德國環境團體訴訟的嬗變及對我國的啟示

吳宇

摘要：

德國環境團體訴訟的發展一直受制于德國傳統法律理論的影響，經過不斷修法后才賦予并擴大了環保團體的訴訟權能，以實現其保護環境公益的目的。在這個過程中，對保護規范理論的突破，讓德國利他型環境團體訴訟從主觀訴訟轉向了客觀訴訟。這一轉變既是由于德國國內多年來環境運動和政治綠色化的壓力，又是由于歐盟法轉化和歐洲法院一系列判例的影響。德國的實踐與中國的實踐既有相同之處，具體情形又有不同。中國應當借鑒德國發展中的經驗和教訓，有意識地推動環境行政公益訴訟制度的完善。

關鍵詞：環境團體訴訟；保護規范理論；個人主觀權利；客觀訴訟

中圖分類號：

DF468

文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2017.02.11

自2007年在貴州清鎮建立起中國第一個環境法庭以來，環境司法專門化在中國的發展可謂突飛猛進。至2015年，從最高人民法院到各地基層人民法院，共有550多個環境法庭被組建起來。與此同時，環境民事公益訴訟制度也隨著《民事訴訟法》和《環境保護法》的修訂而確立。2015年全年，各地共受理36件環境民事公益訴訟案件。然而，在環境司法專門化和環境民事公益訴訟迅速發展的背后，是環境行政公益訴訟難以掩蓋的缺失。學者們一直在呼吁建立環境行政公益訴訟制度，立法者在該領域則顯得較為保守。德國作為大陸法系具有代表性的國家，其環境團體訴訟的發展同樣遇到和中國一樣的阻力，立法者的保守態度使得環境團體訴訟制度發展緩慢。然而，在德國國內力量與外部歐盟的合力推動之下，德國的環境團體訴訟制度在緩慢的形成和發展過程中，并且發生了性質上的嬗變。本文擬就德國環境團體訴訟制度的發展及其性質的演變進行梳理，并總結其發展的原因和動力，期望從中獲得啟示。

一、德國環境團體訴訟立法的變化

德國的團體訴訟包括利己型團體訴訟（egoistische Verbandsklage）和利他型團體訴訟（altruistische Verbandsklage）。德國的環境團體訴訟主要指的是利他型團體訴訟。所謂利他型團體訴訟，是指該團體提起訴訟旨在維護公益，而非個人權益之救濟[1]。德國的環境法屬于公法范疇，利他型環境團體訴訟在性質上屬于行政訴訟而非民事訴訟[2]。因此，德國的利他型環境團體訴訟就是中國環境司法語境中的環境行政公益訴訟。

（一）2002年以前《聯邦自然保護法》（BNatSchG）和地方自然保護立法中規定的環境團體訴訟

根據《德國基本法》（GG）賦予各州在自然保護區領域的立法權，當時屬于西德的不來梅州1979年率先在州立法中引入了環境團體訴訟的規定來保護自然環境。隨后，黑森（1980）、漢堡（1981）、柏林（1983）以及薩爾蘭（1987）都在其關于保護自然環境的州立法中作出了相關規定。此后，德國的大多數州在自然保護領域逐漸引入團體訴訟，但原告資格的范圍因各州而異[3]。在兩德統一之后，布蘭登堡（1992）、薩克森—安哈特（1992）、薩克森（1992）以及圖林根（1993）也紛紛加入環境團體訴訟的隊伍。

自20世紀70年代起，在德國的法學界中就存在關于公益訴訟的討論，有時這種爭論還很激烈，特別是在自然保護領域。但隨著各州在其地方自然保護立法中規定了環境團體訴訟制度之后，德國法學界有關環境法改革的重要文章中關于公益訴訟制度化的熱烈爭論逐漸冷了下來[4]。除少數學者外，其他學者不再就公益訴訟制度化的議題進行討論[5]。地方立法中關于訴訟權能的規定留給環保團體非常狹窄的空間，以至于他們無法通過訴訟來獲得合法的行政結果以及透過法律實施來保護自然[6]。其原因在于，賦予環保團體提起環境團體訴訟的訴訟權能與德國一直以來的法律傳統相沖突。基于保護規范理論，地方自然保護立法中雖然開放了環保團體的環境團體訴訟，但這只是基于對主觀公權利之保護模式提出的例外情形，而且，這種例外情形并沒有得到普遍接受。在法學界，普遍認為環境領域的公益訴訟會腐蝕德國行政法現有的基礎[5]222。另外，地方自然保護立法中規定的環境團體訴訟范圍僅局限于與自然保護和風景保護有關的事項之上，可以提起訴訟的范圍極其狹窄。

2002年，德國修訂了《聯邦自然保護法》，并在其中引入關于環境團體訴訟的規定[7]。然而，即便在聯邦立法層面上開放了訴訟權能給環保團體，依然沒有改變此訴訟權能獲得的前提，即建立在個人主觀公權利被侵犯的基礎之上。德國行政法排斥人民僅為維護依法行政的要求而提起行政訴訟，這就導致那些以維護公益為目的的公益訴訟總是因為訴訟權能的掣肘而難獲肯定[8]。所以說，即便是在聯邦層面上確認了環保團體的環境團體訴訟權能，其行使范圍依舊受到很大的限制。另外，《聯邦自然保護法》中的規定從聯邦的層面上對環境團體訴訟提供了法律基礎，但這個訴訟主體資格的獲得僅限于那些獲得認可的環保團體，且僅限于自然環境保護領域。《聯邦自然保護法》第59條和第60條要求環保團體必須是被聯邦政府或州政府正式“認可”的環保團體。這就要求這些環保團體滿足某些先決條件，如活動的地理范圍至少要達到州的區域、有足夠的資金或能力、社團對所有持有相同目的的人開放等，這一條規定已將綠色和平組織和世界自然基金會（WWF）等國際環保組織排除在外[9]。該法第61條第1項之規定通過例外情形與計劃同意解決機制將可以訴訟的領域局限在聯邦看來“重要的領域”，并將私益訴訟以及促進公共參與的訴訟排除在外[7]66。而且，最重要的問題在于，通過《聯邦自然保護法》賦予環保團體提起行政公益訴訟的訴訟權能，其實踐領域也還是僅限于重要自然領域的保護，而那些依照聯邦污染防治法頒發的許可、依法頒發的取水許可以及建筑規劃同意決定等，都被排除在提起訴訟的可能性之外。

