精準發力，才能打贏脫貧攻堅戰。

（一）加強村兩委班子能力建設，著力解決凝聚力問題

做好扶貧開發工作，基層是基礎。農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎。上面千條線下面一根針，精準扶貧各項工作都要靠處在一線的基層干部去落實。因此，要適應新時期扶貧開發要求，通過開展各種專題培訓不斷增強基層干部脫貧攻堅責任感、使命感和緊迫感，不斷提升村干部能力素質，及時掌握最新精準扶貧政策，盡快適應脫貧攻堅的要求和節奏，以更加明確的目標、更加有力的措施、更加有效的行動推進精準扶貧各項工作。村干部在行動上要做好表率，帶頭執行各項扶貧政策，帶頭發展特色產業，不斷增強在群眾中的凝聚力、感召力和帶動力，帶動貧困人口脫貧致富。

（二）精心謀劃扶貧產業，提高產業脫貧質量

扶貧開發目標實現的標志在于貧困地區和扶貧對象具有內生發展的動力，以實現發展的可持續性。推動貧困村產業可持續發展是提升貧困戶內生發展能力的關鍵，是鞏固脫貧的基礎。相關部門在推動產業幫扶時一定要精心謀劃、精準幫扶，增強產業幫扶針對性，減少工作盲目性，科學合理制定產業發展計劃。民族貧困地區的很多貧困村有自身優勢，例如，生態優勢、環境優勢、民族特色優勢、傳統文化特色等，扶貧開發潛力較大，在動員貧困戶發展項目前，應當多思考當地自然氣候環境要素，分析貧困戶實際能力，多傾聽他們個人脫貧意愿，把適合當地發展的、市場前景廣的接地氣特色項目帶給他們，而不是為了完成脫貧任務目標盲目發展某一種產業，甚至直接為貧困戶做決定。要減少政府對產業發展的不必要干預，探索基于市場機制的產業扶貧方式。在項目實施中涉及到的管理技術、項目后期產品銷售問題等也要全盤考慮，周密安排，把產業扶貧工作做得更細些，避免產業扶貧項目成為“半拉子”工程，切實提高產業脫貧質量，真正讓貧困戶找到脫貧致富門路，實現穩定脫貧。同時，實施產業扶貧還應當充分發揮村里經濟能人、種植大戶、返鄉農民工的作用，多聽聽他們的建議，調動他們的積極性，共同謀劃適合本地發展的產業，通過能人示范和帶動實現貧困戶脫貧。

（三）整合精準扶貧資金，合力推進扶貧項目實施

整合各部門扶貧資金統籌使用是推進扶貧項目實施的重要舉措。要注重打好精準扶貧項目資金組合拳，創新縣級扶貧資金統籌機制，把扶貧專項資金、農林水資金、危舊房改造資金、一事一議財政獎補資金、金融扶貧資金等項目資金整合起來，建立縣級扶貧資金統籌使用平臺，按照“集中管理、分類申報、渠道不亂、用途不變、各記其功”的原則使用，分階段、有計劃實施貧困村扶貧項目，進一步擴大項目資金使用效益，集中資金辦好關系全村村民切身利益的大事，讓更多人受益。同時，還要加強整合資金監管，財政、紀檢監察、審計部門要切實履行監管責任，確保每一分錢都用到刀刃上。建立健全嚴格問責機制，把整合資金使用管理納入各級黨政領導班子和領導干部實績考核，實行資金安排到哪里，監管就跟進到哪里，使扶貧資金成為“碰不得的高壓線”。扶貧是重大的民生工程，只有把監督管理寓于脫貧攻堅的各環節、全過程，將監督管理之網織密織牢，才能確保各項政策好處落到扶貧對象身上，真正惠及民族貧困地區貧困人口。

（四）精準判斷貧困村幫扶需求，提高幫扶效果

脫貧攻堅，要在供給側改革上有所突破，著力增加有效供給，調整扶貧投入內在結構比例，把有限的扶貧投入投向最急需、最緊缺的地方。各級各部門在實施精準幫扶項目時一定要因地制宜、因村因戶因人施策，把貧困戶、貧困村幫扶需求分門別類摸清，充分調動群眾積極I生，讓他們參與到精準扶貧中來，給他們更多發言權，多聽聽他們的意見，通過詢問、討論，梳理出群眾關心、亟需解決的問題，并作為實施精準幫扶項目的重要參考。比如，當前一些貧困村道路等基礎設施逐步完善，產業也有所起色，但群眾物質文化生活非常缺乏，所以在精準扶貧中要注重解決部分脫貧群眾精神文化生活不足的問題，加強對脫貧群眾精神文化生活的涵養與引導，多考慮實施一些文化扶貧項目，滿足群眾精神文化需求。通過實施一個個群眾最關心的扶貧項目，讓更多人得到實惠，有獲得感，從而形成精準扶貧強大合力，推進各項工作有序開展，為整村脫貧打下堅實基礎。

（五）激發貧困戶主觀能動性和積極性，增強內生發展動力

擺脫貧困的首要意義并不僅僅是物質上的脫貧，還在于擺脫意識和思路的貧困。精準扶貧最重要的是要通過各種形式發揮貧困地區群眾的積極性、主動性和創造性，讓貧困主體“主動”起來，激發其內生發展動力，全面提高自我發展能力，依靠自己實現脫貧致富。一方面，駐村干部、村干部要進一步加大宣傳教育，把各級各部門出臺的一系列精準扶貧政策講明白講透徹，讓真正需要幫扶的人得到幫扶。想方設法引導貧困戶克服“等、靠、要”的思想，增強堅定戰勝貧窮信心和決心，自力更生，依靠辛勤勞動改變貧困落后面貌。另一方面，要創造機會和條件，讓那些有脫貧想法、勤勞刻苦的貧困戶參與本村扶貧項目策劃、建設、監督管理，充分尊重他們的發展意愿，調動他們自我脫貧致富的積極性、主動性和創造性，通過各種方式全力支持他們穩定脫貧，以他們的示范引領作用，帶動其他貧困戶主動參與到精準扶貧行動中來，實現脫貧致富。

（六）規范駐村干部管理，確保精準扶貧取得實效

駐村干部是貧困村脫貧致富的領路人，身上肩負重要使命。要健全完善駐村幫扶工作組織協調、選拔培訓、崗位定責、經費保障、督查通報、激勵獎懲等日常管理機制，進一步明確定點幫扶單位、駐村干部等職責，對駐村幫扶工作進行規范管理，加大對干部駐村幫扶工作的監督檢查力度，確保幫扶取得預期成效。同時，為保障駐村干部幫扶工作正常有序開展，可考慮設立駐村第一書記專項幫扶基金，用于支持駐村第一書記實施貧困村基礎設施建設、開展勞動技能培訓、發展特色產業等。專項幫扶基金項目可采取駐村第一書記和所駐村莊共同申報、競爭性使用的方式，嚴格按照財政專項扶貧資金項目管理辦法要求審批和管理項目，提高駐村干部幫扶積極性。

責任編輯 莫仲寧