目前我國農用地流轉過程中存在的問題及建議

(山西財經大學 山西 太原 030000)

目前我國農用地流轉過程中存在的問題及建議

亢聰聰

(山西財經大學山西太原030000)

中國政府促進農用地流轉的努力取得了一定的成效，農戶農地流轉行為日趨活躍，促進了農用地的集中，增加了農民收入，農戶農地流轉滿意度較高，農用地流轉基本遵循“依法、自愿、有償”原則，初步實現農戶家庭經營為基礎，家庭經營、集體經營、合作經營和企業經營等多種經營方式的共同發展，但也存在農用地流轉總體水平不高、農地行政性調整時有發生、農用地流轉自愿程度下降、農用地流轉簽訂合同比例不高、政府引導和管理作用發揮不夠等問題。因此，本文簡單地分析了農用地流轉過程中存在的問題和政策法規層面存在的問題以及促進農用地流轉的建議。

農用地流轉；問題；建議

一、概念的界定

農用地流轉是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權或使用權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為，是農村經濟發展到一定階段的產物，通過土地流轉，可以開展規模化、集約化、現代化的農業經營模式，是指農用土地的利用要由低效低值向高效高值轉化。目前允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。這是在“兩權分離”下對農用地流轉概念的界定。但是我認為近期提出的“三權分置”即將土地經營權從承包經營權中分離出來，更有利于促進農用地的流轉。

二、農用地流轉過程中存在的問題

當前，農用地流轉方面存在四個方面的問題以及相關的政策法規不明確阻礙了土地尤其是農用地的流轉。因此，對農用地流轉方面存在的四個問題以及相關政策法規的不明確進行簡單闡述：

(一)農用地流轉的規模問題。不少地區存在不顧實際，片面追求流轉規模的現象。規模問題的核心是如何選擇土地產出率和勞動生產率的平衡點。一方面，土地經營權流轉和經營規模要與農業勞動力和人口流出程度相適應，并不是越大越好；另一方面，土地經營權流轉和經營規模要兼顧效率與公平、發展與穩定[1]。

(二)農用地流轉的速度問題。有些地區存在片面追求流轉率，靠行政命令下指標、趕速度，甚至違背農民意愿、損害農民利益的現象。農民是土地流轉的主體，是否流轉、如何定價、選擇什么形式等問題的決策權都應在農民。

(三)農用地流轉的用途問題。有的地方發生了工商企業“跑馬圈地”，擅自改變農地用途，在農地上蓋房子、建廠子，搞旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所的問題。

(四)農用地流轉的流程問題。在土地流轉的實際操作中，違反流轉程序的問題也比較突出，有的私下交易，有的“整村推進”，再加上流轉市場不健全、信息不對稱或合同簽訂不規范、糾紛調處不及時、書面協議缺乏、土地流轉的備案和變更登記制度不完善或未建立等問題的存在，致使農民的合法權益得不到有效保護[2]。

三、促進農用地流轉的建議

在土地確權和所有權、承包權、經營權三權分置的基礎上，鼓勵農民在保持農村土地集體所有權性質不變的前提下，保留承包權，將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織，有利于促進農用地的適度規模經營。在農用地流轉實踐中，各地區既要加大政策扶持力度、鼓勵創新農業經營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮。特別要防止一些工商資本到農村介入農用地流轉后搞非農建設、影響耕地保護和糧食生產等問題。因此，應從以下五個方面促進農用地流轉：

(一)抓緊修改《農村土地承包法》等相關法律。近年來，隨著我國土地制度理論和實踐的不斷深化和創新，現行法律法規已不適應。如《土地承包法》是建立在土地所有權和承包經營權兩權分離基礎上的，與三權分置不匹配；《土地承包法》規定30年的承包期限，與當下保持現有承包關系穩定并長久不變的制度相矛盾；《土地承包法》《擔保法》《物權法》規定，農村土地承包經營權不能抵押；隨著農村產權制度的改革，對工商資本租賃農地的資格準入條件，也應在《土地承包法》等相關法律中予以明確[3]。