（二）2006年《環境法律救濟法》（UmwRG）中擴大卻雙重限制的環保團體訴訟權能

保護個人權利是德國司法實踐體系的中心，就算是德國國內法對歐盟法的轉化也尚未觸及這個核心的部分[10]。為了實施《歐洲共同體理事會關于評估公共及私人項目對環境的某些影響的指令》（2003/35/EC，以下簡稱《環境影響評價指令》）

《環境影響評價指令》（1985/337/EEC）制定于1985年，后來于1997年、2003年、2009年分別作了三次小的修訂；其中，2003年的修訂是為了將《奧爾胡斯公約》中關于公眾參與的相關規定納入《環境影響評價指令》。其后該指令又于2011年和2014年作了兩次較大的修改。第一次于2011年12月13日修改，即《環境影響評價指令》（2011/92/EU）；第二次于2014年4月16日對2011年的《環境影響評價指令》進行了修訂，即《環境影響評價指令》（2014/52/EU）。

及《關于與環境事務有關的信息獲得、在決策中公眾參與以及獲得司法救濟的公約》（以下簡稱《奧爾胡斯公約》）的相關規定，德國于2006年制定了《環境法律救濟法》。該法將被認可的環保團體的訴訟主體資格擴大至與重大項目決策有關的整個環境領域。這些重大項目決策包括：與環境影響評價有關的決策、《聯邦污染控制法》（BImSchG）與《水資源管理法》（WHG）中強制要求公眾參與的設施許可以及《循環經濟與廢棄物管理法》（KrWG）中廢棄物處置設施的許可等[9]133。

雖然《環境法律救濟法》的規定看上去將環境團體訴訟的范圍擴大了，但受到保護規范理論的影響，德國的環境團體訴訟反而變成了“四不像”。根據《環境法律救濟法》第2條“關于環保團體的訴訟權能”的規定，受到認可的團體在其自身權利沒有受到侵害時，也可以針對該法第1條所規定的行政決定提起訴訟，卻又在其第2條第1款第1項、第5條第1項和第2項的規定中明確地要求原告在被訴的違法行政決定或行政不作為中存在個人權利（rechte einzelner），從而使得環保團體提起環境團體訴訟的訴訟權能又回到了主觀公權利保護模式之下，始終沒有擺脫“被害人訴訟”（Verletztenklage）的性質。而且，根據德國行政法理論，環保團體參與行政決定過程（如高速公路的規劃、建設項目的許可等）并不是一個行政處分，從而具備合法性的先決條件，這就導致環保團體無法透過提起行政訴訟來推動行政決定中公眾參與的程度。另外，環保團體也不能因為行政機關在行政決定中沒有滿足更高的公眾參與要求而獲得訴訟權能[5]216。至此，德國看似已有一部專門的環境司法救濟的程序法，并賦予環保團體提起環境團體訴訟的訴訟權能。但這種看似例外情形的環境團體訴訟制度，實質上仍然沒有擺脫保護規范理論對個人主觀公權利保護的影響，也沒有能夠達到歐盟《環境影響評價指令》和《奧爾胡斯公約》的要求。對此有德國學者認為，雖然德國擁有健全并強大的司法制度，但在保護環境領域卻存在“短板”[11]。在2011年歐洲法院作出特里安內爾（Trianel）案的裁決以及2013年歐洲法院作出阿爾特里普（Altrip）案的裁決后，導致《環境法律救濟法》的修改，從而促進德國的環境團體訴訟制度有了較大的改變。

（三）2013年修改《環境法律救濟法》后，環保團體訴訟權能被有限放開，司法審查范圍被擴大

德國于2013年公布了修訂后的《環境法律救濟法》，以對歐洲法院一系列的判決作出回應。修改后的《環境法律救濟法》擴大了環保團體的環境團體訴訟權能。這一修訂使得在賦予環保團體環境團體訴訟權能方面，歐盟法與德國國內法之間不存在區別。所以，環保團體環境團體訴訟權能的獲得可以基于未來所有的環境保護法律規范，而不僅僅是那些從歐盟立法中轉化而來的規范。針對2006年《環境法律救濟法》明確地規定了證明所訴違法行政決定或行政不作為中存在個人權利（Rechte Einzelner）的要求，2013年《環境法律救濟法》修改時刪去了這一要求。2013年《環境法律救濟法》的這一修正，使環保團體提起的環境團體訴訟從個人公權利之保護模式轉向了客觀法秩序之維護模式。然而，新增加的第4a條要求提起訴訟的原告在6個月內提出支持其起訴理由的事實與證據，這無疑是對環保團體訴訟權能新的限制。

