政治自由與法律限制的矛盾解決

甘培強

[摘要]政治自由的實現與眾多的因素相聯系，其中最為重要的是法律限制。由于中國傳統文化中缺乏對權威及權力制約的規制，因此更加需要法律對政治自由進行必要的限制。文章通過對行政自由裁量權、行政自由中的權威原則以及特殊行政自由三個方面的分析來探討如何使政治自由與法律限制的關系更為和諧。

[關鍵詞]政治自由；法律限制；行政自由

[DOI]1013939/jcnkizgsc201650173

1概述

政治自由是政治的一個重要方面，其與法律限制有密切聯系。本文所論及的政治自由包括兩個方面：一是行政自由；二是人的政治自由。而法律限制亦包括兩個方面的內容：一是法律是否限制了不該限制的政治自由；二是法律是否未限制許多本應該被限制的政治自由。

法律與自由是相生相克的，不存在無法律限制的自由，也不存在沒有自由的法律。自由是一種狀態，一種法律對之進行了一定程度限定后所形成的狀態。法律對個人的自由與行政自由都進行限定，將兩者限制在一定狀態中，以達到立法者所需要的限制目的。自由在歷史的發展中形成一種必然規律，不斷地要求新的自由或減少法律對它的限制。

法律對人的政治自由的限制是法律限制的起始點。在人身權法中，“自由是指在法律規定的范圍內，公民按照自己的意志和利益進行活動，不受約束和控制的狀態?！盵1]并認為“自由是一種狀態，是自然人所享有的，這種狀態不受外來的控制，但受到國家法律的調整。”[1]由此可見，自然人所享有的自由在法律為之劃定的圈中。那么法律應如何劃這個圈呢？它按什么標準來劃這個圈呢？對這兩個問題的回答千百年來爭論不休。盧梭等人提出了社會契約論，認為自由是契約的需要，是生存的必然限定。科布登提出了“自由放任主義”，認為政府的功能是有限的，它不能也不可能在社會中充當“全能”的角色，因此政府應有不干涉的自知之明，鼓勵“自由競爭原則”。霍布豪斯則認為“國家的職責是為頭腦和個性創造能據以發展的條件”[2]，顯然，他將國家看作個人自由實現的必然手段。

可見，國家不僅是法律的制定者，它也是法律的承受者。個人自由的限定是國家的法律所執行的，也是其所制定的。國家與個人自由關系密切。自古希臘時期到現今，雖然不是涇渭分明，對自由的討論大致可歸為兩類：一是體現某種原則的自由；二是達到某種目的的自由。這是經濟發展的必然分化。在前資本主義時期，自由是前一種，國家通過法律限制自由，實質上是體現出平等、正義的自然法原則。在資本主義經濟形態出現后，自由是后一種，國家用法律限制自由，實質上是為了立法的經濟利益的實現與國家事務的管理。

2個人政治自由及其法律限制

中國的法律與自由的關系也是如上文所分的那樣。古代的個人自由大多側重于被法律中蘊含的道德、倫理原則所約定，而現在的法律則通過對個人自由權的限定達到個人發展、社會和諧與國家穩定三者融合的目的?？墒俏覀儫o法否認中國的個人政治自由并不是最優的。中國必須擯棄傳統的個人政治自由范式，走向更加完善的未來。

中國的個人政治自由帶來的原則性，并不是法律上的原則性，因為在法律上體現出的是目的性。它的原則性體現在個人政治自由自身的發展上。也就是說它雖然是向前運動發展的，但它的運動更多是通過內在的旋轉，消化外來或外在的影響，以保持其一貫的傳統性。中國個人政治活動在法律上擁有自由權，即“公民在法律規定的范圍內，按自己的意志和利益進行自由活動，不受拘束和控制的權利。”[1]

自由權包括兩個方面：一是政治自由權；二是民事自由權。此處主要指前者，包括言論、出版、結社、集會、通信、游行示威、宗教信仰等自由。這些方面與外國相差無幾，目的性一目了然。但其自我發展的結果是中國個人政治自由帶有傳統的倫理道德制約，如權威原則的制約、中庸原則的制約等。舉言論自由的例子來說，在法律上規定個人享有言論自由的權利——只要不反對執政黨及其政策。但實際上并不能做到，能說真話與敢說真話便是自由造成的悲劇區別。在法律上能說真話，但在傳統政治的自由上，我們卻往往不敢說真話。傳統的消亡首先需要個人政治自由的這種自我消亡。而這種矛盾運動的消亡并不只能靠文化的變革，也要靠法律的限制來完成。如果這兩者能結合起來，那才是實現法律限制與個人政治自由融洽的最佳途徑。

