互補(bǔ)協(xié)調(diào)視域下的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

劉勇

摘要：擴(kuò)大內(nèi)需首推新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但在新經(jīng)濟(jì)時(shí)代如何更有效地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，迫切需要新想法、新思維。因此，新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)是城鄉(xiāng)一體化、新型城鎮(zhèn)化途徑強(qiáng)調(diào)“兩個(gè)集中”、新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)地區(qū)是“七大平原”、新型城鎮(zhèn)化要求恢復(fù)“縣管市”制度，這是四個(gè)關(guān)鍵性的內(nèi)容，由此才能真正崛起新型城市的當(dāng)代展演空間，同時(shí)助推城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)化升級(jí)與轉(zhuǎn)型，作出這個(gè)時(shí)代我們應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

DOI：10.3969/j.issn.1674—7739.2017.02.001

對(duì)于中國(guó)新型城市建設(shè)問(wèn)題的探討，已是當(dāng)前人們深度聚焦的展望性話題。自進(jìn)入城市化發(fā)展快速階段，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，人們不斷詬病“千城一面”、環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”，也在文化創(chuàng)意、修舊如舊、東情西韻中，反復(fù)修正我們對(duì)于城市未來(lái)發(fā)展的執(zhí)念精進(jìn)與創(chuàng)新合作。在21世紀(jì)更在意城市卓越發(fā)展的廣闊理念下，珍視城市生命猶如藝術(shù)之永恒，建設(shè)真正體現(xiàn)與人為善的城市景致，將成為業(yè)界行家奉行不悖的城市創(chuàng)新發(fā)展的共通特質(zhì)。因此，關(guān)于“新型城鎮(zhèn)化”的建設(shè)，由注目聚焦的藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為城市居民的幸福聚落，是一個(gè)需要我們不斷燃燒智慧激情的理想追求過(guò)程，由此才能真正崛起新型城市的當(dāng)代展演空間，同時(shí)助推城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)化升級(jí)與轉(zhuǎn)型，作出這個(gè)時(shí)代我們應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

在參與國(guó)家改革和發(fā)展的重大方針和政策研究、政府有關(guān)文件的起草和前期評(píng)估，解讀與宣講國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大政策和措施、參與第三方政策實(shí)施效果的評(píng)估，承接各部門、地方和企業(yè)政策咨詢和研究項(xiàng)目的過(guò)程中，人們會(huì)越來(lái)越清晰地認(rèn)識(shí)到，新型城鎮(zhèn)化已再次成為當(dāng)前中國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手。在前年的“達(dá)沃斯”世界經(jīng)濟(jì)論壇上，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)為應(yīng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)依然嚴(yán)峻的下滑壓力，中國(guó)需要重啟新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程；“六中全會(huì)”后中央政治局經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析會(huì)議，再次強(qiáng)調(diào)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和“三去一降一補(bǔ)”政策的基礎(chǔ)上，還要重視擴(kuò)大內(nèi)需的作用；今年的“達(dá)沃斯”世界經(jīng)濟(jì)論壇上，習(xí)近平主席把中國(guó)定位于全球化捍衛(wèi)者，堅(jiān)守巴黎協(xié)定成果以體現(xiàn)對(duì)子孫后代必須擔(dān)負(fù)的責(zé)任。

毫無(wú)疑問(wèn)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的探討視域、觀察標(biāo)桿，應(yīng)該著眼更廣闊的媒介平臺(tái)。換言之，擴(kuò)大內(nèi)需首推新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但在新經(jīng)濟(jì)時(shí)代如何更有效地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，迫切需要新想法、新思維。

首先，要進(jìn)一步梳理“新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)是城鄉(xiāng)一體化”的關(guān)鍵內(nèi)涵。談及城鄉(xiāng)一體化，這不單是人口集中問(wèn)題，還需要解決“四農(nóng)”問(wèn)題和城市病問(wèn)題，需要更合理地實(shí)行人口雙向流動(dòng)。從全球視角看，當(dāng)前城鎮(zhèn)化的差異性是很大的。例如美國(guó)，有250萬(wàn)個(gè)平均耕地在200英畝（1英畝約等于0.4公頃）以上的集約化和規(guī)模化的農(nóng)莊，農(nóng)業(yè)人口僅占10%，已經(jīng)沒(méi)有“村莊”了，只有為農(nóng)業(yè)服務(wù)的專業(yè)鎮(zhèn)，大約有2.3萬(wàn)個(gè)，其中10萬(wàn)人口以上的城市大約有280個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。而中國(guó)，則有360萬(wàn)個(gè)行政村和自然村，農(nóng)業(yè)人口還高達(dá)7億人，占比50%左右，每個(gè)村平均人口近195人，建制鎮(zhèn)（包括鄉(xiāng)集鎮(zhèn)）近3.2萬(wàn)個(gè)。所以考慮未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)體系的基本結(jié)構(gòu)，建議每個(gè)村留下一戶或外來(lái)農(nóng)業(yè)人才專業(yè)大戶（現(xiàn)代集約化農(nóng)業(yè)需要人口雙向流動(dòng)），變360萬(wàn)個(gè)行政村和自然村為農(nóng)莊，資本下鄉(xiāng)，形成集約化規(guī)模化家庭農(nóng)莊；相應(yīng)建設(shè)2.5萬(wàn)個(gè)以上的專為農(nóng)業(yè)服務(wù)的建制鎮(zhèn)（其余發(fā)展為特色小鎮(zhèn)，如交通、文化、旅游、體育、養(yǎng)生等風(fēng)情小鎮(zhèn)）；逐步形成2 000個(gè)城市、3萬(wàn)個(gè)農(nóng)業(yè)服務(wù)特色建制鎮(zhèn)，以及360萬(wàn)個(gè)農(nóng)莊的城鄉(xiāng)一體化新局面。