2013年《環境法律救濟法》第4條較之2006年的規定有了較大變化，主要的變化在于提高了對公眾參與程度的審查。此一變化既是對歐洲法院關于“阿爾特里普案”裁決的回應，也是完全落實《奧爾胡斯公約》之規定的措施。因為根據德國《行政程序法》（VwVfG）第45條和第46條之規定，只要行政部門在其后進行補正，行政決定過程中的程序性瑕疵就可以不經司法審查或不得撤銷。由此，2013年《環境法律救濟法》不僅修改了第4條“關于程序性規則適用的錯誤”，還增加了一個第4a條——“關于適用《行政法院法》（VwGO）的標準”。第4條的修改和第4a條的增補，為環保團體提起關于環境影響評價過程中公眾參與程度不高導致對行政決定的正當程序存在質疑的訴訟提供了訴訟權能，這一規定也正是對《奧爾胡斯公約》第9條規定內容的反映。也就是說，隨著新《環境法律救濟法》的實施，環境團體訴訟的司法審查范圍被擴大了。

二、德國環境團體訴訟立法變化的原因

法律的發展必然受到歷史、經濟、文化與社會發展背景的影響。環境團體訴訟之所以能夠在嚴謹的德國法體系中打開一個缺口，其背后是環境問題日益嚴重的現實壓力與歐洲法一體化進程的影響相互交織而成的發展動力。

（一）內因：環境運動與綠黨政治

1.環境運動的興起與環保團體的參與促進環境團體訴訟的形成

德國的環境意識最早可以追溯到19世紀，德國第一個環保團體于1860年誕生，目的在于保護全國重要的森林。自然保護主義是德國早期環境運動的主題，這一主題一直延續到戰后，20世紀70年代，環境污染與核問題大規模爆發后才有所轉變。所以，我們不難發現環境團體的訴訟權能也是從自然保護的立法中率先獲得突破的原因。

在戰后經濟高速發展時期，一連串重大的環境災害出現，如切爾諾貝利核電站爆炸、氣候變化議題的提出、臭氧層破壞等，直到世界與發展委員會提出《我們共同的未來》這份報告，德國國內的環境意識已經伴隨著世界對環境問題的關注發展到一個新的高度。民間的環保團體也在這一時期迅速發展起來，特別是地方環保團體。德國的環保運動主要由小的地方組織、專業組織以及全國性會員組織進行[12]。1976年德國《聯邦自然保護法》在第29條的規定中引入了受到認可的自然保護團體的行政參與權

在2002年修訂的《聯邦自然保護法》中，該條規定變為了第60條。，這一規定使得環保團體得以參與到計劃、規劃等行政決定的過程中。但是，德國的《聯邦自然保護法》與美國環境管制制度的不同之處在于，在任何開發建設計劃中，并非采取環境影響評價的事后矯正，而是在計劃之初就將自然保護作為最高原則納入其中。這樣的制度設計要求環保團體在計劃階段就必須提出反對意見或訴求，其目的是回應地方和聯邦層面日益嚴重的環境問題和國內關于環境保護呼聲的社會運動壓力，但環保團體也就相應地喪失了通過司法進行保護的可能性。

與此同時，地方層面環境團體訴訟的發展，與環保團體利用地方自治的獨立性獲得發展，并從各州立法獲得突破有著非常大的關聯，這使環保團體的司法保護訴求獲得了制度化的可能。一些州之所以通過州立法允許環保團體進入公益訴訟領域，政治壓力是立法變革的一個重要原因，如黑森州是因為法蘭克福機場擴建問題導致長時間的抗議，漢堡州則是因為修建核能設施導致的抗議等。環保團體在地方層面的活動帶來了德國環境團體訴訟制度的突破。

2.綠黨政治帶來環境團體訴訟立法的可能性

德國的環境團體訴訟發展得舉步維艱，這一結果與其國內的政治環境不相匹配。環境保護問題凸顯，已經成為政治上很難回避的問題。從20世紀70年代開始，環境問題作為一項政治議題被炒得火熱。隨著新社會運動的興起，綠黨逐漸進入政治領域，在各州占據了一定的席位。自1977年開始，德國綠黨的前身——分散的環保團體，便已經開始參與地方性的議會選舉。1979年10月，不來梅州的環保團體“綠色名單”一舉突破5%的界限進入州議會，這在德國引起了廣泛的反響[13]。從1975年開始的反核運動促成了各地生態團體、公民創議團體以及替代選舉運動團體的全國性結盟，在1977年成立了一個全國性的“公民創議及環境保護聯邦聯盟”，這后來成為綠黨成立的一個重要基礎。綠黨對這種格局的打破首先是從地方開始的——綠黨進入地方議會。在德國的政治機會結構中，德國政黨政治下由綠黨帶來的對環境政策的辯論，促使了環境政策議題不會在政治領域中缺席[12]98。當綠黨在地方和州議會中占據一定席位之后，自然就會讓立法者的注意力放在環保主義者所倡導的環境司法問題之上[5]222。

