目前我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題及建議

(山西財經(jīng)大學(xué) 山西 太原 030000)

目前我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題及建議

亢聰聰

(山西財經(jīng)大學(xué)山西太原030000)

中國政府促進農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的努力取得了一定的成效，農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為日趨活躍，促進了農(nóng)用地的集中，增加了農(nóng)民收入，農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)滿意度較高，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)基本遵循“依法、自愿、有償”原則，初步實現(xiàn)農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營和企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方式的共同發(fā)展，但也存在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)總體水平不高、農(nóng)地行政性調(diào)整時有發(fā)生、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)自愿程度下降、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)簽訂合同比例不高、政府引導(dǎo)和管理作用發(fā)揮不夠等問題。因此，本文簡單地分析了農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題和政策法規(guī)層面存在的問題以及促進農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的建議。

農(nóng)用地流轉(zhuǎn)；問題；建議

一、概念的界定

農(nóng)用地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟組織的行為，是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過土地流轉(zhuǎn)，可以開展規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，是指農(nóng)用土地的利用要由低效低值向高效高值轉(zhuǎn)化。目前允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。這是在“兩權(quán)分離”下對農(nóng)用地流轉(zhuǎn)概念的界定。但是我認為近期提出的“三權(quán)分置”即將土地經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，更有利于促進農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)。

二、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

當(dāng)前，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)方面存在四個方面的問題以及相關(guān)的政策法規(guī)不明確阻礙了土地尤其是農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)。因此，對農(nóng)用地流轉(zhuǎn)方面存在的四個問題以及相關(guān)政策法規(guī)的不明確進行簡單闡述：

(一)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)模問題。不少地區(qū)存在不顧實際，片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模的現(xiàn)象。規(guī)模問題的核心是如何選擇土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率的平衡點。一方面，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和經(jīng)營規(guī)模要與農(nóng)業(yè)勞動力和人口流出程度相適應(yīng)，并不是越大越好；另一方面，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和經(jīng)營規(guī)模要兼顧效率與公平、發(fā)展與穩(wěn)定[1]。

(二)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的速度問題。有些地區(qū)存在片面追求流轉(zhuǎn)率，靠行政命令下指標、趕速度，甚至違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體，是否流轉(zhuǎn)、如何定價、選擇什么形式等問題的決策權(quán)都應(yīng)在農(nóng)民。

(三)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的用途問題。有的地方發(fā)生了工商企業(yè)“跑馬圈地”，擅自改變農(nóng)地用途，在農(nóng)地上蓋房子、建廠子，搞旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所的問題。

(四)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的流程問題。在土地流轉(zhuǎn)的實際操作中，違反流轉(zhuǎn)程序的問題也比較突出，有的私下交易，有的“整村推進”，再加上流轉(zhuǎn)市場不健全、信息不對稱或合同簽訂不規(guī)范、糾紛調(diào)處不及時、書面協(xié)議缺乏、土地流轉(zhuǎn)的備案和變更登記制度不完善或未建立等問題的存在，致使農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保護[2]。

三、促進農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的建議

在土地確權(quán)和所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的基礎(chǔ)上，鼓勵農(nóng)民在保持農(nóng)村土地集體所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟組織，有利于促進農(nóng)用地的適度規(guī)模經(jīng)營。在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)實踐中，各地區(qū)既要加大政策扶持力度、鼓勵創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮。特別要防止一些工商資本到農(nóng)村介入農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后搞非農(nóng)建設(shè)、影響耕地保護和糧食生產(chǎn)等問題。因此，應(yīng)從以下五個方面促進農(nóng)用地流轉(zhuǎn)：

(一)抓緊修改《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律。近年來，隨著我國土地制度理論和實踐的不斷深化和創(chuàng)新，現(xiàn)行法律法規(guī)已不適應(yīng)。如《土地承包法》是建立在土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離基礎(chǔ)上的，與三權(quán)分置不匹配；《土地承包法》規(guī)定30年的承包期限，與當(dāng)下保持現(xiàn)有承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的制度相矛盾；《土地承包法》《擔(dān)保法》《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押；隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革，對工商資本租賃農(nóng)地的資格準入條件，也應(yīng)在《土地承包法》等相關(guān)法律中予以明確[3]。

