城管執法中道德思維與法治思維的沖突

韓佳菁

摘要：深入推進依法行政是十八屆四中全會明確提出推進的重要任務，但中國幾千年來的道德傳統對人們的思維影響根深蒂固。調研發現，在城管執法實踐中，存在道德思維與法治思維沖突的現象。究其緣由，主要源于歷史傳統、理論導向、法律不完善等諸方面的原因。從城管執法的現狀和視角出發，就道德思維對城管執法越界干擾的問題，重點圍繞訓練培養、理論指導和完善法律等方面提出相應的對策，以此提升城管法治思維能力和水平，促進依法行政的深入開展。

關鍵詞：城管執法；道德思維；法治思維

引言

據美國媒體CBS報導，美國德州布蘭諾一名警察在向一位年輕父親開完罰單后，悄然在里頭夾了一張百元鈔票，幫助這名需要撫養孩子的父親。年僅25歲的海登·卡洛生活在德克薩斯州布蘭諾市，生活困難，還要撫養孩子，沒錢給自己過期的汽車注冊。為了生活，他還是開出了自己的汽車，結果被一名警察當街攔下。海登·卡洛把自己的窘境細數給警察聽，警察不為所動，仍然開出了罰單。接過罰單，海登·卡洛發現里面竟然夾了一張百元鈔票。他震驚之余，感動的大潮在心底涌起，回頭望，卻發現警員悄然離去。對于這起事件，布蘭諾警方發言人表示：“這名警察做了一件正確的事，但我們希望不要對外透露姓名。”這件事既體現了法律的尊嚴，又彰顯了人性的關懷，對我們的啟迪極其深刻。

以我國城管執法為例，也會經常遇到類似的執法案件，但我們的執法實踐則通常與其不同：對弱勢群體的違法行為進行懲處往往會法外開恩，或鑒于他們的特殊情況，予以從輕發落，甚至不予追究。顯而易見，我們在執法這個環節上明顯夾雜著道德的因子。這種道德與法律混淆不分的做法雖然出于道德的善意，然而于實際卻起到了一種“姑息養奸”式的作用，使得這些弱勢群體常常心存僥幸，甚至屢教不改，以致依法執法變得更加舉步維艱。

一、道德思維與法治思維發生沖突的表現

首先，從執法相對人的視角觀察。城管的執法對象即執法相對人，大多是農村剩余勞動力進城務工人員、郊區農民、城市下崗職工、年老體弱缺乏扶助者等社會弱勢群體，他們處在社會的邊緣和底層，缺乏謀生的基本知識、技能和資金，而國家的社會保障體系尚沒有從根本上為其解決生活保障的問題。出于謀生的需要，這些執法相對人往往被迫徘徊在法律紅線之上，在城市街頭做起流動商販或定點設攤的違法營生。在他們眼里，覺得自己雖然生活困難，但為了生存沒有依靠政府而能自食其力，且又不妨礙他人。即便執法者來了，他們也顯得理直氣壯。顯然，這些道德層面的理由在一定程度上增加了這些相對人的違法底氣。

其次，從執法人員的視角觀察。執法人員作為執法的主體，理應秉持公平公正的法律態度，客觀同等地對待每位相對人。但在具體的執法實踐中，卻又難以避免道德思維的介入。比如有時面對當事人違法性質和程度基本相同的情況，執法人員會依據當事人的態度進行有區別的執法，對出口傷人、態度惡劣的當事人，執法人員可能會因自身沒有受到足夠的尊重而對其加重處罰，對其他的違法當事人則可能從輕處罰或者給予免罰。再比如有些城管隊員原本出身社會底層，當其通過自身努力走上城管崗位之后，執法活動或多或少會帶有道德上的偏向，即對相對人中那些看上去經濟實力較好、比較強勢的對象，往往執法較為嚴厲，而對弱勢群體則天然地心生憐憫，特別是對那些社會底層的群體，執法人員往往抱著同情的心理會對其網開一面，能輕罰則輕罰，甚至需施罰而不罰。

再有，從社會輿論的評判視角觀察。雖然，流動商販等執法相對人從事的是違法行為，但由于中國自古以來就有同情弱者和講究人情的心理習俗和傳統，加上他們的違法行為本身只是為了謀求生存，所以很容易獲得群眾的同情。一旦遇到小商小販亂設攤之類的違法行為，城管執法人員將依法暫扣其物品的時候，周圍的群眾常常會替他們說好話，為他們說理求情，強調他們謀求生存的艱辛與不易。從某種程度上而言，暫扣的這些物品承載的確實是他們的生計，以致在執法的過程中，會經常因為暫扣物品而發生城管和執法對象肢體沖突的現象。對這些現象，老百姓大多是從道德的緯度而非運用法治思維對其進行評判，認為城管缺乏人情味，甚至據此把城管妖魔化成一群專門欺負弱勢群體的“土匪”和“流氓”。[1]