（二）外因：歐盟法及歐洲法院對德國環境團體訴訟制度發展的影響

1.成員國對歐盟指令的轉化義務要求德國法適應歐盟的法律規則

在德國環境團體訴訟發展的進程中，歐盟法及歐洲法院絕對占有重要的地位。作為歐盟的成員國，國內法對歐盟法的轉化和實施是其國家義務。在歐洲一體化過程中，歐盟法與成員國國內法之間的關系不同于一般國際法與國內法之間的關系。歐盟法作為一個全新的、獨立的和統一的法律體系，對其成員國具有直接適用和優先于成員國國內法適用的效力。由于德國所持的是“二元論”，雖然歐盟法具有直接適用的效力，但歐盟法進入德國國內法律體系，還必須通過德國立法或者德國司法判例進行轉化[14]。但是，不獨在環境團體訴訟問題上，在整個環境法領域中，德國國內環境法對歐盟環境指令的轉化都顯得十分滯后。在有關指令的轉化上，聯邦不止一次表示將采取“一比一”的策略，也就是盡量和指令條文一致，不少做也不多做。這種消極的心態，導致德國在轉化歐盟環境指令時，欠缺完善的配套和必要的調整，無法讓新制度發揮積極的作用[1]634。一般來說，歐盟法的實施需要由各成員國國內的機關來執行。根據《歐洲聯盟條約》第10條的規定，成員國的各個機構在執行共同體法時，應當忠實地履行與共同體機構進行合作的義務以及顧及共同體利益的義務。如果成員國借助本國的行政程序法而使共同體法所規定的目的落空，成員國該行為就沒有忠實地履行共同體法的義務[14]。所以，當認為一個行為或立法與歐盟法原則相背離的時候，該案件可以移交給歐洲法院來審理，德國國內的行政法庭須等到歐洲法院對該案提出確定意見后再進行審理。通過這樣的制度安排，歐洲法院的司法判決起到了促進德國環境法律制度完善的作用。

2.歐洲法院判決的影響效力直接促進德國立法的改變

近些年來，歐洲法院審理了一系列與德國實施《環境影響評價指令》和《奧爾胡斯公約》有關的案件。這些案例直接對德國的環境團體訴訟立法和司法實踐產生了影響，特別是德國的《環境法律救濟法》因為這些案例被修改，以適應歐盟法和國際法轉化和實施的要求。

（1）雅納切克案（C-237/07）

與本文中所探討的其他案例不同，雅納切克（Janecek）案是由公民個人提起的環境團體訴訟。雅那切克是德國巴伐利亞州綠黨主席，生活在慕尼黑市中心城區一條繁華的街道附近。他在2006年向法院提起行政訴訟，認為慕尼黑市雖然從2004年起就依據歐盟的《空氣質量框架指令》（96/62/EC）制定了空氣質量行動計劃，卻缺少針對某一特定地區（如雅納切克所在的Landshuter Allee地區）的短期計劃。該案一直上訴到聯邦行政法院，聯邦行政法院因該案中存在疑問遂將此案轉至歐洲法院。歐洲法院在2008年作出裁決，認為雖然1996年制定的《空氣質量框架指令》并沒有規定直接的個人權利，但是該指令的目的在于透過減少大氣污染物來保護公眾健康，其中就包含了個人健康的權利，所以，個人或環保團體有權要求主管機關制定特別的計劃來減少污染。該案的特殊之處在于，在個人提起環境公益訴訟的訴訟權能方面，作出了和環保團體在自然保護領域的環境團體訴訟權能一樣的擴大解釋。也就是說，突破了德國法傳統的保護規范理論來確認原告個人在該案中的訴訟權能，并且該案影響了德國后來一系列關于空氣質量的案件裁決，如2011年威斯巴登行政法院在其判決中認為，居民個人和環保團體都有權對威斯巴登州現有的空氣質量計劃提起訴訟并要求改變計劃。

（2）特里安內爾案（C-115/09）

2006年2月，德國特里安內爾（Trianel）集團計劃在呂嫩（Lünen）市建設一座可以年產750兆瓦電能的火力發電廠，這一計劃遭到德國環境與自然保護聯盟北萊茵—威斯特法倫分會的反對，并向阿斯恩貝格地方高等行政法院提起訴訟，認為該火力發電廠獲得的許可違反了《歐洲共同體理事會關于野生動植物自然棲息地保護的指令》（92/43/EEC）。阿斯恩貝格地方高等行政法院在審理過程中意識到，該案似乎違反了《奧爾胡斯公約》第9條第2款之規定，因此將該案移送至歐洲法院進行審理。2011年5月12日，歐洲法院針對德國北萊茵—威斯特法倫州的“特里安內爾火力發電廠許可案”作出判決認為：在德國法中，原告向法院起訴必須基于個人主觀權利受到侵害。所以，阿斯恩貝格地方高等行政法院向歐洲法院移送本案，要求歐洲法院解釋《環境影響評價指令》（2003/35/EC）第10a項第3款的規定，即《環境影響評價指令》和《奧爾胡斯公約》中是否賦予或要求成員國賦予環保非政府組織權利，從而得以在其沒有任何個人主觀權利受到侵害時向國家法院提起訴訟？歐洲法院認為，在德國的立法沒有充分轉化歐盟指令相關規定的時候，環保非政府組織可以直接根據《環境影響評價指令》第10a項第3款最后一句的規定向法院提起訴訟。環保團體提出公益訴訟并不考慮個人權利損害，權利侵害要件并不適合環保團體，對環保團體無論以何種理由提起訴訟請求，均應由法院依法進行審理[15]。環保團體的環境團體訴訟權能基于《環境影響評價指令》第1條第1項規定中的“對環境有重大影響”以及《棲息地指令》的規定而獲得，即使德國的行政訴訟法并沒有賦予原告這種訴訟權能，但是基于保護公共利益而非個人利益之需要，環保團體依然享有提起環境行政訴訟的權能。