(二)繼續(xù)加大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育力度。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是解決“誰來種地”的關(guān)鍵資源要素，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特別是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的重要拉動力量。國家應(yīng)切實加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持力度，在政策、項目、資金等方面給予重點傾斜，促其做大做強。家庭農(nóng)場兼具家庭經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營的雙重優(yōu)勢，是單戶承包和大戶種植的“升級版”，也是未來糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體中的“潛力股”。近兩年，雖然國家有關(guān)部門出臺了促進家庭農(nóng)場發(fā)展的指導(dǎo)意見，但達不到對農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的專項扶持力度。未來需進一步增強政策傾斜的針對性，提升政策的“含金量”。

(三)加大對農(nóng)村金融的支持力度。農(nóng)民“融資難”“融資貴”是制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特別是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的重要瓶頸。土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)和發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營所需要的資金主要來自三個方面：自有資金、銀行貸款、政府補貼。目前來看，除了自有資金和農(nóng)業(yè)“四項補貼”外，農(nóng)民最需要的是來自銀行的貸款。在修改完善《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快出臺土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的具體辦法和實施細則[4]。

(四)嚴格控制工商資本。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特別是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的過程中，要嚴格落實農(nóng)業(yè)部、中農(nóng)辦等國家四部門加強對工商企業(yè)租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范的意見。對工商資本租賃農(nóng)戶承包地實行上限控制(面積和期限)、建立分級備案和風(fēng)險保障金制度，探索建立資格審查、項目審核制度，加強事中事后監(jiān)管，定期對企業(yè)的經(jīng)營狀況和風(fēng)險防范措施開展監(jiān)督檢查，嚴控工商資本給土地流轉(zhuǎn)帶來的負面效應(yīng)。

(五)擴大整省推進土地確權(quán)登記試點范圍。確權(quán)登記頒證是土地流轉(zhuǎn)的一項前提和基礎(chǔ)性工作，如果權(quán)沒確、證沒發(fā)，權(quán)屬不明、四至不清，即使進行了土地流轉(zhuǎn)，也會留下后患。2012年以來，中央先后在13個省和27個縣開展了整省整縣土地確權(quán)登記試點。為切實維護農(nóng)民的合法權(quán)益，有效夯實土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)，應(yīng)在總結(jié)經(jīng)驗、點面結(jié)合的基礎(chǔ)上逐步推進，繼續(xù)擴大整省推進土地確權(quán)登記試點范圍。

四、結(jié)語

合理的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)對我國現(xiàn)階段面臨的糧食安全問題和“三農(nóng)”問題具有積極的影響。必要的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)能使農(nóng)地適度集中,有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和土地資源利用效率,并讓放棄農(nóng)地使用權(quán)的農(nóng)戶從土地的束縛中解脫出來,促進農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對優(yōu)化土地資源配置、促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及促進農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的意義[5]。

[1]錢忠好,冀縣卿.中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其政策改進——基于江蘇、廣西、湖北、黑龍江四省(區(qū))調(diào)查數(shù)據(jù)的分析[J].管理世界,2016,(2).

[2]卞琦娟,周曙東,葛繼紅.發(fā)達地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)影響因素分析——基于浙江省農(nóng)戶樣本數(shù)據(jù)[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟,2010(6).

[3]游和遠,吳次芳,鮑海君.農(nóng)地流轉(zhuǎn)、非農(nóng)就業(yè)與農(nóng)地轉(zhuǎn)出戶福利——來自黔浙魯農(nóng)戶的證據(jù)[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題,2013(3).

[4]李新倉,于立秋.農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)聯(lián)性研究——基于遼寧的實證調(diào)研[J].改革與戰(zhàn)略,2016(11).

[5]匡遠配,周凌.農(nóng)地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效應(yīng)研究[J].經(jīng)濟學(xué)家,2016(11).

亢聰聰(1992.03-)，女，漢族，山西臨汾，碩士研究生，山西財經(jīng)大學(xué)，土地利用與規(guī)劃。