其次，就新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)途徑而言，要因勢(shì)利導(dǎo)地強(qiáng)調(diào)“兩個(gè)集中”。一是人口向城鎮(zhèn)集中，這當(dāng)中要注意“度”的問(wèn)題。人口向城鎮(zhèn)集中有兩個(gè)基本條件：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和效益不斷提高。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余勞動(dòng)力，這是推力；城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)張以及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，這是拉力。這兩個(gè)力量共同作用的結(jié)果，是使人口向城鎮(zhèn)集中。因此，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，要求產(chǎn)城融合，不斷創(chuàng)造非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，這是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。另外，居民福利和社保一體化將有利于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展；但同時(shí)又要防止“不足”和“過(guò)度”的城市病；強(qiáng)調(diào)實(shí)體城鎮(zhèn)及明確邊界；尊重縣域區(qū)劃，依托行政體系。二是城鎮(zhèn)集中形成于平原地區(qū)，這當(dāng)中要注意空間格局的問(wèn)題。城鎮(zhèn)的出現(xiàn)需要農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)就密集（當(dāng)然人口也就密集）。因此，農(nóng)業(yè)發(fā)展條件好的平原地區(qū)（特別是沿海地區(qū)）城鎮(zhèn)就能密集形成，從而構(gòu)成各類城鎮(zhèn)集群，如城鎮(zhèn)圈、城鎮(zhèn)群，以及城鎮(zhèn)綿延帶等。顯然，京津冀地區(qū)具備了形成城鎮(zhèn)綿延帶的條件，包括空間結(jié)構(gòu)模式的選擇、經(jīng)濟(jì)與政治雙中心，所以天津應(yīng)成為京津冀的核心。

再次，要進(jìn)一步認(rèn)識(shí)新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)地區(qū)是“七大平原”。“七大平原”地區(qū)，包括東北平原、華北平原、長(zhǎng)江中下游平原、珠江三角洲平原、成渝盆地地區(qū)、關(guān)中平原，以及河套平原等。這些地區(qū)將繼續(xù)成為我國(guó)城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)群，以及人口的聚集地區(qū)。其中，要特別關(guān)注沿海三大城鎮(zhèn)綿延帶地區(qū)，這些地區(qū)的工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后階段，具備進(jìn)一步吸引農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、推進(jìn)人口郊區(qū)化、大力發(fā)展郊區(qū)特色小鎮(zhèn)的條件，是未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)一步推進(jìn)的重點(diǎn)地區(qū)，也有助于提供解決各類城市病的有效辦法。此外，京津冀地區(qū)在疏散大城市功能、改善周邊貧困地區(qū)發(fā)展條件方面已經(jīng)取得一定的成效，有關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得推薦，如產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、精準(zhǔn)扶貧等。除“七大平原”地區(qū)外，還有一些小平原，如汾河河谷平原、昆明貴陽(yáng)盆地、北部灣沿海平原、鄂爾多斯盆地、河西走廊平原、天山南北坡地區(qū)、“一江兩河”流域等，也可以是新型城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)群出現(xiàn)的次重點(diǎn)地區(qū)。

最后，建議新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中恢復(fù)“縣管市”制度。發(fā)達(dá)國(guó)家行政區(qū)劃的基本特點(diǎn)，是層級(jí)少、區(qū)域與城鎮(zhèn)政府分設(shè)，一般為區(qū)域管城鎮(zhèn)（沒(méi)有上下級(jí)關(guān)系，只有分工合作的安排，都直接為居民提供不同的服務(wù)）。區(qū)域政府取“虛（軟性管理）”，城鎮(zhèn)政府取“實(shí)（硬件管理）”。我國(guó)分兩類地方政府，即區(qū)域政府與城鎮(zhèn)政府，在相當(dāng)程度上會(huì)導(dǎo)致地域發(fā)展的不平衡，協(xié)調(diào)發(fā)展不夠，因此建議恢復(fù)“縣管市”制度。一是“縣管市”能解決許多大小城鎮(zhèn)病問(wèn)題。縣政府是縣域內(nèi)各大小居民點(diǎn)的聯(lián)合協(xié)作機(jī)構(gòu)，管理縣域內(nèi)居民點(diǎn)之間或城鎮(zhèn)之間的共同事務(wù)，如城際交通通信、縣域水利、自然生態(tài)等。二是縣域內(nèi)可以存在多個(gè)城鎮(zhèn)，符合城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律。各城鎮(zhèn)邊界和性質(zhì)可以明確不需要設(shè)立行政級(jí)別；各城鎮(zhèn)之間相互競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)快速發(fā)展；有利于各城鎮(zhèn)避免盲目擴(kuò)展，又有利于城鎮(zhèn)間的交往與合作。三是有利于辦好縣域各居民點(diǎn)管理點(diǎn)內(nèi)共同事務(wù)，特別是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及居民安全、公共教育等。

當(dāng)下談及推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是完全不同以往的創(chuàng)新探索，迫切需要我們更謹(jǐn)慎、更周密地謀篇布局、判斷省思，以使城鎮(zhèn)化建設(shè)中的硬性設(shè)施與柔性措施相得益彰、互補(bǔ)協(xié)調(diào)，其“新型”的重要內(nèi)在價(jià)值可以成為未來(lái)人類得以共享的傳承資源。

■責(zé)任編輯：張 煒