（3）阿爾特里普案（C-72/12）

在阿爾特里普（Altrip）案中，一些土地所有人和租用人反對在其土地周邊興建工業設施，認為給這些工業設施項目頒發許可證的過程中，環境影響評價不充分，因此將頒發許可證的萊茵蘭—普法爾茨州政府告上法庭。環境影響評價過程中的程序性錯誤是該案司法審查的重點。德國聯邦行政法院就本國實施《環境影響評價指令》過程中訴諸法律相關規定的實施情況向歐洲法院提起裁定。在提起裁定的咨詢中，德國聯邦法院提出履行對某行政決定的實質性或程序性合法審查義務，是否需要基于錯誤的環境影響評價所達成的行政決定？若某環境影響評價的決定符合歐盟法的規定，是否僅在當錯誤的存在對申請人主觀權利造成影響或若無該錯誤則會形成另外的行政決定結論的情形下，才可以撤銷該行政決定？歐洲法院于2013年11月7日作出裁決，認為公眾應當可以因為環境影響評估錯誤而提起質疑；若可以證明該程序性錯誤并不會導致最終行政決定結論的不同，則法院可以駁回對行政決定提起的撤銷之訴。但是，以上的證明須由提出不同意見的當事方或行政機關證明，或出具書面證明，提起訴訟的原告方不承擔舉證責任。阿爾特里普案為環境行政訴訟的司法審查明確了一個更大的范圍，并導致2013年德國在修訂《環境法律救濟法》時，專門在其第4條后面加了一條，即第4a條——“關于適用《行政法院法》的規定”，這一條規定擴大了可以進入司法審查程序的環境影響評價相關行政決定的范圍。

綜上，基于歐洲法院一系列的判決意見，德國于2013年修改并頒布了新的《環境法律救濟法》，其中修改了第2條和第4條的規定，增加了第4a條，這些法條的修訂和增補使環保團體提起環境團體訴訟的訴訟權能規定能夠符合《環境影響評價指令》及《奧爾胡斯公約》的要求。

三、德國環境團體訴訟的嬗變：從主觀訴訟到客觀訴訟

通過上述對德國環境團體訴訟嬗變過程的描述可知，其性質和內容已漸漸地發生了巨大的轉變。隨著2013年《環境法律救濟法》的修訂，環保團體提起環境團體訴訟擺脫了之前的種種限制。在保護規范理論的影響之下，德國的環境團體訴訟經過了幾十年的艱難發展。德國行政法中的請求權建立在保護規范理論之上，這源于《德國行政法院法》第42條第2款和《德國基本法》第19條第4項之規定。保護規范理論由德國學者布勒（Buehler）于1914年創建，即在所有的客觀公法規則中，只有一部分屬于公民的主觀權利，而其余的法規則，即使國家違反或不予遵守，公民也不能向法院提起訴訟，因為這些規范在保護公共利益的同時，并沒有賦予任何人以主觀權利[16]。在這個標準之下，行政法中的請求權必須立基于個人的主觀權利，這種個人主觀權利的來源應由法律規范明確賦予，或者是透過法律規范規定的特定行政機關義務推導出來的請求權[17]。德國法嚴格區分公法和私法，因此這種權利也被稱為個人主觀公權利。在個人主觀公權利保護模式中，行政訴訟的核心功能就是保障個人主觀公權利，而只有在個人主觀公權利受侵害的范圍內，客觀法秩序之維護才能被附帶著成為行政訴訟的功能[18]。所以，這種訴訟模式被稱為主觀訴訟。2006年《環境法律救濟法》第2條明確規定，提起環境團體訴訟的條件之一為違法行政決定或行政不作為中存在個人權利，即是此種主觀訴訟模式的反映。

2013年《環境法律救濟法》中不再以明確存在個人主觀權利為保護的基礎，轉而以環境保護為目的，這一變化就使德國環境團體訴訟的性質從主觀訴訟轉向了客觀訴訟。客觀法秩序之維護的行政訴訟，又被稱為“客觀訴訟”，與德國的“主觀訴訟”相對應，源于法國的行政訴訟理論。狄驥認為，行政機關在與人民打交道時違反了應遵守的普遍適用的客觀法律規則，則人民只要有事實上的利害關系，就可以提起行政訴訟。這一行政訴訟的模式主要在于客觀合法性的審查，也就是監督行政機關依法行政，而非對個人主觀權利的保護。構建環保團體訴訟權能的基礎在于事實上的利害關系——既可以是實體上的利益，又可以是道德上的利益；既可以是個人利益，又可以是集體利益。就保護公益的行政訴訟而言，客觀訴訟比主觀訴訟的門檻要低，更有利于公益的保護。在客觀法秩序之維護模式方面，行政訴訟的核心功能在于維護客觀法秩序，而人民權利保障，則只是由此衍生出來的功能。因此，在這一模式之下，雖然個人亦享有提起行政訴訟發動司法審查的地位，但其目的只是為了借助個人之力，以落實司法審查制度之功能[18]4。所以，當2013《環境法律救濟法》刪去限制環保團體訴訟權能的要求——“個人主觀權利”的規定時，其環境團體訴訟結構模式已然從主觀訴訟轉向了客觀訴訟。雖然這并不是德國立法與司法所刻意追求的結果，但法律規定的變化帶來了訴訟性質的實質性變化。

