財產申報制度研究

(北京師范大學法學院 北京 100875)

財產申報制度研究

張皓東

(北京師范大學法學院北京100875)

在如今不斷深化改革的大前提下，長久以來存在的腐敗現象是一個亟待解決的大問題，由于制度的漏洞和缺陷，一些官員以權牟利，結黨營私，嚴重影響了政府的公信力和運行效率，甚至關乎國家和民族的發展。同時我國目前的監督體制不十分健全，在財產申報制度的建設上滯后，相關法律制定進度遲緩，導致財產申報制度無法獲得國家強制力的保障。本文通過對各國財產申報制度的分析對比，總結有益經驗，并針對我國財產申報制度存在的問題，提出了完善措施和改進方案。

財產申報；模式對比；問題分析；改進措施

一、財產申報制度發展狀況

(一)國外財產申報制度發展情況概述

官員財產申報制度可以追溯到1766年的瑞典，當時瑞典公民就有權查閱官員乃至是首相的財產和納稅狀況，到1776年，瑞典開放政府記錄，允許民眾查詢公職人員的財產狀況。1883年的英國議會通過《凈化選舉與防治腐敗法》，首次以法律的形式確立了該項制度。隨后各國如雨后春筍般制定了自己的財產申報法，如美國的《政府行為道德法》，泰國《關于官員申報資產和負債的王室法令》，韓國的《韓國公職人員道德法》，法國的《政治家生活資金透明度法》等。我國臺灣、香港和澳門地區也都通過了公職人員財產申報的立法。

以美國為例，美國的財產申報制度從一開始為了監督戰爭期間政府私人雇員的貪腐，到戰后政府對社會經濟的管制所以要加強對公務人員監管。到后來艱難通過立法對包括當選聯邦官員、軍事官員和某些年薪在1萬美元以上者的可疑財產狀況進行監督，美國的財產監督制度基本形成，到后來不斷完善立法并推廣到各州，時至今日仍在不斷完善。

各國的財產申報立法無不體現了近代資產階級革命以來民主、自由、人權思想的覺醒和發展，從封建君主統治的人治政府逐漸走向資產階級民主政府的法治，各國人民經過民主思想的啟迪，改變了封建君主時代單方面作為統治者或者奴隸主附庸甚至所有物的思想和認識，逐漸覺醒自我開始認識到人生而為人應當有的人權、自由，開始對民主的追求，在這種氛圍之下的民主革命產生的民主政府必然要反映人民對民主、透明的政府的期待，同時人民也產生了維護自身合法權益的需求，主動監督政府行為并要求政府公務人員嚴格自律，杜絕貪腐。在這種前提之下各國政府紛紛制定了財產申報相關的法律，體現了各國政府對整治貪腐的決心和民眾對民主清明政府期待的最佳回應。

(二)我國財產申報制度發展情況概述

從20世紀80年代起，我國就開始有意向制定我國的財產申報制度，但至今也未見一部《財產申報法》通過生效，只有中共中央國務院頒布的文件作為財產申報的依據文件，分別是1995年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》，和2006年出臺的《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》(作為重要的黨內法規頒布實施)。隨后在2010年中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，這是我國現行的關于財產申報制度的官方文件，它同時廢止了1995年發布的《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》、2006年發布的《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》。隨后于2013年12月7日發布的《關于進一步做好領導干部報告個人有關事項工作的通知》也只是對2010年文件的貫徹意見而已。

以上所有文件都不是全國人大指定的法律、甚至不是行政規章。這顯然沒有使財產申報這一制度擁有足夠的高度，得不到應有的重視，沒有法律的保駕護航，這一制度的施行又會遭到沒有成文法律規范的窘境，令財產申報制度在中國的地位不高，也沒有真正的法律賦予的國家強制力，導致制度實踐很難推行，只能依靠各地官員自覺申報，這顯然造成了真正落實財產申報的地方少之又少，甚至幾乎都是基層縣市主動申報，導致實施的廣度、力度和級別都沒有達到這一制度設計的初衷，所以推動財產申報立法至關重要。目前財產申報制度無法廣泛在地方推行的主要原因就是缺少立法。所以早日建立和完善公務員個人財產申報制度,對于我國有效遏制腐敗有重要的作用。

二、財產申報制度內涵

財產申報制度的內涵包括主體、內容、申報時限和種類、法律責任。本文將著重分析財產申辦主體、內容、申報時限和種類：

(一)財產申報主體

全世界各國都有各自不同的對于申報主體的規定，這主要是由于各地區各民族的不同情況因地制宜的結果，范圍有大有小，如何做到范圍不大不小，正好能滿足監督公務員的要求，又節約行政資源，是在確定申報主體上的核心問題。

目前主要有三種模式：一是申報主體包括了所有國家公務員,如新加坡、菲律賓、俄羅斯等國家。二是申報主體沒有包括所有國家公務員,而只是規定部分公務員負有財產申報的義務,即一定級別以上的公務員才需要向有關機關申報財產。這是世界上大部多數國家所采用的模式。三是簽發命令申報模式。即命令要求哪些公務員進行財產申報,那些公務員才負有財產申報的責任和義務,比如泰國。同時財產申報主體不應只限于公務員本人,還應包括與公務員共同生活的家庭成員。