毋庸置疑，純粹法律層面的過錯不能簡單地用道德來評判、問責和懲罰。法律和道德混淆不清是非常危險的越界。當前城管執法遭遇道德思維的干擾，不論對依法行政，還是對法治政府、法治社會和法治國家的建設都無疑將是一個巨大的障礙，必須深刻剖析，嚴肅對待。需要特別指出的是，這里的越界可以從兩方面來認識和把握。一是從定性上來認識，即前提是違法了，這是性質問題，必須依據法律規定運用法治思維和方式處置，而不能用道德的思維、觀念和規范來看待和解決，否則就是越界；二是從定量上來把握，即法律對某一違法行為有非常明確的處罰標準，基本沒有自由裁量權的空間，就必須按照法律規定的標準和尺度嚴格執行，而不能隨意受道德思維、觀念和方式的影響肆意對其更改，否則同樣屬于越界。

二、道德思維與法治思維發生沖突的原因

（一）歷史傳統影響

中國歷史上封閉的地理環境、復雜的氣候條件、農耕文明的長期滋養、宗法等級的社會結構以及傳統儒家思想文化的共同影響，合力造就了中國傳統社會法制的倫理性特點，促使中國傳統社會的法律制度從開始就深受倫理觀念和規范的影響，并在重視倫理親情、主張以德禮為治世之本的環境下發展起來，以致人們后來將中國傳統社會的法律制度稱之為倫理法。[2]由此可見，中國傳統的法制蘊涵了強大的道德基因及其影響力，難以形塑和發展成現代意義上的法治，更難以教化民眾養成獨立的法治精神，正如梁漱溟老先生在其《中國文化的命運》中所指出的那樣：“中國人的社會生活顯而可見有下列四大短處：第一是缺乏法治精神；第二是缺乏紀律習慣；第三是缺乏組織能力；第四是缺乏公共觀念。”[3]其中，居首的就是缺乏法治精神。后來在傳統倫理觀念和規范的影響下，我國在社會制度上逐漸形成了以禮俗替代法律的傳統和社會關系的倫理化，致使法律的主導性地位始終未能穩定確立。此外，這些和現代法治社會要求相距甚遠的傳統道德觀念有很強的獨立性，難以在短時間內改變，故而在一定程度上可能會阻礙現代國家進行法治化的進程。

（二）學界輿論助推

現有關于德治和法治關系的討論已經形成很多共識：一方面，兩者之間互相聯系，相互滲透，共同服務于一定的經濟基礎和政治統治，在一定條件下還可互相轉化。如原先由道德調整的社會關系可能會因環境的變化被納入法治范疇（如用假身份證辦理業務將入罪等）；原先由法律調整的社會關系即法治范疇內的一些行為，則也可能會因為社會發展的需要和觀念的改變而被納入德治范疇（如國家層面實施的“二胎”政策等）。但不論怎么轉化，法律永遠是道德的底線。另一方面，兩者之間亦相互獨立，互相區別，并各有其特定的適用場域，也就是存在邊界。已有研究肯定兩者的內涵、功能各有側重，大多落腳在兩者的有機結合上，往往強調和突出了兩者在國家治理和社會管理中的合作性，對兩者各有的獨立性卻有所忽視，導致長期以來人們對城管的執法行為很難從法律的意義上作出純粹的判斷。在當前的政策實施和學術探討中，不論是用法律解決道德問題、用道德解釋法律問題，還是用道德解決法律問題、用法律解釋道德問題，都是一種不負責任的想當然和自我詭辯。某種程度上來說，當前道德思維對城管執法的干擾，與一些領導干部和學者的言論觀點不無關系。

（三）法律不夠完善

通常而言，法律制定都有相對原則性和滯后性的特點。特別對中國這樣一個龐大的國家來說，制定的法律內容大多是非常原則性的條款，且基本處于粗線條的彈性狀態。這種因法條原則性過強而不免自帶粗糙的特點，首先為道德思維的介入提供了可趁之機，其次是存在盲點。目前城管承擔的行政執法事項不斷膨脹，加上實踐不斷發展的現實需要，很多案件無法可依，沒有參照，只能憑借道德層面的習慣性做法即所謂的慣例加以處理，由此也帶來了很多意想不到的問題和困難。再有，就是缺乏可操作性。某些法條的規定明顯與實際脫鉤，不接地氣，導致不符合亦不能滿足現實情況的需要。對此，城管執法在實踐中要么難以落實到位，要么曲解法律原意違法執法，要么被迫陷入道德的情境，不自覺地運用起道德的思維和方式來解決法治的問題。當然這里需要指出的是，雖然法律制定再細化、完善和具有可操作性，也難以對各種違法行為施以全方位覆蓋和點對點的處罰，但這并不妨礙我們通過完善法律來規制和減小道德思維干擾法治的空間。