環境團體訴訟結構從主觀訴訟模式轉向客觀訴訟模式，對于實現其目的有著非常重要的意義。根據《環境法律救濟法》第1條的規定，對于違反法定義務的行政決定、用水許可、規劃同意決定以及《環境損害法》中規定之行政決定均可以提起訴訟。根據該法第4條之規定，訴訟的目的在于撤銷那些對環境可能造成重點影響之行政決定，或公眾參與發生程序性錯誤而作出之行政決定。在總共只有6個條文的《環境法律救濟法》中，撤銷之訴是該法的核心內容。就訴訟目的而言，客觀之訴主要從公益出發，旨在維護客觀法律規范所構建起來的法律秩序，針對越權的行政決定提起的撤銷之訴便是達成此目的的主要途徑。因此，在以撤銷之訴為主的環境團體訴訟中，采取客觀訴訟的標準，會更有利于實現環境團體訴訟制度中保護環境公益之目的。

四、德國環境團體訴訟性質的嬗變對我國環境行政公益訴訟的啟示

德國的環境行政訴訟發展過程，有其特定的社會、經濟和文化背景。就其傳統法律思維的影響程度而言，就和今日中國法律體系的發展有很大的不同。前述對德國環境團體訴訟嬗變過程和原因的分析，并不是要簡單地直接借鑒和移植其環境公益訴訟制度，而是通過對德國法的描述，尋找到環境公益訴訟發展的社會脈絡。從對德國環境團體訴訟嬗變的分析中，可以獲得以下三點對我國發展環境團體訴訟制度的啟示：

（一）尋找我國環境團體訴訟的發展動力

對比德國的經驗，我國環境團體訴訟制度的發展也應當基于以發展動力為基礎的社會脈絡分析之上。從德國發展環境團體訴訟的經驗來看，德國一直處于被動發展的過程中：一方面，立法者始終堅持保守主義的態度，但學者與政治家一直積極推動環境團體訴訟的前進；另一方面，外在的歐盟法與歐盟法院對德國相關立法有強制推動作用。從我國的現狀來看，我國所經歷的發展與之有相同之處，即立法者的保守態度。顯然，我國缺乏德國那種內在與外在相結合的動力——我國的環境團體訴訟發展，其動力主要來自于內部，屬于內在驅動發展的模式。

1.建設生態文明的政治動機

從1973年第一次全國環境保護工作會議開始算起，中國的環境保護處于一種“自上而下”的發展模式中。即便在環境民事公益訴訟領域里，地方率先突破的狀況也在很大程度上是基于地方政府的政治訴求，并且地方的環境公益訴訟實踐在2012年《民事訴訟法》修訂到2014年《環境保護法》修訂完成之間出現了停滯的狀況。所以，中國環境公益訴訟的發展始終與這種“自上而下”的發展模式相關，在此模式下，中國環境團體訴訟的發展動力必須依賴中央政府的推動。所幸建設生態文明已經成為當前我國最重要的政治目標之一。在建設生態文明的政治訴求之下，必然會對環境團體訴訟的發展產生推動力。所以，我國要推進環境團體訴訟，必然要尋求法院、人大與政府在其中的共同推動作用。由于我國行政與司法之間的關系是既“競爭”又“協作”的關系，它們之間必須就環境團體訴訟的目的與作用達成共識，此項制度才有建立起來的可能性。就目前來看，這種共識將統一在“生態文明”這個目標之下。

2.環境司法專門化給環境公益訴訟帶來了機會

從貴州清鎮法院環境法庭的建立至今不過10年的時間，目前我國已經在各級法院成立了550多個環境法庭，環境司法專門化的進程超乎想象的快。環境司法專門化讓有關的環境案件可以得到更專業的審理，而且環境法庭的出現與環境公益訴訟的發展密不可分。早在《民事訴訟法》和《環境保護法》被修訂之前，一些重要的環境公益訴訟案件基本上都出現在已經成立的環境法庭中。也即是說，環境法庭的出現本來就具有保護環境公益的目的，所以，鼓勵和發展環境公益訴訟符合整個環境司法專門化進程之目的。新修訂的《民事訴訟法》和《環境保護法》已經使環境民事公益訴訟制度得以實現，環境團體訴訟制度必然會在這個追求環境公益的目的之下得到發展。

3.環境民事公益訴訟的開展給環境行政公益訴訟起了示范作用

隨著新修訂的《環境保護法》在2015年正式生效，環境民事公益訴訟在我國正式進入到了實踐的階段。從各地法院的立案狀況來看，以往環境公益訴訟“立案難”的問題已經得到了很大程度的緩解。環境民事公益訴訟的實踐必然會對環境行政公益訴訟提出需求。在中國目前類型化眾多的環境問題中，行政部門在涉及環境影響的行政決定程序中的違法行為、不作為或者程序性瑕疵都是備受關注的爭議焦點。全國近年來在各地出現的垃圾填埋場、化工項目等鄰避設施選址糾紛都與之相關。所以，依法開展環境行政公益訴訟是促進行政決定以正當程序作出的關鍵。

與德國司法界所擔心的問題一樣，為了防止“濫訴”的現象出現，在環保團體起訴資格方面同樣要加以限制。其實，這在我國的環境民事公益訴訟中已經實行了，《環境保護法》第58條就明確了提起公益訴訟的環保團體組織的資格限定。因此，就提起環境行政公益訴訟的環保團體數量而言，其范圍不會超過提起民事公益訴訟的范圍。從已經實施了近一年的環境民事公益訴訟來看，“濫訴”的現象并沒有出現。因此，鼓勵符合資格的環保團體參與環境行政公益訴訟，是推進我國生態文明建設，建立和完善環境公益訴訟體系所必不可少的一部分。