筆者認為三種模式相對來說第二種更加合理，第一種要求所有公務人員申報雖然達到了無漏網之魚的嚴格監督效果，形成密不透風的漁網，但過于繁復的申報工作，不免是對公共行政資源的過度浪費，因此并不可取。而第三種不免有人治的嫌疑，只有被簽發命令的公務員才需要申報，沒被簽發則可高枕無憂，下屬只對行政長官言聽計從，就可以免于申報，本來設計目的是為了抑制腐敗的財產申報制度反而成為了貪污受賄的溫床，使得貪官必須更加盤剝下級以給上級上供來免于申報監督，甚至會導致中央政府內部高官利用簽發命令的權限拉攏建立自己的人馬，形成小團體，其他人必然對有權勢的人俯首稱臣，使財產申報制度成為領導扶持自己勢力的工具，借此擴大在國家上層的話語權，甚至為一己私利操縱政府政策方向，為自己的小集團牟利，不利于國家的正常運行發展。所以第三種主體范圍存在嚴重漏洞。

而第二種則是被我國在內的多數國家所推崇的模式，既保證了監督效果，也不浪費資源，是應該被堅持的一種完善的主體模式。

(二)申報內容

財產申報制度的核心內容即確定公務員的哪些財產依法必須申報，一般而言,各國財產申報制度規定公務員所需申報的財產主要包括動產、不動產、有價證券、債權、債務、禮品饋贈、招待費、可能與公職發生沖突的利益等。

擴展申報的財產種類可以有效提高申報結果的準確性，全面反映申報人員的真實財產情況，如果規定過窄或者不合理會導致一些人鉆法律、制度的空子轉移、隱匿財產,令財產申報形同虛設?？v觀各國的各國法律所規定的需申報財產范圍不甚相同,但大都能夠基本反映申報主體的財產狀況及變動情況。

但隨著社會的發展，經濟生活的極大豐富，各種經濟生活組成部分例如金融產品、融資方式、互聯網金融等，都為公務員隱匿財產提供了方便的途徑，所以對財產申報的內容要與時俱進緊跟時代，及時囊括各種內容，比如互聯網金融產品、理財、保險、產品，支付寶、微信賬戶等新興的轉移藏匿財產的隱蔽通道，以保證公務員的灰色收入無處可藏。

(三)申報的時限和種類

即申報主體需要在哪些期間進行財產申報,這是公務員財產申報程序方面的重要內容。據此可以將財產申報劃分為三種不同的類型,即初任申報、日常申報和離職申報。初任申報,指出任國家工作人員之初的一定時期內,就其現有的財產狀況進行申報。日常申報,即擔任國家工作人員的期間必須在國家法定的申報日期內向有關機關進行財產申報。離職申報,指國家工作人員因特定職務任期屆滿,或者不再從事國家公務活動,或者因年齡等原因而離退休時,必須申報其全部財產。

把三種申報結合使用方能達到最好的效果，出任申報能作為日常申報的原始參考數值，因為剛剛入職往往是在基層，手中被沒有實權，故此時還沒有取得灰色收入的能力，所以是最真實的、與公務職務無關的家庭財產情況，對日常申報和離職申報時其已經掌握權力后所有的財產進行比較，便能比較直觀的判斷是否存在灰色收入。而日常申報則是最重要的環節，只有定期申報財產，才能準確把握公務員是否有不正當收入，也才能起到震懾作用，讓他們時時謹記為人民服務的宗旨，廉潔奉公，不敢輕易越雷池半步。而離職申報則杜絕了領導職務公務員離職前最后利用權力撈一筆的現象出現，如沒有離職申報則會出現當事人離職了才發現有不正當收入的情況，此時再進行追查十分不便，當事人可能早已不在國內，或者財產已經轉移。所以在離職時收關的一步是很重要的。以上三種申報形成了比較嚴密的監控網，以大大減少漏網之魚的出現。

三、財產申報制度存在的問題

關于現行財產申報制度所存在的缺陷，有學者認為可以總結為三方面問題：首先是官員利益群體的私利制約著對財產申報制度的認同；其次是相關法律的缺失，造成實施財產申報制度無法可依；最后是相關配套制度不健全，造成財產申報制度不能有效運行。

在財產申報的問題上，還有其他學者做過總結，如：官員潛在心理抵觸，導致財產申報制度認同度不高；法律制度的缺位，造成財產申報制度剛性不足；配套制度不健全，造成財產申報制度運作乏力。再如：相關法律不健全‘；配套制度不完善；官員的抵觸情緒。多位學者的類似總結可以說明目前我國財產申報的困境大體就是以上三類問題。