(二)繼續加大新型農業經營主體的培育力度。新型農業經營主體是解決“誰來種地”的關鍵資源要素，是農村土地流轉特別是農用地流轉的重要拉動力量。國家應切實加大對新型農業經營主體的扶持力度，在政策、項目、資金等方面給予重點傾斜，促其做大做強。家庭農場兼具家庭經營和規模經營的雙重優勢，是單戶承包和大戶種植的“升級版”，也是未來糧食等大宗農產品生產主體中的“潛力股”。近兩年，雖然國家有關部門出臺了促進家庭農場發展的指導意見，但達不到對農民合作社、農業產業化龍頭企業的專項扶持力度。未來需進一步增強政策傾斜的針對性，提升政策的“含金量”。

(三)加大對農村金融的支持力度。農民“融資難”“融資貴”是制約農村土地流轉特別是農用地流轉和規模經營的重要瓶頸。土地經營權有序流轉和發展農業適度規模化經營所需要的資金主要來自三個方面：自有資金、銀行貸款、政府補貼。目前來看，除了自有資金和農業“四項補貼”外，農民最需要的是來自銀行的貸款。在修改完善《農村土地承包法》等相關法律的基礎上，應盡快出臺土地經營權抵押貸款的具體辦法和實施細則[4]。

(四)嚴格控制工商資本。在農村土地流轉特別是農用地流轉的過程中，要嚴格落實農業部、中農辦等國家四部門加強對工商企業租賃農地監管和風險防范的意見。對工商資本租賃農戶承包地實行上限控制(面積和期限)、建立分級備案和風險保障金制度，探索建立資格審查、項目審核制度，加強事中事后監管，定期對企業的經營狀況和風險防范措施開展監督檢查，嚴控工商資本給土地流轉帶來的負面效應。

(五)擴大整省推進土地確權登記試點范圍。確權登記頒證是土地流轉的一項前提和基礎性工作，如果權沒確、證沒發，權屬不明、四至不清，即使進行了土地流轉，也會留下后患。2012年以來，中央先后在13個省和27個縣開展了整省整縣土地確權登記試點。為切實維護農民的合法權益，有效夯實土地流轉基礎，應在總結經驗、點面結合的基礎上逐步推進，繼續擴大整省推進土地確權登記試點范圍。

四、結語

合理的農用地流轉對我國現階段面臨的糧食安全問題和“三農”問題具有積極的影響。必要的農用地流轉能使農地適度集中,有利于發展農業規模經營和實現農業現代化,提高農業生產效益和土地資源利用效率,并讓放棄農地使用權的農戶從土地的束縛中解脫出來,促進農村剩余勞動力的轉移。農用地使用權流轉對優化土地資源配置、促進農業產業結構調整以及促進農民增收和農村經濟發展具有十分重要的意義[5]。

[1]錢忠好,冀縣卿.中國農地流轉現狀及其政策改進——基于江蘇、廣西、湖北、黑龍江四省(區)調查數據的分析[J].管理世界,2016,(2).

[2]卞琦娟,周曙東,葛繼紅.發達地區農地流轉影響因素分析——基于浙江省農戶樣本數據[J].農業技術經濟,2010(6).

[3]游和遠,吳次芳,鮑海君.農地流轉、非農就業與農地轉出戶福利——來自黔浙魯農戶的證據[J].農業經濟問題,2013(3).

[4]李新倉,于立秋.農村剩余勞動力轉移與土地流轉的關聯性研究——基于遼寧的實證調研[J].改革與戰略,2016(11).

[5]匡遠配,周凌.農地流轉的產業結構效應研究[J].經濟學家,2016(11).

亢聰聰(1992.03-)，女，漢族，山西臨汾，碩士研究生，山西財經大學，土地利用與規劃。