（二）構建基于客觀訴訟理論的環境行政公益訴訟規則

考察德國環境團體訴訟嬗變的結果，我們會發現，客觀之訴的訴訟性質更適合環境團體訴訟的目的。中國目前的《行政訴訟法》是介于“主觀訴訟”與“客觀訴訟”之間的復雜混合體。在訴訟規則層面，我國《行政訴訟法》并沒有實現雙重構造的預設理念，而是在規則設計上出現了“主觀”與“客觀”之間搖擺不定的現象。我國的行政訴訟存在一種“內錯裂”的形態，即訴訟請求的主觀性與法院審理的客觀性并存[19]。2014年《行政訴訟法》修訂之前，我國非行政相對人提起的行政訴訟還被嚴格限制在與被訴具體行政行為“具有法律上的利害關系”的被害人訴訟模式之上。《行政訴訟法》的修訂給建立客觀之訴的環境團體訴訟帶來了機會。基于客觀之訴構建起來的環境團體訴訟，應當從以下幾個方面的規則著手：

1.原告訴訟主體資格的標準

由于新的《行政訴訟法》已經不再要求提起行政訴訟的原告必須與行政行為之間具有法律上的利害關系，從這一新的規則來看，原告訴訟主體資格建立在完全保護環境公共利益的基礎之上是具有可能性的。德國在2013年修訂《環境法律救濟法》之前，并不承認從法律規定的行政機關一般義務條款中推導出公法請求權，即便國家的生態保護義務已經被許可環境行政法所規范，其中也還需要存在個人利益[17]35。然而在2013年以后，這種個人利益作為獲得公法請求權的規則就已經被取消，因此，僅僅基于環境法律規范所表達出來的國家生態保護義務，已經足以作為獲得原告訴訟主體資格的前提了。我國在2014年《行政訴訟法》修訂之后，利害關系人受到保護的利益就從“法律上的利益”轉向了更寬泛的利益范疇。在原告的訴訟主體資格問題上，也從原來的主觀向度轉向了客觀向度。所以，在我國發展環境團體提出的行政公益訴訟制度有其土壤，理論阻力并沒有德國國內的阻力那樣大。遺憾的是，新修訂的《行政訴訟法》并沒有像《民事訴訟法》修訂那樣，將公益訴訟制度納入其中。立法者不愿意在環境行政公益訴訟領域放開，最大的原因在于害怕“濫訴”的出現。但從德國目前的司法實踐來看，或者是從我國環境民事公益訴訟的實踐來看，這種擔心都是不必要的。我國已經通過修改《民事訴訟法》和《環境保護法》建立起了環境民事公益訴訟制度，并在各地開展了一系列環境民事公益訴訟的實踐，所謂的“濫訴”現象并沒有如預期般出現。環境公益訴訟之所以并沒有出現之前想象的“濫訴”，主要是因為《環境保護法》對提起訴訟的社會組織加以了嚴格的條件限定。這一點與德國環保團體需要“被認可”的規則是一致的。這樣的規則既保證了環保團體有能力開展保護環境公益的訴訟活動，又限制了提起環境公益訴訟的主體范圍，從而可以有效防止“濫訴”的出現。該規則在節約法院司法審判資源的同時，也使維護公益的訴訟活動更具有效率。

2.基于行政目的的嚴格司法審查標準

客觀訴訟的目的在于監督行政。環境法律規范為行政部門的行為設立了環境保護的目的，而法院應當基于行政目的對環境行政行為的效力進行審查。既然客觀法秩序維護模式下的環境行政訴訟不以個人權利受到侵害為保護的前提，對于訴訟目的而言，就應當著眼于對行政法規構建起的法秩序，即行政行為的目的進行保護。在環境團體訴訟中，最具有代表性的就是環境影響評價審批決定的撤銷之訴。如果僅僅從我國現行環境訴訟的“合法性審查”標準來看，在環境影響評價審批決定過程中，公眾參與不足的程序性瑕疵并不在審查的范圍之內。然而，環境影響評價制度建立的目的就在于透過對建設項目和規劃的環境影響評價進行事前的環境保護。在歐洲法院對“阿爾特里普案”進行裁決之后，德國對《環境法律救濟法》第4條“程序性瑕疵的司法審查之規定”進行了大規模的修改，使原本無法進入司法審查過程中的公眾參與不足這樣的程序性瑕疵能夠得到足夠的司法審查，從而一方面保障了由《奧爾胡斯公約》確立的公眾參與行政決定程序的權利，另一方面也使環境團體訴訟中的司法審查力度得以加強。

（三）建立檢察院與環保團體提起環境行政公益訴訟的二元主體結構

通過立法和司法解釋，我國已經建立起“一元主體結構”的環境行政公益訴訟制度，即訴訟主體只有檢察機關。2015年7月，《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點的決定》發布之后，2015年12月最高人民檢察院接著又發布了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。根據該《實施辦法》的規定，檢察機關在其履行職務過程中發現行政機關違法行政或行政不作為現象，并造成國家或公共利益受到侵害時，可以提起行政公益訴訟，從而在我國建立起檢察機關提起環境行政公益訴訟的制度。

然而，人民檢察院提起環境行政公益訴訟有其天然的局限性：違法行政行為才是檢察院監督的對象，而對于在環境影響評價案件中經常出現的行政程序瑕疵問題，檢察院的監督于法無據。而且，從德國的環境團體訴訟實踐來看，大量地依靠環保團體作為原告提起公益訴訟，更符合保護環境公益之目的。如前所述，德國的司法實踐中大量的環境團體訴訟都是涉及環境影響評價或建設規劃過程中公眾參與不足導致的行政瑕疵，此時由參與到行政程序過程中的環保團體提起環境團體訴訟更符合該制度的目的。環保團體既然是行政決策過程中公眾參與的主體之一，由其提起訴訟從而可以對環境行政決定進行司法審查就具有合理性。否則，必須由環保團體向檢察機關請求提起對行政決策過程中的違法行為、不作為或程序性瑕疵的行政訴訟，其時間成本和效率都不如直接賦予環保團體以環境行政公益訴訟權能更合適。因此，以檢察院和環保團體共同組成提起環境團體訴訟的二元主體結構，將可以在訴訟作用上進行互補，共同實現保護環境公益之目的。