要尋找到這樣一條最佳途徑，先來看看前人為我們不經意地提供了些什么擦邊的方法。英國的著名學者，諾貝爾經濟學獎獲得者馮·哈耶克提出了“自由秩序原理”，他的自由主義是復雜且極具哲學性的。但他對個人的自由的界定很簡單，是指“一種生活于社會中的人可能希望盡力趨近但卻很難期望完全實現的狀態”，“亦就是獨立于他人的專斷意志”。[3]他的自由是有自我限定性質的自由，而這個方面卻為大多數人忽略。大多數學者認為自由是法律的作用體，即實體。哈耶克卻指出了自由也可以作為主體。他說“自由政策的使命就必須是將強制或其惡果減至最小限度，縱使不能將其完全消滅”。[3]可見主體性自由要求法律與之適應，而不是它只能被動地接受法律的限定。這個結論可能會被一些學者看成一個問題的兩個方面的廢話，但它的現實意義卻是巨大的。這是因為，中國人政治自由中有濃厚的權威原則在主宰其進行自我發展。如果它能自我認定為主體性自由，那么就可以有足夠的理論來反對權威原則對之進行的束縛。這正是個人政治自由所極度缺乏的?！豆伯a黨宣言》中寫到“每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件”。這要求無權威對個人自由進行限制。中國的個人政治自由是種軟弱的自由，沒有“每個人的自由發展”意識，因此也不可能達到“一切人的自由發展”。

哈耶克的自由主義反響很大，社群主義對其大加批判，他們宣稱“一個社會不只是經由契約聯系在一起的個人間的結合，它毋寧是一個人們共享一些相同的習俗和信念而結合在一起的社群。因此，政治哲學并不只是一種關注保護或增進個人權利的學說，而是一種確保共同善或共同目的的學說?！盵3]他們的自由便是一種“一切人”的自由，也可歸結為群體化自由。雖然說法不成熟，但也揭示出了一些東西。他們指出了自由是具有“習俗和信念”性的，因此必有其原則性自由產生，但自由的實現不僅是靠個人或個人體現，更應由群體來實現或由群體來體現。

筆者認為兩種主義持有者都是有一定正確性的。自由不是個人的自由，也不僅是由個人結成團體的自由，而是個人通過自由結合成群體謀求各人更多的自由，最終也實現群體的自由。通俗地講，中國人應該每個人都積極享受法律所給予的一切自由，不為傳統的“內旋”所制約，否則會失去更多。

3行政自由及其法律限制

行政自由是政治自由在集體層面上的體現，行政自由與法律限制關系更為密切，因為行政在很大程度上體現了國家的意志，而法律正是國家的意志，可是它又限制了行政自由，其中的矛盾便很復雜了。

行政是政府行為。它有四個特征：第一，行政的主體是國家行政機關以及得到行政授權的組織；第二，行政的內容是對國家和社會事務的組織和管理；第三，行政受法律的制約，必須依法進行，即實施行政行為必須遵循法律規定的條件、程度、方式、形式等。違反法律的行政行為一律無效；第四，從性質上講，行政是國家的活動，是國家意志的體現，從而具有強制性。[4] 由此可以看出行政自由是受法限制的，必須依法而行。但其又是代表國家意志，因此對法律限制會有很大反作用，這一反作用由國務院及其下屬單位通過各種法規文件得以實現?？紤]到篇幅與重點，本文只對有關行政自由的三個方面內容加以分析。第一是行政自由裁量權；第二是依法行政與法治的問題；第三是特殊行政自由的存在問題。

行政自由裁量權，實質上是指行政機構的解釋其法定行為的權力。行政機構由于在實際操作中必然會遇到諸多現實的問題，有些在法律上找不到如何處理的條文，這時就要求由行政機構對之作出解釋，提供一種有效力的規范來對新的行為進行行政裁量。塞爾登說“行政自由裁量的問題是個‘微小的漏洞”，并認為“就因為這個微小的漏洞，每個人的自由都遲早會喪失?！盵3]對行政自由裁量權的限制是法律的重要職能之一。原本法律限定了行政自由的各個方面并認為在未限定的領域內，公民有一切支配自己的自由。政府必須管理或運用其所擁有的手段，但是這并不意味著政府也應當同樣支配公民私人的活動。[3] 行政自由裁量如果僅僅主觀地無限制加以使用，在一切法律未進行限制的領域中自由使用，那么便與個人自由發生了沖突，而沖突中失敗的一方就意味著非法限制的自由的喪失。

中國的各項法律條文中都有最終解釋權的歸屬限定，而歸屬大多是行政機構。行政機構作為法的承受者怎能具有完全解釋法的權力？絕大部分這類所謂的法律，“毋寧是國家對其官員所發布的指令，其關注的主要問題是他們領導政府機關的方式以及他們所可以運用的手段。然而，在當今各個國家，規定這類手段之運用方式的規則和制定一般公民必須遵守的規則，都屬于同一個立法機構的任務。這雖說是一種久已確立的慣例，但畢竟不是一種必然的事態”。[5]既然它不是“必然的事態”，可以改變它，改變這種矛盾的傳統方式。

首先要對立法權限進行進一步的明確。行政自由裁量權不能沒有控制，它不得與個人自由的基本原則發生沖突，它不能僅靠行政機關單方面公布推行，必須得到民眾或一定組織的認可。這種組織是人大或者是組建起的立法監督機構。其次行政自由裁量涉及了一個授權的問題。對于授權行為不可盲目進行，授權的機構要明確，要控制法定程序授權。一旦授權后該授權對象就有了相當的行政權力，對這種權力應有自制，即授權機構控制與法律限制，也即相關法律對之行為的方式、手段及范圍作出的限制。最后，公民必須擁有對行政自由裁量權進行訴訟的權利及相應權力機構，這是保障公民政治自由的最切實的方式。