三、降低道德思維與法治思維沖突的方法

（一）在“集團生活”的訓練上下功夫

如前所述，社會輿論樂于從道德的思維和維度對城管執法活動口誅筆伐，不僅誤導了市民群眾，而且干擾了城管的正常執法活動，使城管執法人員不知所措，執法信心也遭遇嚴重打擊。尋根溯源，梁漱溟老先生指出了中國人缺乏法治精神的短處，亦對其進行了深刻剖析，并道出了其中的核心問題在于缺乏“集團生活”。[3]為此，除了在全社會加強法治的常規宣傳和教育之外，重點還是要通過實踐加大對人們的訓練，培養人們的團體合作意識和公共空間意識，進而促使人們自覺地養成學習法律、敬畏法律和維護法律的行為習慣。尤其是對城管執法人員及其領導干部而言，更要加強對他們的專業法治培訓和訓練，幫助他們樹立道德與法律的邊界意識，不斷提升他們運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾和維護穩定的能力。

（二）在理論研究的探討上下功夫

在城市治理的過程中，很多城管的執法工作缺少正確的理論指導，導致城管在執法過程中不能有效地運用法治思維和方式分析問題和處理問題，不可避免地存在違法侵害執法相對人合法權益的現象。當前城管執法之所以存在較大的盲目性，其中很重要的一個原因就是我們對什么是法治思維、什么是道德思維以及如何清晰地避免兩者的混淆缺乏系統的理論研究。因此，負有理論研究使命的學界應主動回應一線城管執法中的熱點難點問題，幫助廣大執法部門和執法人員釋疑答惑。同時，城管執法部門的領導干部及其執法人員也應積極對工作展開思考。必要的時候，還可以專門召開理論和實踐的研討會，邀請理論工作者和基層執法者共同出席，重點圍繞城管執法中的熱點難點問題進行研討，指導他們運用法治思維和方式來解決執法難題。

（三）在城管制度的完善上下功夫

至今，我國尚未制定一部系統的有關城市管理的法律法規，很多城管執法活動只能依據行政機關內部文件的規定進行，同時城管自由裁量權的幅度過大，也給執法人員留下了巨大的執法空間，間接地為“講人情、找關系、謀私利”埋下了隱患。對此，首先在立法層面，要積極鼓勵城市管理各相關主體能參與到完善城管法律法規的制定中，充分反映他們的利益、意志和訴求，力求在全國范圍內建立一部科學的、具有較強操作性的專門法律，如《城市管理法》，以增強執法依據，減少法律存在的盲點和道德介入的可能；其次是量化細化城管行政裁量權，進一步規范和完善城管自由裁量權的基準制度，減少城管執法的隨意性和道德思維干擾城管執法的空間。此外，要建立和完善對城管執法行為的審核監督制度，進一步加大對其違法行為的警示懲戒力度，不斷督促其樹立法治思維，從而更好地預防其失范行為的發生。

四、結語

提出道德思維對城管執法的越界干擾問題，主要源于調研受到的啟發，絕非是要將法律和道德對立起來，亦非是要將這兩者分離開來，而是想強調兩者各有其適用的邊界、場域、限度和功能，不能混為一談。道德與法律緊密相連，對立或分離兩者不僅于實踐無益，而且非常有害。比如，當法律對某些違法行為的處罰標準存在模糊空間，城管執法人員可以運用自由裁量權的時候，那么在區間A→B的范圍內，城管執法不僅不排斥甚至需要道德思維的合理參與，這既符合法律規定，也有利于彌補法律的不足。當然，這與道德思維的越界干擾不是一回事。一個是參考、補充，遵循著法律的要求；一個是越界、替代，違背了法律的精神。對此，城管執法人員必須抱有清醒的認識，并自覺將其貫徹到行政執法中去。唯有如此，城管的依法行政之路才有可能迎來明媚的春天。

說明：本文系上海市黨校（行政學院）系統2016年青年課題《城市綜合管理視角下違法建筑治理問題研究——以XX區為例》基金項目（編號：SHDX2016C-54）。

參考文獻：

鄭偉.城管形象危機成因透視及其應對[J].學理論，2014（30）：25-26.

宋延亮.中國傳統社會法制的倫理性研究[D].濟南：山東師范大學，2010.

梁漱溟.中國文化的命運[M].北京：中信出版社，2013：178-180.

■責任編輯：王 縉