來自官員既得利益群體的反對主要是由于部分官員已經形成了固化的利益集團，財產申報的推行必然受到這些利益集團的主觀阻撓，他們更多地關心集團利益、個人利益，而不在乎公共利益的得失。其次是立法的缺失，我國至今沒有財產申報立法，所以讓申報工作無法可依，嚴重阻礙了制度的推行，所以至今只有一些有大刀闊斧改革精神的領導所在的基層地方，才能推行財產申辦制度，觸動既得利益集團的蛋糕，如有專門的財產申報法則可以提高財產申報推行的力度，取得廣泛的實施。最后是缺少財產申報一系列的配套措施，只有單薄的一紙實施辦法而沒有任何懲罰措施，導致不報漏報錯報的現象屢禁不止，申報成了只能靠自覺的制度，這使本來就對制度略有微詞的各級官員更加肆無忌憚的推諉敷衍了事，使財產申報制度有名無實。還有相應的其他制度保障財產申報的順利進行，比如不動產登記制度，不動產是目前中國一種價值較高的保值增值財產，官員的不正當收入常常通過房產得以保存，所以做到對官員房產的準確統計，是判斷官員財產申報結果準確的前提，可以有效抑制官員借由不動產隱匿財產的行為。

四、財產申報制度的完善措施

針對以上問題，應進行相應的改進：

(一)樹立正確的利益觀，增強官員對財產申報制度的認同

“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”，這里所說的“利益”顯然是指整個階級利益，而非私利。因此，作為共產黨領導下的國家公職人員，應該樹立全心全意為人民服務的公仆意識，謀求無產階級整體利益。正如英國政治思想家洛克所說:“根據自然和理性的法則，法制建設與社會治理法治化中的思考大多數具有全體的權力。因而大多數的行為被認為是全體的行為，也當然有決定權了。推行財產申報的內部動力就是加強對官員抵觸情緒的控制，應當加強官員的思想教育，重申“全心全意為人民服務”的服務意識，重拾革命精神，不忘初心，自覺自愿的財產申報，拒絕貪腐。

(二)抓緊制定和完善有關法律，為財產申報制度提供法律依據

沒有約束的權力容易滋生腐敗，法國著名的思想家孟德斯鳩曾言:“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止”財產申報立法使財神申報工作規范化并賦予其國家強制力外衣，對其水里推行起到了保駕護航作用?？v觀世界各國多年來的申報結果，財產申報制度能有效的對腐敗問題進行防治，已經漸漸演化成具有權威性的反腐措施，被很多國家稱為“陽光法案”。反觀我國，雖然已經提上人大立法規劃，但二十年來財產申報法依舊難產。但沒有法律則無法徹底推行申報制度，所以一定要排除困難推動立法，這才是財產申報制度生存發展的關鍵，也是中國反腐的關鍵一步。

(三)財產申報制度的制度配套

不動產申報、信用卡實名制、擴大金融實名制的活動范圍、實施全民信用卡制度。都是輔助財產申報結果準確的配套制度，用以減少官員隱匿財產的途徑。同時要不斷擴大金融實名制的活動范圍。儲蓄存款實名制對于反腐來說，有利于克服和解決公款私存這個頑癥，增加腐敗分子處理贓款難度，有利于執紀執法部門查處腐敗行為。應當規定對所有金融活動都實現實名制，包括金融衍生品費，尤其注意新興的互聯網金融形式，只有這樣，才能斷絕官員合法轉移財產的各種途徑。

(四)建立獨立的財產申報受理機構

目前收入申報受理機關為所在單位的組織人事部門,事實證明缺乏權威性和強制力。直接由財政部門、黨的紀律檢查機構受理也不合適。世界各國一般都是設立專門的受理機構,如新加坡是內閣廉政署,泰國是反貪委員會,墨西哥為聯邦監察總署,美國為政府道德署。制定和實施公務員財產申報制度，是一項深刻的社會改革和政治改革，勢必遇到那些官商勾結、亦官亦商、權錢交易、以權謀私的官員多方抵制和阻撓。所以一個依法獨立的、權威的、有強制力的受理機構是使財產申報制度落實的基本要素。這個機構應該能夠獨立地受理財產申報，而不受其他機關影響，受理機關必須擁有足夠的能力和權力處理申報過程中出現的問題。

(五)擴大財產申報對象和范圍

在申報主體上要擴大對基層干部的監督，而不能僅僅看到位高權重的高官，“做到老虎與蒼蠅一起抓”。一些基層鄉科級干部手握實權，如果濫用手中的權力貪腐，也會在當地造成惡劣影響，危害甚大，所以對這類干部也要加強管理申報。在申報范圍上也要擴大財產種類，跟上時代發展步伐，做到不漏項，不留下轉移隱匿的空間。

五、結論

面對如今比較突出的貪腐現狀，適時的推進財產申報制度等監督機制對于維護政府清廉，維護人民群眾對黨和國家的信任，凝心聚力一至向前發展，有巨大積極作用。所以對財產申報的建立和完善即困難又緊迫，因為它勢必要經過各種阻撓，但又是經過各國實踐檢驗的優秀制度，是我國目前政治體制改革大環境所必需的，所以財產申報法的盡快出臺緊迫而艱難，各種配套制度也必須緊跟而上，盡快形成完備而高效的反腐財產申報機制，為新時代國家發展保駕護航。

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張皓東(1991.3-)，男，研究生在讀，北京師范大學法學院，2015級法律碩士，專業法律碩士。