依法行政與法治行政是學術界呼吁較多的問題，這也是中國行政自由與法律限制之間如何互相作用的重要問題。依法行政要求行政有法可依，有法必依。法治行政要求行政必須受法限制，實際上都是加強行政法制建設與加強行政守法、依法精神的建設的問題。

中國傳統的行政自由范式中，在依法行政與權威行政兩者間晃蕩不定。一方面國家制定了行政法與行政訴訟法，行政有法可依，并且民眾亦有法可依；另一方面在實際問題上，行政常有法不依，而民眾則是不敢或不愿依法。自由在行政上擴大了不該有的空間，而縮小了民眾的本該有的空間。傳統的權威行政是與法治行政相違背的但它是可以由法治行政的完善來消除的。

中國行政自由中濃厚的權威原則，是根植于中國幾千年來的傳統文化之中的，當然無法將之連根拔起，而應因勢利導。這就要求行政“依法不只是依靜態的法律條文，而且要恪守活的法、法的理念（人權、自由、平等、公平、正義等法的精神）”。恪守這些法的理念又要求我們創造出新的文化，將傳統文化中的糟粕剔除，這是文化內部的事，是可以在發展中辦到的。另外，要確定“有限行政”的思維。權威化行政使行政超然法上，而“有限行政”便是將之拉回法之下。“有限行政”的有限性主要包括三個內容：能力限度，效率限度，合法限度。前兩者是“有限行政”的客觀原因，后者是“有限行政”的外在束縛。行政不再是自由經濟狀態中的“守夜人”，也不是計劃經濟中的全能上帝，它是市場經濟與多元社會中的“經濟人”，“政治在多元社會的主要職責只是制定法律而不是全面干預”。此處的制定法律大多指制定管理或協調經濟的法律，當然也包括自我管理與約束。中國行政歷來有“萬能主義”的傾向，是個有悠久歷史的傳統。

法制行政不是全面限定行政的手腳，而是實行行政的自由與民主。哈耶克認為“法制的理想，既要求國家對他人實施法律——此乃國家唯一的壟斷權——亦要求國家根據統一法律行事，從而國家與任何私人一樣都受著同樣的限制”?！坝捎诜ㄖ埔馕吨菍嵤┍娝苤囊巹t以外不得對個人實施限制，所以它構成了對政府機構的一切權力的限制，這當然也包括對立法機構的限制”?？梢姺ㄖ菩姓菫榱丝刂品欠ɡ硇蜋嗤⒈Ｕ蟼€人自由的手段。法制行政與依法行政最大的敵人是誰呢？有兩個：一方面是根子上的權威理念；另一方面是表面上無所不在的人情關系網。

第三個問題是特殊行政自由的問題。行政中有特殊機構，對于特殊機構會有不同的特殊條文規定。比如婚姻法中常人離婚與軍人離婚并不是相同的法律規定。對于這種現象，我們首先要予以認可。因為行政是國家管理的手段，是民眾利益的維護者，如果不存在特殊機構，會給行政的全方位管理與保障行為帶來眾多的困難。存在著特殊機構，便意味著特殊人的存在。對于法律應如何限定這些人的行政自由，筆者認為很簡單，那就是應該很明確地認定：法律是保障“一般人”或“特殊人”的，但它決不應該保障“特指個人”。在這個問題上，中國的法律限制并不是處理的很好。在現實生活中，情大于法，便是法律保障“特指個人”的行為。法律面前人人平等，雖有特殊人，但特殊人象征了特殊機構，在法律上，他并不具備完整的“自由人”的身份，我們應堅持反對這種現象，打擊人情關系網的作用，并力爭使這張網消弭在中國文化變革與行政網之中。

4結論

法律限制是政治自由的雙重實現手段：一方面對政治自由的兩個方面，即個人政治自由與行政自由做出限定；另一方面個人與行政機關又提出法律要求，擴大或限定自身自由。對于個人來說，追求自由的步伐是不會停息的，但這并不意味著對之的限定會愈來愈少，而是限定得愈來愈巧，一方面使其能充分發展；另一方面又使其無法產生破壞力。而對于行政而言，行政自由不是直線進步的，而是呈螺旋狀發展的，它總是隨著經濟、文化的變化而發生變化，無所謂更新，只是更為適合行政方式，從而更好地行使職責，推動經濟發展、社會進步以及為個人自由創造出更好的發展環境。

參考文獻：

[1]高言，柴春英人身權法——理解適用與案例評價[M].北京：人民出版社，1996

[2]霍布豪斯自由主義[M].北京：商務印書館，1996

[3]弗里德利?！ゑT·哈耶克自由秩序原理[M].上海：三聯書店，1997

[4]張占軍，宋迎行政法與行政訴訟法[M].北京：中國法制出版社，1996

[5]文勇有限行政——對市場經濟中政府行為的限度分析[J].政治與法律，1999（2）