四、結語

由于德國國內的法律理論與法律實踐一直對環境團體訴訟存在消極乃至抵制的心態，德國環境團體訴訟制度經過了幾十年緩慢的發展，其性質和內容也在隨著時代的發展并受到各種力量的驅使而最終發生嬗變。在德國環境團體訴訟制度轉型的過程中，在內部，受到普遍高漲的環境保護意識和政治議題綠色化的壓力，正是由于現代環境問題的緊迫性讓德國的立法者和司法者在理念上都在發生轉變；在外部，伴隨著歐洲一體化的進程，歐盟法的轉化要求與歐洲法院的一系列重要判決對德國環境團體訴訟的發展也起到了很重要的促進作用。正是內部法律觀念的突破，加之歐盟法與歐洲法院判例的外在推動作用，使德國透過轉化《環境影響評價指令》以及《奧爾胡斯公約》所建立起來的環境團體訴訟制度越來越有利于公眾參與和保護環境公共利益之目的。相較之下，我國在環境公益訴訟方面的腳步其實也不慢，從環境民事公益訴訟的制度發展以及遍及全國的550多個環境法庭的現狀就可知，環境司法在實踐中已然成為一個重要的領域，此時完善環境訴訟規則并健全環境公益訴訟制度就顯得尤為重要。環境行政公益訴訟制度在整個環境公益訴訟體系中是個“短板”，建立健全環境行政公益訴訟制度也是實現生態文明和司法文明之目標的重要途徑之一。

參考文獻：

[1] 劉慧如.從環境影響評估及團體訴訟制度看德國環境法的歐洲化沖擊[J].歐美研究，2011（2）：623.

[2] 高琪.我國環境民事公益訴訟的原告適格限制——以德國利他團體訴訟為借鑒[J].法學評論，2015（3）：146-147.

[3] 艾卡·雷賓德.歐盟和德國的環境保護集體訴訟[J].交大法學，2015（4）：9.

[4] Michael Kloepfer.Rechtsschutz im Umweltschutz[J].Verwaltungsarchiv，1985：76，371.

[5] Michael S. Greve. The Non-Reformation of Administrative Law： Standing to Sue and Public Interest Litigation in West German Environmental Law[J].Cornell International Law Journal， 1989（22）： 222.

[6] Eckard Rehbinder. Germany[G]//Jonas Ebbesson. Access to Justice in Environmental Matters in the EU.Kulwer Law International， 2002：248.

[7] Nicolas de Sadeleer， et al. Access to Justice in Environmental Matters and the Role of NGOs[M].European Law Publishing， 2005： 65.

[8] 趙宏. 訴訟權能與審查密度——德國行政訴訟制度的整體關聯性[J].環球法律評論，2012（6）：120.

[9] Louis J Kotzé， Alexander R. Paterson. The Role of the Judiciary in Environmental Governance[M].Kulwer Law International BV， 2009：132.

[10] Klaus Ferdinand Grditz. Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz im Umweltrecht[J].Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht，2014，33（1-2）： 1-10.

[11] G. Winter. Wahrnehmungsfilter des Bundesverwaltungsgerichts -Der Fall Okologie[G]//E. Schmidt-Aβmann et al. Festgabe 50 Jahre Bundesverwaltungsgericht. Carl Heymanns Verlag KG， 2003：1029.

[12] 周佳榮， 高明瑞.德國環境運動發展與環境團體表現[J].環境與管理研究，2007，8（1）：76-86.

[13] 沈素紅，邢來順.20世紀80年代以來德國綠黨對德國政治的影響析論[J].長江論壇，2006（4）：69.

[14] 何榮，程虎.歐洲一體化中的歐盟法與德國法[N].人民法院報，2005-03-04（08）.

[15] 陶建國.德國環境團體訴訟制度及其對我國的啟示[J].德國研究，2013（2）：75.

[16] Michael Sachs. Grundgesetz： Kommentar[M].Verlag C.H. Beck， 1999： 91.

[17] 徐以祥. 行政法上請求權的理論構造[J].法學研究，2010（6）：34.

[18] 盛子龍.撤銷訴訟之訴訟權能[J].中原法學，2001（7）：3.

[19] 薛剛凌，楊欣.論我國行政訴訟構造：“主觀訴訟”抑或“客觀訴訟”？[J].行政法學研究，2013（4）：37.

Abstract：

The traditional legal theory impacts the evolution of group litigation for environment in Germany. For the reason of environmental protection， environmental NGOs were entitled the admissibility after some amendments of laws. During the evolution， since the protective norm theory was not a shackle anymore， the nature of a group litigation for environment was changed from subjective suit to objective suit. The impetuses for this change are， on the one hand， the pressure from environmental movements and politics， and， on the other hand， the transposition of EU laws and impacts of some decisions by ECJ. Comparatively， China not only shares the same experience of Germany in its legal theory， but also has a different situation. The evolution of administrative litigation for environmental public interest would inspire the Chinese counterpart to build and improve the institutions of administrative litigation for environmental public interest in China.

Key Words： group litigation for environment； protective norm theory； individual subjective right； objective suit

本文責任編輯：邵海