淺談政府社會管理創新的體制性困境

王生梅

摘要：對于社會組織的管理，逐漸形成了以業務主管單位和登記管理機關雙重管理為核心的管理體制。這種雙重管理體制當時有利于對社會組織的引導和發展壯大，但隨著社會經濟的不斷發展，社會組織管理雙重結構弊端越來越凸顯出來，影響了社會組織在公共服務、彌補市場和政府不足應該發揮的作用。該文對社會組織管理當前面臨的問題進行了分析，并提出了相關的建議。

關鍵詞：雙重管理；創新；體制

伴隨著經濟的不斷發展和政府職能的轉變，社會管理的體制也應不斷與時俱進，目前的社會管理體制已經不滿足當前社會和經濟發展的需要，這對社會管理的創新發展提出了必然要求。要充分發揮社會組織在公共服務、彌補市場和政府的不足方面的重要作用，必須把具有嚴格控制體系的雙重管理體制向政府引導和規范的方向進行轉變。

一、社會組織雙重管理體制

雙重管理體制是在社會組織管理混亂，社會組織魚目混雜、良莠不齊的時代背景下制定出來的，這種嚴密的監督管理方式有利于當時社會組織向正規的方向進行發展。然而，隨著市場經濟的不斷發展、改革開放程度的不斷加深和公民自我意識、維權意識的提高，這種雙重管理體制的特點越來越不適應新時代的發展需求。主要有以下特點：

（一）社會組織被貼上行政級別標簽。社會組織按照其開展活動的范圍和級別，實行分級登記、屬地管理。嚴重的級別標簽使社會組織的功能性質發生了變化，社會組織更像是行政部門的一個附屬單位。

（二）雙重管理。是指對民間組織的登記注冊及日常管理實行登記管理機關和業務主管單位雙重負責的體制。嚴格的管理機制，是社會組織失去了原來獨立作為第三方協調市場和政府之間的作用和功能。

（三）非競爭性。社會組織之間沒有相互的競爭性，缺乏活躍性與創新性。

（四）政府的特殊扶持政策。通常政府會扶持一些社會組織的發展，而一些社會組織正是利用這一點，套取政府的福利政策，形成了拖沓懶散的惡習。

二、缺乏履行社會管理職能的外在動力

社會組織的組織管理體現社會中每個公民內心的需求，體現的是人民的意志；社會意志在一定程度上與國家意志重合是必然的，也是適合時代發展需要的，但不能因為這種重合去否認社會意志的獨立性。

（一）雙重管理模式單一，不適用于所有社會組織的管理發展。社會組織類型多樣，種類繁多，而且不同社會組織在規模、數量和服務范圍上也有較大差距。如此多樣化的社會組織其登記和日常事務管理的標準卻是唯一的，這顯然不適用于所有的社會組織，不利于社會組織的成長發展。

（二）行政色彩濃厚，獨立性差。相對獨立性是社會組織的特點之一，但我國社會組織的獨立性較差。一方面是一些政府潛意識地把社會團體當成自己的下屬機構，直接干預其內部日常管理、控制其活動范圍。另一方面是很多社會組織主要依靠政府部門扶持來維持發展，離開了政府部門，它們無法生存。

（三）社會組織環魚目混雜而且民眾信任度不高。當前社會組織隨著人們生活水平的提高，社會草根組織不斷涌現，這一些社會組織由于大小不一，良莠不齊，一方面社會組織本身難以通過業務主管單位的審核門檻，另一方面由于業務主管單位對一些掛靠的小團體信任度不高，怕承擔一定的責任風險，也不愿意讓他們通過正規的渠道登記，或者是登記了也不愿意放權讓社會組織去行使職能。

三、不完善的行政權力制約體制

雙重管理體制設計的目的是加強對社會組織的監督，保證社會組織健康發展，但實際執行過程中一些業務主管單位不是監督指導社會組織活動，而是直接參與、干預社會組織的業務或是由于財力薄弱，不作為。

（一）職能交叉重復，且程序復雜。由于業務主管單位和登記管理機關都負有登記前審查的職責，所以舉辦人在向登記管理機關提交申請書、章程草案、負責人情況表、場所使用權證明、驗資報告等材料前，也要向業務主管單位提交幾乎同樣材料以獲得審查同意。這種重復申報和重復審查的情況在社會組織的成立、變更、注銷和年度檢查等環節都存在。

（二）權利與義務不明確。當前的管理體制給予業務主管單位較多的監督管理權利，但沒有明確具體的責任要求。而登記管理機關的監督管理職責的履行則因為缺少行政手段和資源力量支持而無法落實。這種權利、義務的不統一，使登記管理機關和業務主管單位在管理上經常意見不一致，另外，一些社會組織因為缺少監管，成了為個別人謀利益的手段。雙重管理缺乏權利與義務的統一，使得社會組織功能不能充分發揮。

（三）有關管理規定不夠明確。現行管理規定有很多不夠明確、不夠具體的地方。比如目前境外非政府組織登記管理工作在地方層面基本屬于空白。

四、結語

社會組織自發展到今天，就經歷了國家對其管理上的一系列變革，在當前建設和諧社會的背景下，管理好社會組織，讓社會組織發揮更好更大的作用，成為了我國經濟社會建設的一個重要課題。舊有的管理體制不適應所有社會組織發展的要求，當前的社會組織管理急需創新變革，這對于促進社會組織健康有序發展，提高社會活力，更好滿足人民群眾需要和社會需要具有重要的意義